□韩　强

(北京联合大学 马克思主义学院，北京　100101)



论干部任期制法规的修改与完善

□韩强

(北京联合大学 马克思主义学院，北京100101)

[摘要]干部任期制是通过严格界定党政领导干部的任职期限、连任次数和最高任职年限对领导干部任期目标进行严格考核以保证其积极履行领导职责的制度。这一制度实施多年来取得了一定效果，但问题也愈加突出，修改完善《党政领导干部职务任期暂行规定》日益迫切，这项工作已列入《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》。为此，我们要在《党政领导干部选拔任用工作条例》的制度框架下，通过修改制定《党政领导干部职务任期规定》，构建一个完备的干部任期制度体系，这一体系要围绕干部任期制协调好干部交流、回避等工作环节，处理好与干部选拔、任用、培训、考核、监督等制度的关系，力争使干部管理围绕严格的任期制来运行，通过任期制开辟干部工作的新局面。

[关键词]干部任期制；党内法规；干部制度改革

干部任期制是通过严格界定党政领导干部的任职期限、连任次数和最高任职年限，对领导干部任期目标进行严格考核以保证其积极履行领导职责的制度。改革开放之初，通过对“文化大革命”深刻教训的反思，我们确立了实施干部任期制以打破终身制弊端的基本方向，并陆续在浙江、山东等地进行了试点。全国人民代表大会常务委员会2005年4月27日通过的《中华人民共和国公务员法》明确规定，“领导成员职务按照国家规定实行任期制”，由此赋予了任期制以明确法律地位。中共中央办公厅2006年8月6日印发了《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部交流工作暂行规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》三个法规文件，使干部任期制得以制度化并全面实施。这一制度试点30多年、全面实施10年来，取得了一定成效，但仍然存在较多问题，如干部任期内调动过于频繁，变相的终身制仍然存在，干部任期意识偏弱，任期考核不完善等等，这些都极大地影响和制约了任期制的实施。因此，2009年中央办公厅印发的《2010～2020年深化干部人事制度改革规划纲要》明确提出：“坚持和完善党政领导干部职务任期制。严格执行任期、连任限制和最高任职年限的规定。严格控制选任制领导干部尤其是地方党政主要领导法定任期内职务变动，保持领导班子和领导干部任期内稳定。建立任期目标责任制，强化任期考核。探索扩大任期制的适用范围。”在此基础上，2013年11月27日中央出台《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》，其中明确提出：“完善党政领导干部职务任期制度。适时修订《党政领导干部职务任期暂行规定》，严格控制选任制领导干部任期内职务变动，规范干部轮岗交流，避免党政领导干部因调动频繁而引发短期行为。”[1]因此，修订《党政领导干部职务任期暂行规定》，通过和2014年1月14日修订颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》相衔接，构建一个更加完备的《党政领导干部职务任期规定》，是当前干部管理法规建设工作要完成的重要任务。

一、修改制定《党政领导干部职务任期规定》的必要性和紧迫性

通过修改制定新的《党政领导干部职务任期规定》，构建起干部任期制的制度框架，是保障这一制度得以有效实施的重要举措。

(一)弥补《党政领导干部职务任期暂行规定》不足的需要

《党政领导干部职务任期暂行规定》自印发实施以来，已经历了10个年头，其不足日益明显，比如其适用范围过窄，主要适用于中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协的工作部门和工作机构的正职领导成员；县级以上地方党委、政府领导成员，纪委、人民法院、人民检察院的正职领导成员；省(自治区、直辖市)、市(地、州、盟)党委、人大常委会、政府、政协的工作部门和工作机构的正职领导成员。也适用于工会、共青团、妇联等人民团体和市(地、州、盟)级以上党委、政府直属事业单位的正职领导成员。也就是说，只适用于选举产生的政务类官员，而并没有把数量更大的事务类官员计算在内，更没有把县以下的各类干部包括在内；一些条款规定过于原则，比如规定“党政领导干部在一个任期内因工作特殊需要调整职务，一般不得超过一次”，而何谓“工作特殊需要”则并无说法；规定“民族自治地方的少数民族党政领导干部执行本规定第六条和第七条，经批准可以适当放宽”，放宽的标准和程序是什么却无从把握；任期规定不够严格，如“党政领导干部任期内调整职务，任职3年以上的，计算为一个任期；任职不足3年的，只计算任职年限，不计算任期届数。”其中把任期时间笼统规定为“年”并不十分严谨。此外还有缺乏问责机制，制度定位不清，“一般”、“应当”、“可以”、“适当”等模糊性语言表述较多等等，这些都是不利于制度执行的因素，应该通过文件的修订来加以弥补。

