■ 叶鸿宇



澳大利亚公共外交探索期的管理与实践研究
——一种国际传播的视角

■ 叶鸿宇

本文以国际传播为切入点，探讨现代意义上的“公共外交”概念被引入之初，澳大利亚在公共外交方面的尝试和努力所呈现的特点。澳大利亚公共外交管理具有延续性、专业性、两级管理体系、以需求为导向等特点，而其实践则是多维度、与理论发展相辅相成。其管理与实践的各个方面彼此影响、相互作用，奠定了当今澳大利亚公共外交的重要基础。

澳大利亚；公共外交；国际传播;公共外交管理；公共外交实践

2014年11月，中澳两国领导人决定将中澳关系提升为全面战略伙伴关系，这意味着两国将逐步在各个方面与层面增加互动，而公共外交也将在其中扮演重要的角色。本研究将以国际传播为切入点，希望通过探讨现代意义上的“公共外交”概念被引入之初，澳大利亚在公共外交方面的尝试和努力所呈现的特点，试图理解澳大利亚公共外交总体状况中的一隅。

一、“探索期”的时期界定

本研究主要从国际传播的视角分析澳大利亚公共外交探索期即1990年3月至1999年3月的相关历史特点。这一时期是澳大利亚外交管理与实践的重要奠基期，具有参照与研究的典型意义。

1990年3月15日，澳大利亚外交贸易部长埃文斯在墨尔本举办的澳亚联合会(Australia-Asia Association)大会上发表讲话，讨论了公共外交在澳大利亚与亚洲的关系中扮演的角色，并介绍了“公共外交”的概念，这是澳大利亚的政府官员首次在公开场合提到现代意义的“公共外交”的表述。此后，澳大利亚外交贸易部(DFAT)在1990—1991年的年度工作报告中又提及“公共外交”，这是继埃文斯部长1990年讲话之后，首次在正式的澳大利亚政府文件中出现“公共外交”的表达。澳大利亚政府开始将“公共外交”正式纳入整体工作。基于此，本研究将1990年作为研究分期的起始。1999年4月，正值澳大利亚为悉尼奥运会紧张准备之际，澳外交贸易部新设澳大利亚国家形象处(Image of Australia Branch)，与公共外交相关的管理工作也随之进行了一系列调整。1999年4月将为下一个时期的开始，而本文中的探索期则以1999年3月作为分期的结点。

值得一提的是，澳外交贸易部对公共外交的重视开始于埃文斯部长就职后，而随着埃文斯于1996年3月离任，澳外交贸易部随即于4月削减了公共外交方面的预算。此后至探索期结束，该部对与国际传播相关的公共外交工作都未给予之前那样的重视，却也未曾中断。下文主要从公共外交管理、实践以及两者之间的相互影响等方面探讨这一时期澳大利亚公共外交的历史与特点。

二、探索期公共外交管理的特点

从国际传播的视角看，探索期的澳大利亚公共外交在管理方面主要呈现以下几个特点。

1.管理机构的延续性

这一时期，相关的政府管理机构延续了之前信息传播管理部门的职能。在引入“公共外交”的概念后，政府将相关的管理机构合并、拆分、重组，并随着时间的推移不断调整、优化管理的内容。虽然到探索期的后期，政府对公共外交的重视度降低，但管理工作仍保持了其延续性。

2.管理的专业性

探索期的公共外交工作由专业的管理部门负责。澳外交贸易部有专门的部门负责汇总、整理和发布公共事务资料，接待媒体访问，提供资金支持等。国际媒体中心——专门管理和服务于公共外交工作的机构，为国际媒体提供一条龙服务，集中管理、提供活动场所和其它资源；这一时期新设置的新闻发言人也成为重要的公共外交机制，主要负责提供官方信息、掌握政府的媒体议程。

3.国际广播的两级管理

澳大利亚的国际广播接受政府的资助，同时由澳大利亚广播公司(ABC)负责运营，因而受到澳大利亚政府和ABC的两级管理。

政府资助带来的影响包括对国际广播管理层主要管理者的任命。虽然这不是绝对的，但从国际电视台的领导任命来看可见一斑。1993年，澳大利亚国际电视台初建，其首席执行官为前政府官员，且受当时外交部长的影响很大。媒体的自主管理体现在具体的管理工作中。例如，澳大利亚广播电台对内部员工进行培训，包括服务于工作站的工作人员，希望以此提升员工的编辑和技术能力。工作站人员不多，人的能力决定了处理问题的能力。同时，提升员工的整体能力就是提升广播节目的质量和工作效率。

虽然在探索期前期，国际广播电台和国际电视都由ABC管理，然而ABC对两者的管理是分开的，事实上两者的资金来源也不同，与广播常年由政府支持相比，电视则被要求自主寻求资金。广播和电视的管理分开，能够让两者有不同的管理模式。虽然宏观上松散的共同管理还是可以发挥两者各自的优势，但当国际电视台面临前途渺茫的境地时，国际广播电台却无法加以援手，是否可以认为相关的两级管理有一定的局限性，无法保证国际广播基本的稳定性？

