冯加根

我国中小学教师资格考试制度改革发展历史分析

冯加根

我国1993年颁布《教师法》并决定实行教师资格制度以来，中小学教师资格考试逐步从法规层面走向实践，先后经历了立法建规、双轨制、改革试点三个主要发展阶段。在考试目的、对象、条件、内容、方法、作用、组织管理等方面，这三个阶段各具特点。

考试制度改革；教师资格考试；历史分析

1 引言

1993年10月,《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）颁布实施。从此，我国中小学教师资格考试逐步从法规层面走向实践层面。依循立法建制和考试实践相结合的脉络，中小学教师资格考试经历了三个各具特色的发展阶段。在条件、目标、对象、内容、方法、作用等方面，中小学教师资格考试在这三个阶段均发生了显著变化。分析研究我国教师资格考试制度不同发展阶段的内容与特点，揭示其改革发展的内在逻辑性与规律性，有利于该考试的科学发展，有利于正确认识资格考试与教师教育的关系，有利于充分发挥考试的积极导向作用，也有利于促进“有理想信念、有道德情操、有扎实学识、有仁爱之心”的高素质专业化教师队伍的建设。

2 中小学教师资格考试制度改革发展历史分析

2.1 第一阶段（1993—2000年）：立法建规

实行教师职业资格制度是各国通行的做法。19世纪初，教师资格证书制度首先在美国产生。此后，这一制度逐步为各国仿效。不仅如此，各国教师资格考试的标准都很规范，条件和要求也比较高。例如，美国各州均实行教师资格考试，要求申请人通过ETS举办的Praxis系列考试或其他机构举办的教师职业能力测验，并接受相应的专业教育或培训，才能获得教师资格证书。法国、德国、瑞典、意大利、比利时、芬兰和葡萄牙等国家的中小学教师均为公务员。日本和韩国对中小学教师单设教育公务员职系，教师属于热门职业，地位和待遇好，且工作稳定。这些国家依据国家标准，遵循考试用人、机会均等的原则，采用类似公务员招考的方式，公开招录教师，竞争非常激烈。

在我国，《教师法》正式确立了“国家教师资格考试”这一名称，开启了教师资格考试法规建设之路。之后，国务院发布了《教师资格条例》，教育部发布了《〈教师资格条例〉实施办法》，逐步明晰了教师资格考试的报考条件以及考试的内容、作用和程序等。

《教师法》第三条规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命。教师应当忠诚于人民的教育事业。”第十条规定：“国家实行教师资格制度。中国公民凡遵守宪法和法律，热爱教育事业，具有良好的思想品德，具备本法规定的学历或者经国家教师资格考试合格，有教育教学能力，经认定合格的，可以取得教师资格。”第十一条规定：“不具备本法规定的教师资格学历的公民，申请获取教师资格，必须通过国家教师资格考试。国家教师资格考试制度由国务院规定。”[1]这是我国首次在法律上明确提出“教师资格考试”这一概念，影响深远，奠定了教师资格考试的国家法律地位。《教师法》基于当时的社会和教育发展状况，把教师资格考试的对象限定为学历不达标者，有其特殊的历史背景。“八十年代初期和中期，教师队伍的建设面临很大的困难。主要表现在数量不足，素质不高，队伍不稳。另外，由于文化大革命的原因，教师队伍的补充也出现了断层。”[1]随着改革开放深入和经济社会及教育事业的蓬勃发展，教师数量短缺、学历不达标等问题很快得到了有效缓解。《教师法》所界定的国家教师资格考试，并没有付诸实施。

1995年12月12日，依据《教师法》的有关精神，国务院发布《教师资格条例》。2000年6月22日，教育部发布《〈教师资格条例〉实施办法》。《教师资格条例》对教师资格类别、适用范围、认定条件等作出了明确规定，其第四章名称即为“教师资格考试”。其中第八条规定：“不具备教师法规定的教师资格学历的公民，申请获得教师资格，应当通过国家举办的或者认可的教师资格考试。”第九条规定：“教师资格考试科目、标准和考试大纲由国务院教育行政部门审定。”第十六条规定：“非师范院校毕业或者教师资格考试合格的公民申请认定幼儿园、小学或者其他教师资格的，应当进行面试和试讲，考查其教育教学能力；根据实际情况和需要，教育行政部门或者受委托的高等学校可以要求申请人补修教育学、心理学等课程。”《〈教师资格条例〉实施办法》第十六条提出：“各级各类学校师范教育类专业毕业生可以持毕业证书，向任教学校所在地或户籍所在地教师资格认定机构申请直接认定相应的教师资格。”[1]

