高炜，罗云波

转基因食品标识的争论及得失利弊的分析与研究

高炜，罗云波

2015年7月23日，美国众议院批准了一项名为《安全和准确的食品标识法案2015》（Safeand Accurate Food Labeling Act of 2015）的法律草案（编号H.R.1599），旨在为美国设置全国统一的转基因标识政策，禁止各州和地方政府对转基因食物进行强制标识。该法案于2015年3月首次拿到众议院进行介绍，之后分别在7月16日和21日经过众议院农业委员会的修订和补充，于7月23日获得众议院通过，赞成与反对票数为275∶150。

此新闻一经传出，立即受到广泛关注。这是因为美国不仅是转基因作物的种植大国，转基因食品的消费大国，同时也是转基因农产品的出口大国，美国政府对转基因政策的一举一动都牵动着全球广大消费者的心。基于此，本文以美国转基因食品生产和标识管理为主线，结合世界上其它国家和地区的转基因食品标识管理，来分析近些年转基因标识之争的焦点和相关政策的变化。

1　美国转基因作物商业化现状

美国是世界上转基因技术最领先的国家，也是转基因技术应用最为广泛的国家。据统计，2014年，美国转基因作物种植面积为7310万hm2，占全球转基因作物种植面积的40%，位居第一。其中，抗旱玉米种植面积达到27.5万hm2，相比2013年的5万hm2增加了约5.5倍，显示出农民对转基因技术的强劲需求。此外，自转基因技术商业化种植以来，美国转基因作物的种植面积一直处于上升的状态，资料显示，在2014年，约94%的大豆、93%的玉米、96%的棉花都是转基因作物。

以主要的大田作物（大豆、玉米和棉花）来看，美国转基因作物的平均种植比例达94%。如此高的比例，显然是因为转基因作物的种植给美国农业带来了巨大的收益：从1996年美国率先将转基因作物商业化种植，至2013年，转基因作物为美国农业至少带来了584亿美元的收入，这大约是全球农业在同一时期的收入的44%。同时，种植转基因作物能减少虫害问题，降低农药使用量以及有利于环境保护和促进农业的可持续发展等。

2　美国转基因食品生产和消费现状

美国的农业人口比例仅为2%，然而不仅养活了3亿美国人，还使美国成为世界上最大的农产品出口国。这其中高科技——转基因技术的贡献非常大，根据英国农业经济学家Graham Brookes的统计数据，截止到2012年，仅抗虫玉米这一性状就使美国的玉米产量累积增加了7%。作为世界上大豆和玉米最大的生产国和出口国，下面以这两种作物为例来分析美国转基因食品生产情况。

2.1大豆的生产和消费

大豆是全球普遍种植的油料作物，虽然原产于中国，但如今美国是世界上最大的大豆种植生产和出口国。

从2010到2014年，近5年来美国大豆平均年总量的50%用于国内压榨，约43%用于出口，制种约占2.5%。美国大豆总量和出口量在近10余年增长较快，用于国内压榨的量一直在平稳上升并接近50%。据此可以推断，每年大概有4000多万t大豆用于压榨，即留在美国国内。这4000多万t大豆里转基因大豆大概能占多少呢？据国际农业生物技术应用服务组织（ISAAA）统计资料显示，近3年转基因大豆平均约占美国大豆种植面积的93%，即8000多万t都是转基因大豆，仅600多万t是传统育种大豆。即便600多万t传统育种大豆全部用于国内压榨，美国人民每年仍需消费3000多万t转基因大豆。另外，近4000万t转基因大豆全部出口。

