王燕霞

摘要：宅基地使用权制度是在计划经济体制下设立，带有鲜明的社会福利性质，随着城市化的发展，产生了诸如宅基地大量的隐性交易和浪费严重等问题，各地也因此进行了有益的探索活动，但是改革措施却忽略了城市化的主体，即外地农民工及其家属。宅基地使用权制度的改革应当立足于城市常住打工人群，探索建立进城农民宅基地使用权的回购、置换等制度，实现宅基地指标“地随人走”，让进城务工的农民以其农村宅基地的指标迁入城镇居住，降低农民在城市置房的成本和迁移成本，以最终实现人的城市化。

关键词：宅基地使用权；城市化；集体经济组织；福利保障；农民工；迁移成本；宅基地指标；房产证

中图分类号：DF521 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2016）02-0105-06

一、宅基地使用权的概念和历史演变

宅基地使用权是一项特殊的用益物权。《物权法》第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”宅基地使用权是农村集体经济组织成员在依法取得的集体组织所有的宅基地上建造自有房屋及其附属设施，并对宅基地享有的占有、使用和有限制处分的权利。

宅基地使用权从设立之初即为一种带有鲜明的社会福利性质的权利，是为了方便农民农业生产和农村生活而安排，其首要功能定位为“居者有其所”。《物权法》第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”我国《土地管理法》第62条第1款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”第4款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”第63条规定：“农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”我国《物权法》第184条和《担保法》第37条都规定，宅基地使用权不得用于抵押。1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发[1999]39号）中规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）中规定，禁止城镇居民在农村购置宅基地。2004年国土资源部颁布的《关于加强农村宅基地管理的意见》第13条规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”

由此可以看出，我国的宅基地使用权具有身份性和福利保障性，宅基地使用权只能由本集体经济组织成员取得，且是无偿取得，一户一宅，是对集体经济组织成员的一种平等的福利。农民住房是他们自建自住自有自享，不得用于非农用途，尤其是不得用于经营性用途，对宅基地使用权流转实行严格限制。宅基地使用权依附于集体经济组织成员资格，其权利存续状态与成员资格同时产生、存续和消灭，没有其他期限可以限制。在《物权法释义》中强调“宅基地使用权是农民基于集体成员的身份而享有的福利保障”。归根到底，宅基地使用权的根本性质是作为集体经济组织的成员所拥有的对其所在农村集体所有的土地所享有的建造房屋以供居住的权利。这种权利是农民的基本生活保障和安身立命之本，带有很强的社会福利性质和社会保障功能。

宅基地的历史演变表现为：

第一，宅基地所有权阶段。新中国成立后，我党兑现当初的政治承诺，实行土地改革运动，没收地主的土地与房屋分给无地无房农民。在1950年颁布的《中华人民共和国土地改革法》中提出“实行农民的土地所有制”。土地改革运动废除了封建土地所有制，建立了农民私人所有的土地制度，农民成了土地的所有者。尽管法律并没有对农村住房所用的土地另行规定，但是农民对分得的土地和土地上的住宅拥有完整的所有权，因此，在这个阶段，农民对农村宅基地享有的是所有权。这个阶段一直延续到合作化和人民公社初期。

第二，宅基地使用权阶段。从20世纪50年代中期，我国推行了以农业集体化为内容的农村土地制度改革，把农民个人所有制改造为社会主义集体所有制。1962年9月中共中央颁布《农村人民公社工作条例修正草案》之后，农村土地（包括宅基地）所有权归了集体，社员只有使用权，没有所有权（包括处分权）。1963年3月20日中央下达的《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》进一步明确了农民对宅基地的财产权和对房屋等建筑物的所有权。它规定：“社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖。但仍归各户长期使用，长期不变，生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂；宅基地上的附着物，如房屋、树木、厂栅、猪圈、厕所等永远归社员所有，社员有买卖房屋或租赁房屋的权利。房屋出卖后，宅基地的使用权即随之转移给房主，但宅基地的所有权仍归集体所有。”从此确立了我国农村宅基地制度，农村宅基地所有权从此转变为宅基地使用权，一直延续至今。随着《土地管理法》的实施，我国形成了“取得和使用无偿、无期限”、“限制流转和抵押”、“面积法定”、“一户一宅”无期限的农村宅基地使用制度。