概括来看，教师资格考试在这一阶段的基本特点是：《教师法》《教师资格条例》及《〈教师资格条例〉实施办法》构成了教师资格制度的基本法律框架，确立了教师资格考试制度的法定地位；教师属于专业人员，应有准入条件；教师资格考试对象严格限定为学历不达标者；教师资格考试尚停留在法规层面，未能付诸实践。

2.2 第二阶段（2001—2009年）：双轨制

2001年1月，全国教师资格制度实施工作会议召开。以这次会议为标志，教师资格考试从法规层面走向实践实施，对师范生和非师范生采取不同的办法认定教师资格，颁发教师资格证书，形成了教师资格认定的双轨制。

全国教师资格制度实施工作会议提出：全面实施教师资格制度，是一项宏大、艰巨的系统工程，是新时期教师队伍建设的重大举措和制度创新。全面实施教师资格制度，对我国教师队伍建设和教育事业的发展具有重要意义，主要表现在：（1）实施教师资格制度是国家依法治教，使教师任用走上科学化、规范化和法制化轨道的重要保证，是依法管理教师队伍的法律手段。（2）实施教师资格制度是教师职业走向专业化发展的重要步骤，有利于体现教师职业特点，使教师地位和队伍素质形成良性循环。（3）实施教师资格制度有利于把住入口关，解决不合格教师问题，优化教师队伍，提高教师队伍整体素质。（4）实施教师资格制度是多渠道培养和聘任教师的重要环节和制度保障，有利于推动教师人事制度改革，吸引优秀人才从教。全面实施教师资格制度，使有志于从事教师职业的非师范院校的毕业生和其他行业的优秀人员，可以通过教师资格认定的途径来获得教师资格证书，加入到教师预备队伍的行列中来[1]。

“教师资格制度是国家实行的一种法定的职业许可制度。教师资格是国家对专门从事教育教学工作人员的基本要求，是中国公民获得教师职位的前提条件。教师资格制度全面实施后，只有依法取得教师资格、持有教师资格证书的人，才能被教育行政部门依法批准举办的各级各类学校和其他教育机构聘任为教师。”[2]依据全国教师资格制度工作会议的有关精神，上海、四川等省市率先面向社会举办教育学、教育心理学考试，通过考试者可以申请认定教师资格。之后，其他省市陆续面向社会开展教育学、教育心理学考试，考试对象为符合《教师法》所规定的学历标准的非师范生。师范生毕业时直接认定教师资格，不需参加教师资格认定考试。由此，教师资格考试步入双轨制发展阶段。

各地面向非师范生的教师资格认定考试的主要依据是教育部人事司和教育部考试中心组织编写的教育学考试大纲、教育心理学考试大纲。这两科考试大纲比较注重课程内容的体系化。例如，教育学考试大纲包括10章内容，标题分别是“教育与教育学”“教育与社会的发展”“教育与个人的发展”“教育目的”“学生与教师”“课程”“教学（上）”“教学（下）”“德育”“班级管理”[3]。教育心理学考试大纲包括15章内容，标题分别是“教育心理学概述”“中学生的心理发展与教育”“学习的基本理论”“学习动机”“学习的迁移”“知识的学习”“技能的形成”“学习策略”“问题解决与创造性”“态度与品德的形成”“心理健康教育”“教学设计”“课堂管理”“教学测量与评价”“教师心理”[4]。显然，在内容上，这两科考试大纲与师范院校的同名课程基本相同。面向非师范生举办教师资格认定考试进一步拓宽了教师来源渠道，对教师队伍建设发挥了一定的积极作用，但也存在突出的矛盾和问题，主要是“考试目标针对性尚需明确，考试内容需进一步拓展；各地考试标准和科目存在较大差异，随意性大；考试组织管理需要规范；考试对象仅限定为非师范生”[5]。