在美国，大豆的主要加工方式是压榨，之后得到大豆油和豆粕。3000多万t转基因大豆压榨后可产生600多万t大豆油和2000多万t豆粕。据统计，仅有约8.5%的大豆油用于出口，其余的大豆油都留在国内消费，这其中74%左右用在食品、饲料和加工行业。这是因为大豆油是全世界最大的植物油来源，经精炼、漂白和脱色的大豆可进一步加工生产烹调油、起酥油、人造奶油、蛋黄酱、沙拉酱，以及以脂肪和油脂为基本原料或者以脂肪或油脂作为主要成分的各种产品。豆粕不仅可饲用，而且利用低温脱溶大豆粕为原料生产大豆分离蛋白，更是广泛应用于肉类制品、乳制品和面制品中，以提高蛋白含量。

2.2玉米的生产和消费

除了大豆，美国也是世界上最大的玉米生产和出口国。在20世纪90年代，玉米（不包括爆米花用玉米或甜玉米）约占美国全部农产品出口价值的11%。到2008年，这一比例增长到创纪录的12%。虽然近些年由于玉米价格波动等因素使得这一比例下降到6%，但不可否认，玉米不仅在食用消费中发挥着重要作用，也为美国农业和农民带来了巨大的经济收益。玉米是世界上重要的食粮之一，现今全世界约三分之一的人以玉米籽粒作为主要食粮。此外，玉米籽粒也是重要的工业原料，通过初加工和深加工可生产二三百种产品。在美国，玉米用作饲料的比例较高，同时也是重要的生产燃料乙醇的原料。

从2010到2014年，近5年来，美国平均年玉米总量的80%用于国内消费，约40%（即15000多万t）直接或间接进入食物链被消耗。根据ISAAA的统计数据，2010—2014年，美国玉米平均93%为转基因玉米，也即年平均大概只有2000多万t是非转基因玉米。直接食用和制种部分所需玉米年平均3500多万t，即使所有非转基因玉米留在国内使用，也不能满足人们的食用消费需求。

2.3其他转基因食品的生产和消费

除了大豆和玉米，美国还是甜菜、油菜和棉花的种植大国。根据统计，从2010—2014年，美国甜菜的总种植面积为48.5万hm2，其中转基因甜菜的比例从2011年的95%上升到2014年的98.5%。2014年，转基因油菜的种植比例约为94%，而转基因棉花的种植比例为96%。其中，甜菜的主要产品是糖，在美国每年消费的糖中甜菜糖占一半以上。众所周知，糖是生活中不可缺少的营养物质，也是食品、饮料和医药工业的重要原料。此外，油菜籽油是广泛应用的一种食用油，棉籽油精炼后也可供人食用。

综上所述，美国不仅是世界上转基因作物种植面积最大的国家，也是转基因食品的最大消费国，其原因是含有大豆、玉米、甜菜和油菜等原料的绝大多数食品来自转基因植物。据统计，美国人的日常餐饮中包括谷物、肉制品、各种面制品、糖浆、奶酪和沙拉酱在内的约70%的食物都包含转基因成分。

3　美国转基因食品监管体系

上述以大豆和玉米两种作物为例说明美国转基因食品的生产和消费情况，已非常清晰地表明自转基因作物商业化以来，转基因食品就普遍存在于美国人的日常生活中。然而，为何近年来对于转基因食品要求强制标识的呼声越来越多？这是否是因为美国转基因食品监管体系和政策发生变化？下面简单介绍美国转基因食品的监管体系。

3.1监管机构和法律依据

美国的食品监管经过上百年的发展，迄今建立了一个比较完善的监管体系。其监管的理念是以科学实证为原则，只有科学证据证明某种风险确实存在并可能导致损害时，政府才会采取必要的管制措施。此指导原则同样适用于转基因食品。

根据1986年白宫科技政策办公室发布的《生物技术监管协调框架》，美国食品药品管理局（Food and Drug Administration，FDA）主要负责监管使用生物技术生产的食物产品。此外，相关的监管机构有美国农业部（USDA）依据《植物保护法案》对转基因生物进行管理，防止其成为有害生物，具体由动植物卫生检验检疫局（APHIS）负责。美国环保局（EPA）则依照《联邦杀虫剂、杀菌剂、和杀鼠剂法案》对所有种类杀虫剂的审查和管理，包括转基因微生物农药和植物内置式农药（如抗虫、抗除草剂转基因生物），保证其安全性。FDA监管活动的最重要法律依据是《联邦食品、药物与化妆品法》（Federal Food，Drugs and Cosmetic Act，FFDCA）。据此保障转基因生物产品作为食品包括食品添加剂或饲料的安全性。