总的来看，农村宅基地制度在计划体制下和社会转型期，使农民获得了大体公平的住宅用地保障，实现了农民居者有其屋；使管理大体有序有效，形成严格的申请审批程序，制止了农地的乱占滥用，这是应该肯定的。同时必须指出，随着城市化、工业化的发展，也导致一批老问题和新矛盾的不断积累。

二、宅基地使用权的现状及原因分析

（一）宅基地使用权的现状

1. 宅基地使用权隐性流转和交易大量存在。尽管国家对宅基地的流转在法律上有着严格的限制，但实际上各种形式的宅基地流转一直存在。尤其在城市郊区、发达地区和风景秀丽区域的农村宅基地隐性交易非常普遍。沿海发达地区和大中城市郊区因为处在发达的区域经济辐射范围内，农村宅基地上所建住房就可以出租获得租金，虽然法律并不允许农民自住以外的出租，但实际上普遍存在农民出租住房的情况，而基本上没有部门管理。一些地区的农民还在宅基地上自建小产权房销售，这虽然也不合法，但当前全国小产权房的面积据说占到城市商品房总面积的20%。另有一种情形是部分城市居民手里有闲钱，渴望贴近自然，购置一处农家小院修养生息，享受田园风光。

2. 宅基地浪费严重的问题明显。宅基地闲置、空置宅基地，宅基地面积超标，“一户多宅”等问题严重。农村大量的住房长期无人居住而“闲置”，在部分地区出现了所谓的“空心村”的现象。法律规定宅基地的分配以“一户一宅”为原则，并且面积要符合所在省、自治区、直辖市所规定的面积标准，但是在现实中，因合法赠与而取得宅基地或者违规审批等现象存在，使得农村存在“一户多宅”的现象，农村宅基地浪费非常严重。

（二）原因分析

1. 根源在于我国当前快速的城市化进程。大规模的城市化进程，已经是不争的事实。城市化过程使农村剩余劳动力向城市转移，大量农村人口进入城市。从20世纪90年代开始，我国每年大约有1%的人口转化为城市人口。在未来的较长的一个时期，大规模的农村人口城市化，是我国经济、社会发展的必然。当前全国2亿亩农村宅基地有10%～15%处于闲置状态。[1]据我国城市化进程的分析资料估计：今后20年全国每年有1 200多万农村人口要转移到城镇地区。而以目前我国农村居民点人均用地153m2计算，每年将均有18.36亿㎡的农村宅基地可能闲置不用。[2]另一方面，农村人口涌入城市，并聚集在城市里或者城市的周边区域，尤其是处于城乡结合部地带的居住空间极度紧张，于是带动了城郊周边农村居民用房价值的升值，使得该区域的农村宅基地成了投机对象，催生了该区域的宅基地地下交易以及小产权房等问题。据学者研究，城市郊区宅基地和房屋交易十分活跃，交易的数量因离市区的远近又有所不同，距离市区越近，交易量就越大，距离市区越远交易量就越小。[3]尽管多年来国家相继出台了一系列禁止农村宅基地向本集体以外单位和个人流转的规定，但收效甚微，屡禁不止。宅基地不得流转的制度约束遭遇强大的市场需求抵制，导致城市周边地区农村宅基地的隐性流转大量存在，甚至形成了宅基地使用权交易的“隐形市场”。快速的城市化在将大量人口吸引进城市的同时，也产生了另一个后果，即有些人为了躲避人口过渡拥挤喧嚣的城市而选择了一些风景秀丽区域的农村安居，也就是说，出现了一定数量的城里人向农村迁居的趋向。他们愿意选择居住风景秀丽、环境优美的地方，用于自己休闲度假。因此这部分地区的宅基地交易量较大。

2. 宅基地的无偿取得以及历史、农村风俗习惯和财产继承等原因的综合作用。按照现行宅基地制度的规定，宅基地使用权的取得基于农户身份，作为一种福利分配方式无偿、无限期向农民提供，这在客观上助长了多占地、超占地的趋势。在审批宅基地时适用“一户一宅”的原则，但是传统的因素在当今的农村中依然有着很重要的影响力。按照习俗，凡是祖辈遗留下的宅基地，即被农民视为祖产，是一种私有财产，即使其上面的房屋已经倒塌，村集体也很难收回，当然村集体出于对乡俗习惯的考虑一般也不会收回。由于我国继承法保护农民的房屋继承权，那么在老人去世后，老人的房屋连同其宅基地就一并由其儿女继承，农村中的“一户多宅”“多占”和“闲置”问题多由此产生。加之宅基地的审批太不规范，农民在取得新宅基地的同时，并不将原来的宅基地退还给集体。以上种种因素综合作用造成宅基地的浪费严重。