总体来看，教师资格考试在这一阶段的基本特点是：考试由法规走向实践，扩大了教师来源；各地积累了不少教师资格认定的经验，但矛盾和问题也逐步显现；只有学历达标者才能参加考试；考试内容具有补修性质，主要是师范生所普遍修习的教育学、教育心理学课程；师范生毕业时直接认定教师资格，不需要参加教师资格认定考试，教师资格认定实行双轨制。

2.3 第三阶段（2010年至今）：改革试点

2010年5月，国务院常务会议审议并通过了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《规划纲要》）。这次会议指出，未来十年是我国实施现代化建设“三步走”战略的关键阶段，制定并实施《规划纲要》，在新的历史起点上加快推进教育改革和发展，对于建设人力资源强国、满足群众接受良好教育的需求、全面建成惠及十几亿人口的小康社会具有重大战略意义。《规划纲要》提出：“完善并严格实施教师准入制度，严把教师入口关。国家制定教师资格标准，明确教师任职学历标准和品行要求。建立教师资格证书定期登记制度。省级教育行政部门统一组织中小学教师资格考试和资格认定。”[6]2010年10月，国务院办公厅发布《关于开展国家教育体制改革试点的通知》（国办发〔2010〕48号）提出：“开展教师资格考试改革和教师资格定期注册试点，建立中小学新任教师公开招聘制度和办法，探索建立教师退出机制。”[7]从此，教师资格考试步入改革试点阶段。

2011年9月，教育部发布《关于开展中小学和幼儿园教师资格考试改革试点的指导意见》（教师函〔2011〕6号）（以下简称《指导意见》），决定2011下半年首先在浙江、湖北两省开展中小学教师资格考试改革试点。2012年改革试点地区扩大到6个，增加上海、广西、海南、河北4省（市、区）。为确保中小学教师资格考试改革扩大试点工作平稳顺利实施，2013年8月，教育部发布《中小学教师资格考试暂行办法》（教师函〔2013〕6号）（以下简称《考试办法》）。2013年改革试点地区扩大到10个，增加贵州、山东、山西、安徽4省。2014年改革试点地区扩大到13个，增加江苏、吉林、陕西3省。2015年改革试点地区扩大到20个，增加北京、福建、江西、河南、湖南、甘肃、宁夏7省（市、区），累计报考人数275.7万[8]。

2014年，教育部考试中心对湖北、浙江、上海、海南、广西、河北、贵州、安徽、山东、山西10个中小学教师资格考试改革试点省份进行考试实施情况问卷调查，调查对象是考官、考生、学科教学论教师与行政部门及考试机构人员，回收调查问卷2 134份。问卷调查发现，教师资格考试改革试点实行全国统一考试得到调查对象高度认可。针对“你认为中小学教师资格考试实行全国统一考试”这一问题，93.54%的考官认为必要和十分必要，91.35%的考生认为必要和十分必要，90.96%的学科教学论教师、行政部门和考试机构人员认为必要和十分必要。针对“你认为目前的中小学教师资格考试与以前的考试相比其效果”这一问题，72.96%的考官认为好，22.21%的考官认为一般，4.83%的考官认为不好；43.44%的考生认为好，38.48%的考生认为一般，18.08%的考生认为不好；61.10%的学科教学论教师、行政部门和考试机构人员认为好，32.48%的认为一般，6.42%的认为不好[9]。

《指导意见》和《考试办法》确立了教师资格考试制度的总体框架，是指导教师资格考试改革试点的顶层设计方案，主要目的是探索建立科学、规范、权威、公平公正、统一的国家教师资格考试制度。两份文件认真梳理、总结了1993年《教师法》颁布以来教师资格考试的发展经验，研究借鉴了国外教师资格考试的成功做法以及国内医师资格考试、公务员考试、司法考试等职业资格考试的经验。在考试内容、考试对象、考试方法与技术、考试频次、考试组织管理、考试与资格认定关系等方面，教师资格考试改革试点发生了许多新的深刻变化，形成了一些鲜明的特点。