1992年，美国FDA首次出台《关于源自新植物品系的食品的政策申明》。该政策申明与《协调框架》一致，目的是大力促进生物技术发展，减少公众对转基因生物的担忧。该监管办法的核心理念是传统上用于传统植物育种作物食品的监管办法同样适用于转基因食品，因为：不论食品的生产方法如何，监管主要是基于食品的客观特性……，审查安全问题时考虑的关键因素应是食物产品的特性，而非制造过程中是否使用新的方法。该政策适用于转基因食品的售前审批和标识并一直沿用至今。此外，依据FFDCA权限，FDA只能要求标签上的信息准确无误且“具有实质性”。在1992年的声明中，FDA指出，创造食品的过程通常是不需要在标签上显示的“实质性”事实，也没有任何信息显示，使用这些新方法生产出的食品与其它食品有任何显著的区别，或者作为一个类别，使用新技术生产出的食品相比使用传统育种技术生产的食品存在任何不同的或更大的安全隐患。基于此原因，FDA认为，培育新植物品种的方法（包括使用重组DNA技术在内的新技术）并非正常情况下的实质性信息……通常不会被要求在食品标识中披露。

2001年，FDA又发布了指导草案，允许行业自愿标识包含任何转基因成分的标签。这份指导草案称，要证明完全不含转基因成分是不可能的，因此禁止声称食品是“非转基因的”。草案还指出：“标识某食品是非转基因的，表达或暗示该食品的优越性（更安全或更高质量）将会产生误导”。FDA表示，没有证据显示转基因食品“不同于其它传统食物，或者新技术开发的食品比传统育种植物有更大的安全问题”。既然通过转基因生产的食物和传统食物没有实质性的区别，那么就没有标识转基因食品的必要。从最初发现至今20年来，FDA审查了超过100起转基因事件，然而没有任何证据或数据使其改变该立场。

对于某些特殊情况，FDA也明确可能需要转基因标识。具体而言，“如果一个新的植物品种制成的某种食品与其传统对照物不同，以至于通用或常用的名称不再适用，或者，如果存在必须提醒消费者注意的安全或使用问题”，则会要求标识。比如，假设一种花生蛋白通过基因工程技术被添加到一种西红柿中，除非生产者能够证明没有因该花生基因所致的过敏风险，否则该产品需要标识，以提醒对花生过敏的人们该转基因西红柿可能存在致敏风险。截止目前，FDA未就转基因食品提出任何此类针对特定安全或使用问题的标签要求。

3.2监管流程

对于转基因食品的监管，美国FDA建立了一个自愿咨询程序，分为早期食品安全评估（EarlyFood Safety Evaluation，EFSE）和生物技术上市前备案（Pre-Market Biotechnology Notification，PBN）。FDA的咨询程序虽属于自愿程序，但基本上在美上市的转基因产品都经过FDA的咨询。在转基因生物的研发早期，FDA建议技术开发商就转入的新蛋白与FDA进行早期食品安全评估。如果认为新转入的蛋白被认为是安全的，那么当这个蛋白被转入其它植物中时，就不需要再次进行早期食品安全评估。这两个层次具体如下：

1）转基因食品新表达蛋白的早期咨询制度。为应对转基因生物田间试验可能造成的无意混杂，FDA鼓励研发者在研发前期进行咨询。早期咨询主要针对转基因食品新表达蛋白的过敏性和毒性，主要包括：新表达蛋白的名称、特性和功能，新表达蛋白的食用历史，遗传材料的特性和来源，新表达蛋白改造的目的及其影响，新表达蛋白与已知过敏原和有毒物质的氨基酸序列比对，新表达蛋白稳定性及其体外对酶降解的抗性。FDA收到申请后15个工作日做出受理答复，120日内对申请评价做出答复。