3. 宅基地使用权缺乏退出机制。在当前城市化背景下，大量农村剩余劳动力涌向城市。国家统计局2008年年底的统计数据显示，我国当前农民工总数已达2.2亿，农民工在外务工经商，并且其中又有几乎近半数的农民工是举家迁移，但是他们却无法放弃其在老家的宅基地上的房屋。按照我国《土地管理法》规定，宅基地属于村集体所有，本村内部成员对于宅基地只有使用权而没有处置权。因为房屋和宅基地的不可分割性，虽然农民对于其所拥有的房屋具有处置权，但是农村房屋转让和买卖只能在本村范围内进行，本村集体组织以外成员无权购买。而本村村民根本无需购房，因为符合条件就可以申请宅基地自行建房。另外，我国《土地管理法》又规定，“农村村民1户只能拥有1处宅基地”，本村村民只有满足“无房或者宅基地面积达不到规定标准且购买房屋后取得的宅基地也不超标的条件，才能进行房屋交易”。这样的规定，使农村房屋交易几乎不可能，从而导致迁移到城市的原农村居民的房屋只能闲置，造成宅基地的土地浪费。

4. 宅基地的财产属性彰显。城市化进程中土地扮演着极其重要的角色，对土地需求的增多使得土地的价值上升，带动了宅基地财产属性的彰显。农村宅基地居住保障功能逐渐弱化，而其社会商品属性和对其占用者的财产属性越来越凸显出来，它的价值实现和价值增值的要求日益强烈，农村宅基地所固有的资产功能已经遮掩不住了。现行土地征收制度在征地范围、补偿标准及征地程序等诸多方面存在较大的缺陷，从而使得国家所有土地与集体所有土地之间存在巨大的价值差距，原有的土地权利人根本无法充分分享土地转让所带来的巨大增值利益。这种利益失衡格局不可避免地将刺激集体土地之权利人在巨大潜在利益的吸引下寻求突破现有土地制度的欲望得以不断膨胀。因此，在“城中村”、城市郊区等城市功能较好辐射的区域，纷纷兴建的所谓“小产权”房，就是集体土地权利人对城乡二元土地结构不满，转而寻求突破以获取潜在利益的生动例证。

三、各地宅基地使用权改革的实践分析

宅基地制度设计之初除了为给农民提供生存保障的基础之外，还为适应以农耕为主的就业结构。经过改革开放30多年发展，农村经济结构和社会结构都发生重大变化，宅基地管理制度已经与经济发展的需要严重脱节，应尽快改革完善。为解决宅基地制度在实践中遭遇的种种问题，不少地方政府开始了一系列有益的探索活动。

宅基地换房模式。天津实施“以宅基地换房”的具体做法是：按照统一规划，建设一批现代化、有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型小城市，以不减少耕地为前提，农民以其宅基地（包括村庄用地），按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住。原村庄建设用地中的一部分进行复耕，另一部分征收为国有后再“招”“拍”“挂”出售，其收益用于弥补小城镇建设资金缺口。在“宅基地换房”模式下，农民摆脱了宅基地不能自由交易的束缚，换得的楼房可以成为自由上市交易的商品房。“宅基地换房”模式带有很大的区域局限性，并不具有普适性，一般适用于城郊接合部。不过，城郊接合部的土地往往价值很高，村民要求置换的条件也高，这使得区县政府财政也面临着很大压力和困难。

地票交易模式。2008年12月，在中央有关部委支持下，重庆在推进城乡建设用地增减挂钩、逐步建立城乡统一的建设用地市场中，实行农村宅基地使用权地票交易，即通过宅基地置换建设用地指标方式，在农村空置等低效率使用的宅基地与城镇建设用地之间搭建了供需平台。农村宅基地使用权地票交易，不仅巧妙地绕开了农村宅基地不能用于非农建设的法律问题，而且通过市场激励机制实现的自由交易，有利于解决我国农村宅基地空置等低效率使用问题，打破城镇发展普遍遭遇的土地资源瓶颈。