第一，考试内容：建立了教师资格考试国家标准，统一了笔试科目。

2011年，教育部师范司和教育部考试中心联合发布《中小学和幼儿园教师资格考试标准（试行）》，并首先在浙江、湖北两省开展中小学教师资格考试改革试点。之后，各省中小学教师资格考试改革试点均依据统一标准进行[10]。

按照教师教育专业标准、教师教育课程标准、教师资格考试标准及教师教育改革发展的新要求，教师资格考试规范、统一了考试科目。幼儿园教师资格考试笔试包含两个科目，即“综合素质”和“保教知识与能力”。小学教师资格考试笔试也包含两个科目，即“综合素质”“教育教学知识与能力”。初级中学、高级中学教师资格考试笔试包含三个科目，即“综合素质”“教育知识与能力”和“学科知识与教学能力”[10]。幼儿园教师资格考试科目设置突出了保教结合特色，强调基础性和整体性。小学教师资格考试科目设置不分学科，强调全科教学和综合性。初级中学、高级中学教师资格考试科目设置体现了分科教学特点，既有共通性又有个性；按照国家课程分类，“学科知识与教学能力”细分为语文、数学、英语等学科知识与教学能力。三个学段虽均有“综合素质”科目的考试，但其考试内容既有对新教师共通的基本要求，也有针对不同学段教师的特殊性要求。

第二，考试对象：涵盖所有相关层级的教师资格的认定申请人员。

《考试办法》第四条规定：“申请幼儿园、小学、初级中学、普通高级中学、中等职业学校教师和中等职业学校实习指导教师资格的人员须分别参加相应类别的教师资格考试。”为保障教师资格考试平稳过渡，在改革试点期间，在校师范生实行“新人新办法，老人老办法”，即“试点省份试点工作启动前已入学的全日制普通高校师范类专业学生，可以持毕业证书申请直接认定相应的教师资格。试点工作启动后入学的师范类专业学生，申请中小学教师资格应参加教师资格考试”[11]。

第三，考试方法与技术：笔试与面试相结合，广泛应用信息技术。

考试方法主要解决怎么考的问题，是决定考试效果与成败的具体操作手段。考试标准与内容必须借助相应的恰当的方法才能得以体现与落实。考试的方法多种多样，既可以采用一种方法，也可以采用不同方法组合，关键是这些考试方法是否适合考试项目的测量目标与内容特点，是否可行。

中小学教师资格考试标准与内容既有知识性、理论性方面的要求，也有能力、技能与基本素养方面的要求，尤其强调实践性、应用性，理论联系实际，能够运用专业知识分析、评价和解决教育教学过程中的基本问题。单纯的笔试或面试不能充分实现教师资格考试的目标与内容，存在明显的局限性和片面性。因此，教师资格考试采取综合性的考试方法，先笔试后面试，笔试合格者才能参加面试。在考核内容上，笔试与面试各有侧重。问卷调查发现，针对“教师资格国家考试要采取笔试和面试相结合方式”的问题，98.20%的考官认为必要和十分必要，92.45%的考生认为必要和十分必要，90.98%的学科教学论教师、行政部门和考试机构人员认为必要和十分必要[9]。

信息技术在教师资格考试的各个环节得到了广泛应用，体现了考试改革发展的信息化、网络化的世界性趋势。例如，建立了专门的中小学教师资格考试网站，可发布考试法规政策、考试标准与大纲、成绩等多方面信息与数据供考生随时查询。使用国家教育考试命题平台，实现了命题过程无纸化。实行网上报名、缴费、编排考场、阅卷，极大提高了考试管理工作质量与效率。部分笔试科目实行计算机化考试，考生直接在计算机上答题。采用统一的面试平台，实现面试计算机化以及随机抽题、考官网上评分等。

第四，考试频次：实行一年多次考试。

实行一年多次考试，提供更多考试机会，方便申请教师资格认定人员报考。《考试办法》原则上规定，每年举行两次笔试和两次面试。上半年笔试、面试的时间一般分别是在3月份和5月份，下半年笔试、面试的时间一般分别是在11月份和12月份[11]。随着题库试题积累日趋丰富，考试频次有可能增加。