(二)总结这一制度试点、实施经验的需要

我们党推进改革的一条基本经验是先试点后推开，在任期制问题上也是如此。邓小平1980年8月在《党和国家领导制度的改革》一文中明确提出：“干部领导职务终身制现象的形成，同封建主义的影响有一定关系，同我们党一直没有妥善解决退休解职办法也有关系。”“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部(包括选举产生、委任和聘用的)职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定。”[2]P331正是在这一讲话之后，党政领导职务任期制开始进入我们党的视野，并于1984年前后在浙江、天津、山东等省分别进行了党政领导职务任期制的零星试点，这种试点工作在开始时进展并不顺利，而且有的试点甚至很快中止。但是，1992年以后，在邓小平南巡讲话的鼓舞下，推行党政领导职务任期制的地方和单位开始明显增多。1999年，中组部组成“建立党政领导职务任期制的制度和法规问题研究”课题组，要求有试点经验的天津、江苏、福建、浙江、辽宁、山东、济南、青岛、成都等九省市配合开展课题研究，最终形成了一批有关党政领导职务任期制的研究报告。

自2000年中央《深化干部人事制度改革纲要》下发以来，全国各地陆续扩大开展了任期制调研和试点工作。在多地试点的基础上，2005年3月21日，中组部在湖南怀化召开了“全国党政领导干部职务任期制座谈会”，来自北京、重庆、黑龙江、浙江、安徽、江西、广东、甘肃、海南、湖北、湖南等11个省市党委组织部门的代表共40人参加了会议。会议期间，与会代表就本地开展党政领导干部职务任期制试点工作所取的基本经验进行了交流，并就进一步完善党政领导干部任期制进行了深入的研讨。[3]到2007年，重庆、江苏等省市已全面试行党政领导职务任期制，广东等省在部分省直机关试行任期制；湖南怀化、江西九江以及北京市石景山区、朝阳区的试点工作均取得较好的效果。中共中央办公厅2006年8月6日印发了《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部交流工作暂行规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》三个法规文件，在全面建立干部任期制的同时也宣告试点的结束。

但是，从总体上说，对干部任期制的试点工作并没有进行较深入的调查和总结，原因一是组织部门对这一制度定位偏低，认为只是一个非常具体的干部管理制度，不具有全局和根本意义；二是理论界对这一工作重视不够，缺乏全面介入和深入研究；三是具体实施中问题较多，存在一定难度，也导致工作推进不太得力。但是，这这一制度试点毕竟经过了30多年，对其经验教训进行总结，在此基础上修改完善相关制度体系是完全必要的，尤其是借《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》提出适时修订《党政领导干部职务任期暂行规定》的任务之机加以研究总结，可以说更具有现实性和紧迫性。

(三)解决制度实施中产生的突出问题的需要

问题总是在实施中全面显现出来的，干部任期制试点30多年、全面实施10年来，在取得一定成效的同时，问题也逐步暴露和突出，并引起了人们对这一制度的非议，最突出的就是领导干部任期内职务变动频繁问题。据中组部对10个省市区的调查表明，县(市)委书记、县(市)长一届任期平均只有两年多一点。另据中部某省省委组织部有关同志介绍，近两年来该省90多个县(市、区)中，只有一名县委书记在岗位上干满一届，其他党委一把手在任期内纷纷被调动岗位，任期制执行率只有1%。在江西省横峰县，近10年中党政主要领导换了10人，其中5任县长平均两年一任。县级干部的变动情况如此，乡镇干部的情况也类似。上饶市委组织部在调查中发现，全市乡镇干部规定任期为3年，而实际上任职平均只有2年。[4]干部调动频繁、任期过短带来了许多消极影响。有的干部为了快速升迁，热衷搞“形象工程”，树“泡沫政绩”，结果干部的注意力都放在经济数字上，而对那些需要长期投入的工作，如扶贫、普及九年制义务教育等等往往兴趣不大。有的乡镇干部“一年看，二年干，三年等着换”，一心盘算着如何进城，不安心工作。由于干部变动频繁，一任领导一个思路，结果经常造成政策朝令夕改，既影响地方经济发展，又影响党和政府形象。当然，基层干部也经常存在任期过长的情形，尤其是乡村干部，任职超过30多年的情况也并不鲜见。此外还存在制度定位偏低、任期规定不细、任期考核不严、配套政策不完备、任期意识缺乏等诸多问题。对于这些问题，都需要通过进一步完善制度、提升制度的权威性、加大制度实施的保障力度来完成，否则，这一制度就会流于形式。