4.管理工作的需求导向

探索期的管理工作充分考虑到公共外交主体与客体的需求。按需管理的前提是对需求有所了解，而反馈、评估等方式正是了解需求的重要途径。通过各种评估和反馈，了解公共外交的效果如何、主体与客体有何需要等是管理的重要构成。反馈包括哪些内容呢？其一，重播率，即广播、电视节目尤其是新闻节目在其他广播电台、电视台的重播情况，此项可体现节目影响力的大小。其二，媒体监测，可了解与澳大利亚相关的报道是否积极，内容是否符合预期。其三，评估，内容涵盖了公共外交的各个方面，包括公共外交资料、各类国际媒体活动、其他公共外交活动等；其形式包括机构内部的、外部的、政府发起的、合作进行的评估，有时澳方也会参考其他机构的相关评估；评估的结果或积极或消极，例如1996年澳大利亚政府对国际电视的消极评估结果，让国际电视对其前途堪忧，ABC对此表示抗议，并希望政府进行跨部门的再评估，以寻求更加公平的结果。

以上是一些了解需求的反馈形式。在了解相关需求后，包括澳大利亚政府、下设特别机构、国际广播机构等在内的公共外交主体开始按需开展工作。外交贸易部考虑各方如驻外使领馆官员和各级领导的需要，借助媒体监测等方式，有针对性地制作和使用公共外交资料，并提供所需的技术支持，开展公共外交工作。这一时期，澳大利亚主要的国际广播管理机构ABC，根据各方的需要向不同国家的国际广播机构提供与媒体相关的培训。国际广播还根据评估结果回应受众的要求，按需调整节目。

三、探索期公共外交实践的特点

从国际传播的视角看，探索期的澳大利亚公共外交实践呈现出以下特点。

1.公共外交的多维度实践

这一时期，澳大利亚公共外交的构成是多维立体的，如政府与非政府渠道、直接的国际媒体传播与人文交流活动等在多个层次上相互补充，共同构成了有机的整体。

首先，政府与非政府渠道共存。政府渠道是多样的，如在海外的公共外交官员专门负责为澳大利亚与他国牵线搭桥，或根据其专业背景和对驻地情况的了解提出公共外交需求；又如许多澳洲政府的公共外交项目和机构都拥有显著的双向沟通特征，其中国际媒体中心就是一个互动平台，让各国媒体能够相互沟通、互相了解，促进了各方友好关系的发展。多层次的非政府渠道以文化艺术作品为主，通过电视剧、电影、小说等形式增进世界对澳大利亚的理解。

第二，媒体传播与人文交流活动并存。许多国际传播形式如电影深受观众的喜爱，又能够直接向受众传递主体希望传达的信息；而一些人文交流活动，如国际媒体中心组织的各国媒体访问项目，因媒体的加入产生了新闻报道，却也增加了媒体视角，虽然有利于信息的扩散，却让主体希望传播的信息受到了二次加工。两类公共外交形式各有所长、相互关联、互相依存，被恰如其分地兼顾，可发挥两者的特长，达到事半功倍的效果。

第三，总体上看公共外交的实践形式多样。探索期的公共外交实践形式丰富，包括：一些大规模的活动；由澳大利亚国际媒体机构直接参与和执行的国际发展项目；包含澳大利亚广播电台(RA)和国际电视台(ATVI)在内的国际广播；主要提供信息并每日更新的互联网络；包括澳国际广播电台与国际电视、澳国际广播电台与其他机构、跨国国际广播电台之间以及多方合作在内的多种类型的合作等。

以上这些公共外交形式还相互配合、共同发挥作用。例如广播电视节目、视频在大型活动中播出，配合了活动的成功举办；悉尼奥运期间，国际媒体中心以网络配合活动，更好地为媒体提供了新闻线索和一系列信息、资源；在网络上发布的与在当地有影响力的纸质媒体上刊登的电视指南，让受众了解到需要的信息，从而配合了国际电视的传播。

2.相辅相成的理论与实践

这一时期，公共外交理论对实践的指导以及实践对理论的补充，让实践更有效果，且理论不断完善。这里提到的理论是广义的，包括政府、学界、业界对公共外交的界定、研究等；实践则包含各种与国际传播相关的公共外交活动。下文主要探讨探索期公共外交理论与实践的互动情况。

首先，对公共外交的界定中谈到的其应对国家负面形象的职能在实践中得到了印证，而对相关实践模式的总结则成为理论研究的重要发展。媒体监测是公共外交实践中，澳大利亚了解对澳负面报道情况并进行相关应对的重要方式。根据实践经验，澳大利亚总结出一个危机应对模式，即在危机出现时运用网络、澳方媒体、当地媒体等共同发挥作用，多方位、多层次地沉着应对突发状况。