两分两换模式。浙江省嘉兴市把宅基地与承包地分开，宅基地换货币等其他等价物品，土地承包经营权换取社会保障、福利等。所谓“两分”，一是指把承包地和宅基地分开，把承包地的流转与农民的住房搬迁，即宅基地的置换分开。二是把搬迁和流转分开，要打消农民的顾虑，他们搬到城里居住，作为村里生产资料的占有者身份并不改变，还可以拥有承包地，可以流转。所谓“两换”，一是以土地承包经营权来换股、换租、换保障，即土地承包经营权可以入股、可以出租、也可以彻底的放弃，转换成为一份社会保障。在此基础上，推进土地的集约经营，实现规模生产。二是以宅基地使用权换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。可以置换成货币，到城里买房居住；也可以与政府建设住房和厂房置换；还可以换个地方；到城里或者是规划点集中居住。其目的就是变散居为集居，从农民转换成市民。嘉兴市“两换”中的宅基地转换破解了城乡之间在住房权属上的二元制度，是推进农房集聚、移民搬迁和城中村改造中宅基地问题的好办法。

苏州“三置换、三集中”模式。“三置换、三集中”是指农户以土地承包经营权置换城镇社会保障，以农村宅基地和住房置换城镇产权住房，以集体资产所有权置换股份合作社股权，转变农业生产方式、农民生活方式和农民身份，促进农民居住向社区集中，在此基础上形成工业向园区集中、农业向规模经营集中的发展格局。通过置换农民获得了长期稳定收益的股权，与城镇居民一样标准的社会保障。通过置换实现人口集聚、资源共享和城市社区管理，提高生活质量，节约了土地资源。

成都“双放弃、三保障”模式。“双放弃”是指农民自愿放弃土地承包经营权与宅基地使用权，能够在城区集中安排居住，并享受与城镇职工同等的社保待遇。“三保障”是农民变成市民的三个保障条件：一是能够在城市的二、三产业就业；二是在城市拥有自己的住宅；三是享受城市居民享受的社会公共服务。“三保障、两放弃”互为前提或条件。在此，农民变市民实际上是一种物质和身份的交换，即农民以承包地来换城市的就业和社会保障，以宅基地来换城市的住宅。交换过程的表现是农民户口从农村转到城市，实现农民转市民，就业从农业转移到第二、三产业，土地保障转换为社会保障。

重庆统筹城乡户籍制度改革。2010年7月重庆市颁布了《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》，其目的是将以推动符合条件的农民工特别是新生代农民工转户进城为突破口，引导农村居民向城镇有序转移，形成有序的人口城镇化机制。基本措施是“两退、两补、三保留、五纳入”。“两退两补”是指转户居民退出宅基地使用权和承包地的，可获得以下补偿：对农村住房及其附着物给予的一次性补偿，一次性给予宅基地使用权补偿，一次性给购房补助；转户居民退出承包地，按照本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转收益标准给予补偿。三项保留是指保留林地使用权，不要求退出；在一定时期内继续执行原户籍地生育政策；在农民自愿退出承包地经营权之前，享受各项补贴。五项纳入是指农民转户后，其就业、社保、住房、教育、医疗均纳入城镇保障体系。

空心村整理措施，有的称为“村庄整理”“宅基地整理”。实际上是指依照现行《城乡规划法》的规定，基层政府借助于村委会，对非城市近郊的农村宅基地及其农民住房进行统一规划，通过填实“空心村”，或者进行自然村拆并，形成一定规模的容积率较高的中心村或者小镇的行为。村庄整理是我国土地整理的重要组成部分，已成为当前不少省份加强农村宅基地管理的重要内容，也取得了一定的成效。

以上措施，除了空心村整理外，均发生在大中城市的郊区或经济比较发达的地区，户籍、社会保障与土地流转制度协同改革的条件比较成熟；所在地区的第二产业、三产业比较发达，能够吸纳当地从农业分离出来的劳动力；地方政府财政收入比较好，在住房、社保、就业、教育、卫生保障等方面能够支撑所在区域的农民转为市民，为当地农村流转的劳动力与人口解决就业、社会保障等；能够通过推动户籍、社会保障与土地流转联动改革，促进农村劳动力与人口进入城市、融入城市，分享城市化与工业化带来的收益，确保农民权益不受侵犯等，但是改革没有惠及外地农民工及其家属。