第五，考试组织管理：实行国家、省、地市三级管理体制。

教育部相关部门主要负责制定考试政策、考试标准、考试大纲、题库建设、研发考试技术系统、监督检查等。省级教育行政部门全面负责本地区教师资格考试工作，省级教育考试机构具体负责考务组织管理和安全保密工作。地市级教育行政部门、考试机构负责设立考点，组织实施考试。

第六，考试与资格认定：通过考试才能申请认定教师资格。

所有申请认定教师资格人员必须参加并通过教师资格考试才能获得教师资格证书。《考试办法》第二条规定：“中小学教师资格考试是评价申请教师资格人员是否具备从事教师职业所必需的教育教学基本素质和能力的考试。”第四条规定：“参加教师资格考试合格是教师职业准入的前提条件。”第十八条规定：“笔试和面试均合格者，由教育部考试中心颁发教师资格考试合格证明。教师资格考试合格证明有效期为3年。教师资格考试合格证明是考生申请认定教师资格的必备条件。”[11]

2011年至2015年，参加教师资格考试改革试点省份由2个增加到20个。问卷调查发现，针对“你认为目前的中小学教师资格考试与以前的考试相比其效果”这一问题，72.96%的考官认为好，22.21%的考官认为一般，4.83%的考官认为不好；43.44%的考生认为好，38.48%的考生认为一般，18.08%的考生认为不好；61.10%的学科教学论教师、行政部门和考试机构人员认为好，32.48%的认为一般，6.42%的认为不好[9]。

3 结语

根据教育部部署，2016年教师资格考试改革试点省份扩大至28个。随着试点地区范围不断扩大，在全国范围内实施教师资格考试制度指日可待，我国教师资格考试制度将迈入全新的发展阶段。

[1]教育部人事司.教师资格制度学习宣传提纲[M].北京:高等教育出版社,2001.

[2]管培俊.新世纪怎样把住教师“入口关”[N].光明日报,2001-01-05（1）.

[3]教育部人事司,教育部考试中心.教育学考试大纲[M].北京:北京师范大学出版社,2002.

[4]教育部人事司,教育部考试中心.教育心理学考试大纲[M].北京:北京师范大学出版社,2002.

[5]余仁胜,冯加根,陈睿.完善我国教师资格考试制度的构想[J].中国考试,2005（7）.

[6]《教育规划纲要》工作小组办公室.全国教育工作会议文件汇编[M].北京:教育科学出版社,2010.

[7]国务院办公厅.关于开展国家教育体制改革试点的通知[EB/ OL].[2016-03-10].http://www.gov.cn/zwgk/2011-01/12/content_ 1783332.htm.

[8]教育部考试中心.中小学教师资格考试统计分析报告（内部材料）[R].北京,2015.

[9]教育部考试中心.中小学教师资格考试试点省实施情况问卷调查报告（内部材料）[R].北京,2014.

[10]教育部.中小学教师资格考试标准（试行）[EB/OL].[2016-03-10].http://www.ntce.cn/a/kaoshitongzhi/kaoshibiaozhun/.

[11]教育部.中小学教师资格考试暂行办法[EB/OL].[2016-03-10]. http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7085/ 201309/xxgk_156643.html.

Reform and Development of the National Teacher Certification Examination System: A Historical Analysis

FENG Jiagen

Since China promulgated The Teachers’Law and decided to implement the teacher certification system in 1993,the National Teacher Certification Examination has gradually developed from legislation into practice.So far,the Examination has gone through three main stages,namely the legislation and regulation stage,the double track stage and the reform and trialing stage.Each of the three stages has its own characteristics with regard to exam purpose,objects,conditions,content,methods,functions,organization,administration,and so on.

Examination System Reform;National Teacher Certification Examination;Historical Analysis

G405

A

1005-8427（2016）11-0051-6

（责任编辑：陈宁）

冯加根，男，教育部考试中心，副研究员（北京 100084）