其次，研究中对“受众”的理解在实践过程中不断得到印证和调整。“受众”是探索期澳大利亚公共外交研究的重要组成部分，涵盖了对政策制定者、舆论领袖和公众的探讨。研究的重要方式之一为受众调查，而调查本身也是澳方主动了解受众的实践过程，其结果又可成为检验与发展相关理论的基础。公共外交实践中，那些有话语权的群体，主要指受众国家中有一定社会地位和影响力的中上层人群，是制作与发放各种公共外交资料以及国际电视的目标受众群体。

第三，研究带给实践的双面影响。一些市场调研的结果为实践提供了需要的支持，如国际电视的收视情况；另一些研究结果则可能给实践带来困难，如有研究提及，鉴于澳大利亚广播电台无法确定受众数量，建议停播。此类研究或许能满足政策制定的需求，却可能对国际传播的实践产生消极的影响。

第四，培训——让理论服务实践的桥梁。对员工的培训是传播理论的重要途径，如澳大利亚外交贸易部为员工提供提升网络使用能力的培训。接受培训的员工学到了网络操作技能，同时提升了满足公众需求的能力。

四、公共外交管理与实践的相互影响

这一时期，澳大利亚公共外交的管理与实践关系非常密切，相互之间产生了或积极或消极的影响。下文将主要从资金问题、重视程度与政府介入程度等方面看管理与实践的互动情况。

1.资金问题的巨大影响

这一时期，公共外交的资金状况影响颇大。

第一，在政府管理方面，经费不足导致1996年11月公共事务资源中心降级为公共事务产品科；制作和准备公共外交资料的工作开始外包；一些公共外交活动也开始寻求私营领域的赞助。这些举措降低成本、减少开支、增加了资金来源渠道，一方面是政府解决经费问题的尝试，另一方面却也反映了政府对公共外交重视度的降低。

第二，在国际电视运营方面，资金的充足与否直接影响了从国际电视台成立、到运营、再到节目制作的方方面面。澳大利亚筹划国际电视台之初，资金成为其可否获得批准并开播的“东风”。虽然负责运营澳大利亚电视台的ABC具备了制作电视节目和向国际受众广播的经验，并拥有驻外记者，但国际电视台的组建申请却因没有资金的注入而未能获批。国际电视开播后，资金充足与否也影响了电视的运营和节目播出的情况。例如资金充足时，新闻节目在所有节目中的比重往往较大，反之则比重相应减少；又如充足的资金可保证卫星升级，电视节目信号的质量也因此提升。

第三，在澳大利亚广播电台(RA)的运营过程中，资金的充足与否影响很大，其影响涉及管理部门、工作人员、节目播出等。资金充足时，RA能够保证甚至增加一些节目和播出语种。资金不足时，RA虽然也通过一系列方法应对遇到的困难，却可能因此带来更多的问题：如RA增加法语节目在南太平洋地区的转播对相关各方产生了积极的影响，以较低的成本扩大了广播覆盖范围；而1997年，政府关闭了RA在考克斯半岛的基站，大大降低了广播覆盖范围，虽然关闭基站省下的资金可用于国际电视的运行，且RA可通过其他途径降低关闭基站带来的损失，但这无法改变所造成的长期、重大损失的事实，RA对亚洲的短波播音能力因此降到极低。

2.有影响力的政府的重视程度

相关领导重视与否会影响公共外交工作能否顺利开展。探索期的前期，澳大利亚外交贸易部长埃文斯对公共外交的重视最终促成了澳大利亚国际电视台(ATVI)的开播。不过积极的态度也并非万能，政府在电视开播之初，给予了一次性资助，并希望国际电视台能够自行寻求资金支持。政府虽未能提供足够的资金保证国际广播的长期正常运营，却也聊胜于无。1996年3月，新的外交贸易部长上任，较其前任对公共外交的重视程度降低，主要体现在参与一些公共外交项目的人数减少、政府公共外交智库——国际公共事务机构停止运营等，政府的工作重心转向解决经费紧张的问题，专业性不再是相关工作考虑的重点。

3.介入式的政府管理

政府介入公共外交实践的方式主要为原则性和方向性的指导，如介入国际电视台的管理工作；政府也直接参与实践如公共辩论，政府在整理、提供背景和一手资料的同时，通过电视采访、官员评论等形式多层面地支持辩论。悉尼奥运会期间，澳大利亚政府将以上两种介入方式相结合，提出了一系列战略方针，在政策层面对媒体工作进行了指导，并通过悉尼媒体中心参与到具体的政策执行与公共外交实践当中。

五、结语

上文主要从国际传播的视角，对澳大利亚的公共外交从管理与实践方面进行了探索期的历史分析与讨论，并结合具体情况总结了一些历史特点。无论是拥有延续性、专业性、两级管理体系、以需求为导向的公共外交管理，还是多维度、与理论相辅相成的公共外交实践，在各个方面都彼此影响、相互作用，共同构成了立体的澳大利亚公共外交探索期的一部分。而本研究也尝试为理解澳大利亚公共外交提供了一种视角、一条路径、一个思路。

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(作者系中国传媒大学—澳大利亚麦考瑞大学2010级联合培养博士研究生)

【责任编辑：刘 俊】