四、城市化进程中宅基地使用权制度的改革构想

（一）宅基地使用权流转的完全市场化尚需时日

中国的城镇化进程迄今已经35年了，城镇化率从17.9%提升到53.7%，城市数量从193个增加到658个。[4]随着我国城市化进程中越来越多的农村人口转移到城镇居住，一方面城镇建设用地需求巨大，另一方面农村宅基地空置等低效率使用情形越来越多，两者之间具有潜在的供需关系。在国家加快城镇化建设的步伐下，对住宅的需求，势必会促进农村宅基地使用权流转市场的发育与形成。总体上宜按大约10年的时间安排改革进度，因为按照中国现在的城市化速度推算，大约10年后的城市化率可超过60%；依照美国城市地理学家RayM.Northam于1979年概括出的反映城市化趋势的S型曲线，城市化率达到65%左右时将实现城市化中期阶段到城市化后期阶段的转折，嗣后市场自发力量会促使城乡融合，那么，可以想见，到了那个时候才是高程度地放开土地市场的比较合适的时机[5]。

（二）宅基地使用权流转制度的改革立足于城市常住打工人群

现阶段，应当立足城市打工经商人群的宅基地有偿退出制度，并为此做一系列的基础性工作。因为对于城市近郊或经济比较发达的地区，如前文所述，很多地区已经进行了有益的探索，但是对于如何解决外地农民工的城市化问题却极少涉及。而城市化的关键是脱离农业生产劳动后到城市打工经商的农民能否真正融入城市社会。这也正是本文关注的重点。

中国的城市化长期以来走了一条农民进城离乡不离土的道路，就是农民进城务工之后，仍然不改变农民身份和保有家乡的土地。使得我国每年外出务工的农民工数量众多，但城市化进程却显得异常缓慢。农民工并没有真正迁移至城市，有人把这种城市化称之为“伪城市化”。农民工的两栖生存方式造成了劳动力流动的巨大浪费，城镇常住人口中有2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务，农村留守儿童、妇女和老人问题也日益凸显。更造成农民工及其后代的素质无法提高。如内生增长理论揭示，当增长越来越依赖全要素生产率的提高、依赖人力资本与无形资本的时候，人的普遍素质就越来越扮演中心的角色。这就需要给予社会上的绝大多数人尤其是他们的后代有平等的竞争机会，能够以自己的勤劳、智慧和创造致富。[6]这在从农业社会向工业化、信息化的城市社会转型发展中的二元经济结构国家，就意味着要能在大大减少农业人口的基础上发展规模经济的现代农业，同时又能保证农村转移人口能够普遍就业、住有所居和融入城市，平等地享受市民权利。对于来自经济欠发达和偏远农村地区的农民工，他们的宅基地使用权由于区位不利和外来需求不足，空闲宅基地流转缺乏动力和政策支持。而这部分进城务工的农村人依靠其工资收入根本无力购买城市的高价商品房，无法解决在城市里安居乐业的问题。所以，几亿农民工能进城安居是新型城镇化的重中之重，是实现人的城镇化的关键。通过制度设计，实现这种宅基地经济利益的可置换性，让那些背景离乡、迫于无奈无法享受到农村宅基地生存保障福利性质的那部分人，国家为其创造条件，让其在他乡也能享受到这项福利性质的权利；同时又大幅度地缓解城市建设用地区域性紧张的问题，还解决农民工在城市的安居问题，分享到城市化、现代化的成果。

（三）探索建立进城农民宅基地使用权的回购、置换等制度

国土资源部出台《节约集约利用土地规定（草案）》第27条指出“农村闲置宅基地实行自愿有偿退出。集体经济组织可以根据有稳定的其他居住条件的宅基地使用权人申请，采取置换、奖励、补助或者城镇购房补贴等方式协商收回空闲或者多余的宅基地。”应当细化上述规定，出台实施细则。比如规定连续在同一地打工满一定期限的农民工，在自愿将老家的空置房屋所占用的宅基地退回集体用于农业耕种并且作出不再申请新宅基地的前提下，其相应的宅基地指标由政府统一审批、收储，村集体组织不再分散审批宅基地，收储后的宅基地指标用于置换城市建设用地指标。腾出来的宅基地也可以折算为建设用地指标，无偿换取城市廉租房或公租房，或按其退出的宅基地面积给予一次性货币补偿或给予住房补贴、养老保险等多种政策措施，形成进城农民的宅基地退出机制，实现宅基地指标“地随人走”，让进城务工的农民以其农村宅基地的指标迁入城镇居住，降低农民在城市置房的成本和迁移成本，实现在城市里安家就业。国家和地方政府可以建立房屋补偿与宅基地补贴机制，促进条件成熟的农民退出宅基地。

