◎ 杨士海 陈彦召 李向阳

河南省国土资源领域行政复议、行政诉讼案件分析

◎ 杨士海 陈彦召 李向阳

近年来，国土资源领域行政复议、行政诉讼案件数量逐年递增，公民、法人和其他组织与行政机关之间因土地征收、信息公开和行政执法等产生的争议呈增加趋势。如何定纷息诉，保护群众的合法权益，监督行政机关依法行使职权，成为国土资源主管部门面临的一个重要课题。为此，笔者对2010年以来河南省国土资源领域行政复议、行政诉讼案件进行了研究分析，力求从中发现其内在的特点规律，找到解决问题的办法。

一、近些年行政复议、行政诉讼的特点

行政复议案件量逐年递增。近两年，省国土资源厅作为行政复议机关，审理的复议案件成倍增长，审理和答复的行政复议案件总数年递增45%以上，增幅明显。2010～2015年，省厅审理及答复的行政复议案件总数分别为24件、50件、58件、115件、173件、251件，其中答复省部复议案件数分别为13件、33件、34件、73件、122件、136件，省厅审理的复议案件数分别为11件、17件、24件、42件、51件、115件。

行政诉讼案件量大幅增长。2015年5月1日新的《行政诉讼法》修订施行后，将作出复议维持决定与作出原行政行为的行政机关列为共同被告，省厅因此被列为第二被告的案件达到45起，占到同年诉讼案件总数的60%，表现为当年复议及诉讼案件呈现出双高态势。2010～2015年，涉及省厅的行政诉讼案件分别为9起、20起、19起、20起、23起、75起。

征地批复、政府信息公开成为行政复议、行政诉讼的重点。一是省国土资源厅答复省政府的行政复议案件和参与办理诉省政府的行政诉讼案件，均以要求撤销征地批复为主。近两年，省厅答复国土资源部、省政府的复议案件主要以要求撤销省政府征地批复为主，占比近80%。2015年省厅办理省政府行政复议答复136件，其中涉及征地批复109件；2015年，省厅参与办理诉省政府的行政诉讼案件78起，全部为征地批复类案件。二是省国土资源厅审理的行政复议案件和诉省厅的行政诉讼案件，均以申请政府信息公开为主。申请人申请信息公开的内容主要聚焦土地征收过程中的相关批准文件和资料。2015年，省厅审理的115件复议案件中，涉及信息公开的77件，占比达67%；诉省厅的75起诉讼案件中，涉及信息公开的38起，占比达50.7%。

违法查处不作为成为行政复议、行政诉讼新的热点。近年来，对行政处罚决定、未履行查处职责以及行政不作为不服的复议、诉讼案件数量直线上升。2015年，省厅审理的涉及违法查处不作为的复议案件23件（2014年为9件），占比达20%，同比增长155.6%；2015年，起诉省厅的涉及违法查处不作为的诉讼案件18起（2014年为6起），占比达24%，同比增长200%。

反复及集体复议、诉讼，个人滥用诉权，成为行政复议、行政诉讼的难点。一是陈年旧案反复复议、诉讼。个别涉及矿业权的案件，案情复杂、久拖不决。例如，刘××、尚××探矿权保留纠纷一案，从2004年至今前后经国土资源部两次行政复议、郑州市高新技术产业开发区人民法院五次一审、郑州市中级人民法院三次二审，目前仍在诉讼中。还有因农村宅基地权属纠纷引起的复议诉讼案件。如邓州侯××案，从2008年至今，先后经多次复议、诉讼，一审、二审，已历时8年。二是集体土地被征收致集体复议、诉讼。在城中村和旧城改造中，部分当事人对土地征收及补偿安置有异议，通过集体复议、诉讼的形式表达诉求。这类案件，涉及人员多，复议、诉讼量大，协调成功率低，案结事了难。2015年，仅郑州、开封、洛阳三地，复议案件数量就占到省厅年度复议案件总数的41%。三是滥用诉权问题不断显现。有的申请人反复提出不属于信息公开范围的申请；有些申请人针对同一类型政府信息，分别提出信息公开申请，继而分别提起行政复议、诉讼；有的申请人就行政复议、行政诉讼案件提出无理的国家赔偿要求。此类复议、诉讼案件，申请人不排除有权益受到侵害的情况，但也不排除个别律师通过误导群众恶意复议和诉讼，从中谋取不当利益的情况。

二、行政复议、行政诉讼案件反映出的问题

2015年，在省国土资源厅审结的115件行政复议案件中，责令履行26件，确认违法5件，纠错率达27%；法院已判决的35起起诉省厅的行政诉讼案件中，责令履行7起。其中，被撤销复议决定4起，未履行法定职责败诉2起，因采矿权许可纠纷败诉1起。透过责令履行的案件，可以看出行政机关工作中存在的一些问题。

土地征收程序不规范，侵犯了农民的合法权益。征地前的告知、确认程序，征地后地方政府“两公告一登记”等不规范。有的地方拟征地公告、听证告知、调查确认制度等环节不履行“两公告一登记”，走形式，有的无据可查，有的地方在省政府征地批复下达后，没有按法定程序、时限征地、供地。

政府信息公开不透明，公民的知情权得不到保障。负责政府信息公开的人员不固定，对相关的法律法规规章不熟悉，对公开的范围、方式和程序不清楚；国土资源部门对应当主动公开的信息不公开或不及时公开；对依申请公开的信息，答复不认真、不负责。有的敷衍了事，答复内容不完整，或答非所问；有的因为在土地征收过程中存在未按规定办理征地手续等问题，遮遮掩掩、不敢公开、不予公开。