2）转基因食品上市前的咨询制度。研发者完成自我评价后，可以向FDA申请转基因食品上市前的咨询。上市前的咨询同时针对新表达蛋白和转基因生物，新表达蛋白资料包括蛋白特性、来源、潜在毒性和过敏性、日常暴露量和营养组成等；转基因生物资料包括遗传稳定性、营养和有毒物质的组成等。FDA收到申请后30日内做出受理答复，审查时间为6个月左右。事实上，所有拟上市的转基因产品都会去“咨询”并获得答复。

3.3权威科学组织对转基因食品的结论

部分消费者和组织要求美国对转基因食品进行强制标识，或许是因为对转基因食品的风险存在顾虑。实际上，自转基因作物商业化以来，经过美国上述监管机构审查的转基因产品并没有发现1例转基因而导致的安全事件。国际权威的科学组织对此也早有结论，然而这都被相关活动人士故意忽略了。

例如：世界卫生组织（WHO）认为“广大民众使用批准上市的转基因食品，未见对人体健康产生任何影响”；欧盟对此也表示“历时逾25年，500多个独立科研团体参与的130多个科研项目得出的主要结论是：生物技术，特别是转基因技术与传统作物育种技术安全性相当”。

对于强制标识，美国科学促进协会（AAAS）表示“目前要求标识含有转基因作物植物（俗称转基因作物或转基因生物）衍生产品的食品的这些努力，并非由转基因食品实际危险的证据所驱动。事实上，科学事实是很清楚的：依靠生物科技——现代分子技术进行的作物改良是安全的。相反，这些倡议由多种因素驱动，包括认为此类食品有些‘非天然’且具有潜在危险，希望通过立法要求附着提醒标签以获得竞争优势等。另一个作为标识理由的错误观点是转基因作物未经检验。”

美国医学协会（American Medical Association，AMA）也发表申明称“从科学意义而言，对转基因食品进行特别标识不合理。生物工程食品已被食用近20年，在此期间，没有任何同行评审文献报告证实其对人类健康有任何明显的影响。”

4　转基因食品标识的争论

上述分析表明，美国转基因食品监管体系和政策近些年并没有限制和禁止转基因作物和食品。这是由于美国国内粮食生产和使用现状说明美国农民特别偏爱转基因，使得直接反对转基因的活动获得的关注度有限，因此反对转基因作物和食品的活动人士把强制标识作为他们努力的核心。

4.1美国各级政府层面对转基因标识的态度

从联邦政府层面看，因缺乏科学依据，药品食品监督管理局（FDA）自1992年起就坚持不采用强制标识。数年来美国国会虽然多次收到立法提案，建议强制执行转基因标识，但是进展甚微。反对转基因食品的人士则寻求从州政府层面进行立法游说，这引发了联邦、州乃至相关行业等之间的争论与斗争。在过去的10年里，至少有25个州曾考虑过要求强制标识的建议，然而大多数都没有通过。加利福尼亚于2012年11月提出第37号提案，要求对转基因食品进行强制标识，最终以51.4%对48.6%失败。科罗拉多州于2014年11月由67%对33%没有通过类似的105号提案。然而，2013年6月，康涅狄格成为首个颁布广泛转基因食品标识立法案的州，其规定：只有当东北部的其它4个州（其中一个必须与康州接壤）采取类似要求，该法案方可生效。2014 年5月，佛蒙特州通过法案H.112，要求在该州销售的，用基因工程技术生产的食品贴上转基因标识，该法案没有其它附加条件，将于2016 年7月1日生效。从佛蒙特州的转基因标识法案可以看出转基因标识背后的利己主义和不一致性。该州是奶业比较发达的州，然而其标识法案不要求对用转基因饲料喂养的奶牛所产的牛奶进行标识，也不要求对用重组凝乳酶生产的奶酪进行转基因标识。其要求食品中含有转基因作物压榨的油或者糖，需要标识，即使其中检测不出任何外源基因，化学组成与常规作物没有任何区别。