关于补贴资金的来源，应由国家征收集体土地后再次出让而获得的土地出让金中予以划拨，因为土地出让金的一个主要用途就是用于补充耕地的数量，这样城市发展所带来的土地增值收益就不会仅仅被少数人享用，而是进行了一种更为公平的再分配。

（四）建立农村宅基地使用权及地上房屋的登记确权制度

推进农村宅基地确权登记是建立健全农村宅基地置换、退出制度的基础环节。我国《物权法》第10条规定：“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”第14条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记薄时发生效力。”第155条规定：“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”从以上规定可以看出，我国对宅基地使用权实行的是登记生效主义，并且未区分城市和农村，应是城乡一体化登记制度。但到目前为至，我国尚未完成宅基地使用权登记工作。国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发〔2008〕146号）规定，力争在2009年底前，基本完成全国宅基地使用权登记发证工作，做到权属纠纷基本解决，农民合法使用的宅基地全部发证到户。但是实际上，农村宅基地的确权登记工作迄今没有完成。笔者认为，应加强农民宅基地的登记工作，依法确定宅基地的权属范围，明晰宅基地使用权的主体，保障交易的安全性。按照国有土地房地产权属登记办法展开宅基地和房屋的权属登记发证工作。应当按照农房建设规划，将农村可用住房建设用地分类、编号并与农户对应，建立一整套农房登记制度。对村民的房屋进行登记保护，核发房产证，确认所有权。对手续齐备、建造合法的农村宅基地及其地上房屋，颁发统一的、具有法律效力的《集体土地使用证》《房屋产权证》等证书，赋予其宅基地完整的使用权。为真正发挥宅基地资源的经济有用性，在建立健全初始登记制度的同时，必须建立农村宅基地资源的变更登记和注销登记制度。明确登记的主管机关及级别管辖问题，登记过程的异议处理程序、申述程序等。在具体登记过程中要加强登记的规范化建设，特别是对“一户多宅”和超标准面积的处理上，要针对不同情况采取标准以内登记发证、超标准部分登记不发证等措施，确保使用权分配在不同主体间的公平与公正，通过明晰产权，为宅基地使用权流转创造最基本的条件。

参考文献：

[1]张正河，韩康.整理农村住房让耕地不再吃紧[N].经济参考报，2009-01-23.

[2]蔡继明.中国的城市化：争论与思考[J].河北经贸大学学报，2013，（5）：10-14.

[3]孙淑云，吴海玲.论我国宅基地使用权流转制度的完善[J].湖南科技大学学报（社会科学版），2012，（1）.

[4]韩清远.城市化背景下农村宅基地制度改革思路探析——以人口的流动性与宅基地的区位固定性之矛盾为视点[J].城市发展研究，2010，（8）.

[5]熊剑锋.警惕中国逆向城镇化风险[EB/OL].http：//www.21ccom.net/articles/zgyj/gqmq/article_20140414104338.html，2014-04-14.

[6]张德元：农村宅基地的功能变迁研究[J].调研世界，2011，（11）.

[7]华生.东亚奇迹对实现中国复兴的启示[EB/OL].http：//www.21ccom.net/articles/qqsw/qqjj/article_20140314102363.html，2014-03-14.

责任编辑、校对：张增强

Abstract： Homestead use right system， with a distinctive character of social welfare， was established under the planned economy system. With the development of urbanization， there appears some problems， such as a large number of hidden transactions and serious waste of homestead， useful exploration activities have been carried out from place to place， but the reform strategies ignore migrant workers and their families， the main part of Urbanization. The reform of homestead use right system should be based on the urban resident workers， and explore the establishment of rural residential land use rights of the repurchase， replacement and other systems， achieve the homestead index "to go with people". Let migrant workers， with the index of the rural residential land， move into cities and towns to live， reducing the cost and migration cost of farmers in urban housing to realize human urbanization at last.

Key words： homestead use right； urbanization； collective economic organization； welfare safeguard； migrant workers