执法监察不得力，群众权益得不到有效保护。有的地方对群众的举报投诉，没有按照要求核查处理，该查处的未查处，或查处不到位。在执法程序方面，一些行政执法人员不能严格按照法定程序作出行政行为，履行好线索核查、违法行为制止、立案调查、案件审理、作出处理决定、文书送达执行等相关程序，重实体、轻程序的现象时有发生。

补偿安置不到位，损害了群众利益。失地农民所得的征地补偿费较低，补偿未能及时足额到位；区片综合地价、社保费用相关规定执行不严格，地上附着物标准没有及时调整，社保资金不落实；有的地方在城中村及旧城改造过程中，存在补偿不到位、安置不合理、拆迁不合法等诸多问题。

存在以上问题的主要原因：一是工作理念方法没有适应复议诉讼工作的新形势。随着司法领域的改革深入推进，新的《行政诉讼法》变立案审查制为立案登记制，扩大了受案范围。实行共同被告制，将复议机关与作出行政行为的机关列为共同被告。群众依法维权意识增强，从以前的通过信访渠道诉求利益，转变为通过行政复议和行政诉讼来诉求利益。而我们的思想观念、工作方法、机构设置等没有及时调整，跟不上新的形势发展的要求。二是没有把群众权益的维护放在首位。地方政府、投资开发商、被征地农民三方利益需要平衡，地方政府需要土地收益增加财政收入，开发商希望赚取利润，农民需要保障长远生计。有的地方政府重视了发展利益，但是维护权益、服务民生做得不够，没有妥善处理征收土地与保障民生的关系，存在补偿安置不到位、社保政策不落实等问题，损害了被征地农民的合法权益。三是国土资源工作人员的能力素质有待提高。有的负责土地征收、信息公开和行政执法的人员，懒政怠政，事业心、责任感不强。有的执行制度不严，不作为、乱作为，缺乏依法行政意识。有的工作能力欠缺，相关业务不精，工作程序不清。

三、做好行政复议、行政诉讼工作的几点建议

主动作为，从源头上避免和减少行政争议。土地征收补偿安置，事关群众的切身利益，也是引起矛盾纠纷的根源所在。一要把工作做在前面。对牵涉面广、影响大的城中村及旧城改造等，在征地前的告知确认阶段，地方政府及国土资源部门要提前介入，深入到群众中去，及时掌握群众利益诉求，排查梳理问题线索，把问题发现在初始，解决在萌芽，避免矛盾激化升级，形成复议、诉讼案件。二要主动做好调解。对因土地征收引发的行政复议、诉讼案件，包括复议诉讼机关在内的当地政府及国土资源主管部门，要深入实地调查，倾听群众呼声，摸清来龙去脉。要充分运用人民调解、行政调解、司法调解等多种手段，化解矛盾纠纷，普及法律知识。要防止个别人的案子变成群体的案子，一个地方的案子变成一个地区的案子，个案变多案、小案成大案。三要加强法治宣传教育。对涉及土地征收、矿产资源开发的重点地区，要有针对性地加强国土资源法律法规的普及宣传和教育，使广大人民群众知法懂法守法用法，自觉遵守国土资源法律法规，正确运用法律手段维护自身权益，减少滥诉滥访等问题的发生。

严格规范土地征用行为，切实保障被征地农民合法权益。贯彻落实好河南省《关于进一步加强征地管理切实维护被征地农民合法权益的意见》（豫政办 〔2014〕139号），进一步加强征地管理工作，切实维护被征地农民合法权益。一是土地征收程序要严格。依法履行征地告知、确认、听证等征地报批前程序，严格执行“两公告一登记”制度，避免因征地程序上的瑕疵、因群众不知情而形成复议、诉讼。二是征地补偿安置要到位。严格执行征地区片综合地价标准，及时足额支付征地补偿费，确保被征地农民社会保障资金落实到位。三是征地批后监管要得力。加强执法检查督导，对安置补偿落实不到位、征地程序不合法不规范、侵害群众合法权益的市（县），责令限期整改。对工作不力、整改不到位的地区予以约谈或通报批评，并暂停其除国家、省重点工程和民生项目以外的征地及农转用报件的受理。

认真做好政府信息公开工作，切实保障公民的知情权。一是主动公开的信息无例外。该主动公开的信息全部主动公开，尤其是公开农用地转用、土地征收、土地和矿业权出让、案件查处等涉及群众切身利益方面的信息，从根本上扭转征地类信息公开案件多发、高发的态势。二是依申请公开的信息成常态。对信息公开申请，要及时受理，依法答复，向申请人提供完整准确的信息，不能出现询而不答、答而不全、答非所问等问题。三是加强政府信息公开培训。负责信息公开工作的人员要相对固定，保证信息公开工作的连续性。同时，通过法律法规学习培训、典型案例分析，提高负责信息公开人员的能力素质。

认真履行查处职责，全面落实行政执法责任制。落实《国土资源违法行为查处工作规程》，着力解决违法查处不到位、行政不作为等问题，推动行政执法责任制落实。一要加强协调配合，建立健全国土资源执法监管责任机制。纪检监察机关、法院、检察院、公安机关、财政部门、国土资源部门等责任单位要加强沟通配合，建立完善联席会议、情况通报、执法协作、联合办案、案件移送等制度。二要认真履行执法查处职责，坚决遏制和严厉打击各类国土资源违法违规行为。国土资源部门对违法案件要依法处罚到位、申请执行到位、移送移交到位。要按法定程序执法，及时处理群众的举报投诉，该查处的坚决查处。三要加强执法检查监督，全面落实行政执法责任制。要健全纠错问责机制，对有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、违法行政等行为，依法严肃追究相关单位和人员责任。

（作者单位：河南省国土资源厅）