4.2转基因标识中的成本和负担

如前文所述，美国转基因作物的种植比例非常高，也说明转基因食品在美国非常普遍，如果要强制标识，那就意味着从农场到餐桌的每个环节的食品生产过程中都要将转基因与非转基因食品原料隔离开来，这就增加了极高的成本。如果除了简单地指出产品是否含有来自转基因植物的原料，还要求实际性状的识别具有可追溯性，那么相关成本将被复合计算。另外，如果在农场层面，在运输和储存过程中，在食品加工过程中以及在配送过程中未能仔细隔离转基因原料，将可能导致被处以巨额处罚。有研究实际估算了转基因与非转基因食品隔离的成本，结果是：转基因标识的成本，每年每家将超过100美元。

根据2001年在美国开展的一项调查发现，只有12%的人愿意为该标识支付每年每户250美元或更多的费用，而61%的人只愿意支付10美元或更少的费用。很少有消费者愿意为转基因食品标识付出这一代价。

4.3转基因标识中消费者的知情权和选择权

消费者的知情权和选择权似乎是美国转基因标识之争的焦点。推动转基因强制标识的活动人士认为消费者有权知道食物中有什么，只有这样才能知情选择购买。支持转基因强制标识的论据似乎是来自于民意，而实际上，当询问公众是否更愿意让任何类型的信息公开可获，并暗示不需要承担额外费用时，几乎总能得到公众非常积极的响应，这其实与转基因的知情权并没有关系。比如，当询问消费者是否希望在食品标签上看到农药使用信息时，该项民意调查也会获得非常高的支持率。更有趣的是，如果人们被问及相比转基因是否更乐意了解农药信息，结果却是他们更愿意看到农药信息，比例是2比1。

另一方面，如前文所述，强制标识的成本很高，这会导致转基因产品售价太高而无法在高竞争、低利润的食品市场上立足。此外，此类标识还可能被消费者理解为一项警告，提示转基因食品的某些不同，从而贬低转基因食品。再有从食品加工商、分销商和零售商的角度看，他们将会寻求非转基因原料的货源。这在某种程度上会迫使转基因食品退出市场，从而降低消费者的选择权。

消费者的知情权和选择权其实是活动人士用来推动强制标识的一个幌子。这是因为美国农民喜欢转基因作物，转基因作物的种植比例非常高，从而使得有机食品行业的增长受到限制，未来增长空间极小。通过资助和推动转基因强制标识来让转基因食品退出，达到消除转基因作物的目的，这实际上是有机行业的一项应对策略。欧洲就是一个实例，由于推行强制标识，利润微薄的食品生产商和零售商无法承担额外的成本和责任风险，只能选择生产销售非转基因食品，从而使得欧洲消费者的选择限定为购买非转基因食品。

综上所述，转基因标识与消费者的知情权和选择权无关，这实际上是有机食品产业要把不必要的、沉重的要求强加于转基因竞争对手，以推动自身的经济和意识形态效益，实际上是在剥夺消费者的真正食品选择权。

5　其他国家和地区转基因食品标识管理现状

关于转基因食品的标识，在其他国家也很受关注和争议。比如欧盟和巴西是定量强制标识，其中欧盟规定转基因成分超过0.9%，巴西规定转基因成分超过1%就必须标识；日本是对豆腐、玉米小食品、纳豆等24种由大豆或玉米制成的食品进行定量强制标识，阈值为5%；阿根廷和加拿大等则是自愿标识。下面仅以欧盟和日本为例，简单介绍转基因食品强制标识管理现状。

5.1欧盟的转基因食品标识管理

20世纪90年代的疯牛病等食品安全事件，导致欧洲人对食品安全问题很敏感，也使得消费者对改变食物制造方法的新技术持怀疑态度，对转基因食品异常慎重。此外，欧盟不是传统的农业生产地区，每年从北美或南美进口大量的转基因农产品。出于保护本地区的食品贸易和保障消费者的食品安全等因素考虑，欧盟对转基因食品的监管采取“预防原则”。

早在1997年欧盟就通过258/97号条例，对欧盟范围的所有转基因产品，包括食品和饲料进行强制标识管理。2002年，欧盟颁布1829/2003号令，又对转基因标识管理政策进行了修订。如前所述，欧盟对转基因标识管理是强制标识，修订之后的政策规定：在转基因成分来源获得欧盟批准的情况下，只要转基因成分超过0.9%以上就要进行标识，低于0.9%则不需要标识；如果转基因成分来源没有获得欧盟批准，那么超过0.5%以上就要进行标识，低于0.5%则不需要标识。

欧盟制订强制标识政策的出发点是为了满足消费者的知情权和选择权，然而实际上，欧盟的一些超市、商场和食品店因出售有转基因标识的产品而遭到活动人士的攻击，因此基本不出售转基因成分超过0.9%而需要标识的产品。这其实是剥夺了那些想要购买转基因食品群体的选择权。

5.2日本的转基因标识管理

日本作为农产品进口大国之一，其转基因食品标识管理介于美国的“科学原则”和欧盟的“预防原则”之间。2001年，日本颁布实施了《转基因食品标识法》，采取按目录定量强制标识的方法，对主要成分为已经通过安全评价，加工后仍然残留重组DNA或由其编码的蛋白质的食品，如在食品原料构成中列前3位并占5%以上需要进行标识，低于5%则不需要标识。

日本的标识管理基本符合日本国情，有两方面的原因：一是由于转基因技术的应用对粮食生产贡献巨大，这对耕地面积有限的日本是非常有利的，因此转基因技术在日本得到部分支持；二是由于转基因技术带来的争议，使得部分公众对转基因食品仍然心存疑虑。基于此，日本采取了折中美国和欧盟的管理办法。

6　结论与展望

世界上第1例转基因作物1996年在美国商业化，迄今为止，美国依然是世界上第一大转基因作物种植国家，转基因食品消费第一大国。转基因技术不仅给美国农民带来了丰厚的收益，还降低了美国消费者的食物消耗成本，增加了选择权。在转基因作物大面积推广应用的同时，有机行业的增长却受到限制，因此愈演愈烈的转基因强制标识之争与其说是科学界和民众知情权的博弈，倒不如更准确地说是行业之争的一个缩影。

美国众议院7月通过的这项编号H.R.1599的《安全和准确的食品标识法案2015》（Safe and Accurate Food Labeling Act of 2015）的法律草案，还需参议院通过，总统签署，最终才能生效为法律。尽管这项法律真正生效还需时日，反对转基因的活动人士势必将制造更多的压力来推动强制标识。该草案的通过已经给近些年的标识之争划上了一个逗号，虽还没有结束，但已告一段落。

目前我国是世界上唯一采用定性按目录强制标识的国家。根据农业部转基因生物标识管理办法，要求5大类作物的17个产品需要强制标识。自2015年10月1日起开始实行的《食品安全法》第六十九条要求生产、经营转基因食品应当按照规定显著标示。我国是转基因农产品的进口大国，新的形势对转基因食品的管理提出了新的要求。了解和分析美国以及国际上其它国家和地区的相应做法，对相关法律法规的理解和执行会有十分重要的借鉴意义，同时也将有益于转基因食品行业的健康发展。♦

【作者单位：中国农业大学食品科学与营养工程学院；农业部农业转基因生物食用安全监督检验测试中心】

（摘自《中国食品学报》2016年第1期）

责任编辑：吴晓丽