(四)进一步完善党内法规体系的需要

党的十八大以来，我们党在加强自身建设上立足实际、不断创新，形成了新的理念和做法。一是更加注重改革。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，特别强调要“深化党的建设制度改革”，其意义深远。二是更加注重顶层设计。强调通过加强对改革的通盘考虑、周密部署、全面统筹，增强改革的系统性、科学性，党的建设制度改革的顶层设计也逐步加强。三是更加注重依规治党、从严治党。全面从严治党作为“四个全面”战略布局的重要组成部分，将作为全党的重要任务始终不渝地抓紧抓好，从严治党也成为党的建设的新常态。四是更加强调完善党内法规体系。全面建设法治国家需要深入推进依规治党，党内法规是否科学完善决定着依规治党能否实现，也决定着依法治国的进程和方向，因此，必须健全完善党内法规体系，实现党内治理的有规可依。

在这样的背景下，干部管理必须走法治化轨道，必须完善相关的党内法规，构建科学的管理体系。目前在干部管理方面，通过2014年1月14日修订颁布《党政领导干部选拔任用工作条例》以及中央2016年10月21日印发新修订的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》等文件，干部管理的党内法规日益健全，但是，在其他层次的党内法规建设上，还需要进一步加强。比如，干部管理的规则、规定、办法、细则应该如何构建和充实，这些法规与条例如何衔接，干部管理的相关条例如何整合等等，都还没有明确的思路和方案。因此，在修订设计干部任期制的过程中，我们如何使其成为一个独立、权威、完备的制度，同时又与其他制度相衔接和协调，使制度能够有效实施，这不仅是一个重要的干部管理的制度创新，也使得党内法规建设更加系统、完备。

二、修改制定《党政领导干部职务任期规定》的基本设想

修改制定《党政领导干部职务任期规定》，必须着眼于进行干部任期制的整体制度构建，而不仅仅是完善这一制度的文本，因此，必须从这一制度应有的地位作用角度进行设计，不能过分拘泥于制度的现状，要把制度科学有效作为指导目标。

(一)把干部任期制定位为干部管理的主干制度

干部管理主要包括干部的进、管、出三个方面。从具体程序上说，主要包括这样几个基本环节，即干部选拔、任用、培训、考核、监督等，我们现有的干部管理制度体系也正是从这几个层面加以建构的。比如在干部选拔方面，在《党政领导干部选拔任用工作条例》的规范下，我们逐步建立了民主推荐、民主测评、公开选拔、竞争上岗等制度；在干部任用方面，我们逐步建立了差额考察、任前公示、全委会投票表决、任职回避等制度；在干部在职管理方面，我们逐步建立了岗位责任制、政绩考核、民主测评等制度；在干部监督方面，我们逐步建立了党内监督、纪律处分、干部辞职、弹劾罢免等制度。很显然，这些制度都在干部管理的某一专门阶段和领域发挥作用，并不具有在干部管理全程发挥效力的能力，各种制度之间尽管也存在一定的联系，而且这种联系性也有增强的趋势，但是涉及干部管理全过程的联系性还非常不够，或者说还没有创造一种贯通干部管理各项具体制度的制度形式，而这无疑是干部管理制度建设未能收到预期效果、干部队伍问题较多的关键原因。正因为在干部管理上我们并没有一个有效的切入点和工作抓手，致使我们出台的大量制度之间体系性不强，协调性不够，难以形成合力。因此，我们应该从一个具体、独立、操作性强的制度建设入手，把干部管理制度贯穿起来，改变过分看重干部选拔任用的旧习惯，改变干部升则奔走相告下则无颜见人的传统陋习，让干部的上下升迁成为一种正常的职位变动，从而在干部队伍和社会中逐步形成客观平和的與论氛围，要达到这样的目标，只有干部任期制能够胜任。这一制度能够贯通干部管理的各个层次，是一个世界通用的干部管理制度形式，便于发扬民主，可操作性强，同时没有制度偏见，因此，以此构建干部管理的制度体系是可行的。

(二)把《党政领导干部职务任期规定》定位为干部管理主要法规

干部管理的法规从党内法规位阶上看以条例为最，它的作用是对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定。比较而言，规则、规定、办法、细则是对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定。干部管理工作当然属于党的一个方面的重要工作，因此，以条例加以规范是必要的，也是恰当的。目前2014年修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》在规范干部管理工作方面最具权威性，虽然这一条例仅针对干部选拔任用，并没有涵盖干部管理的各个方面，致使在干部管理的其他方面再出条例的难度加大，也给干部管理党内法规的顶层设计带来了困难，但是，我们不能否定这一条例在干部管理工作中统领全局的地位和作用。由于党内规则建设仅仅停留在党内议事规则的水平上，对干部工作的规则并没有加以研究和出台，因此，处于规则之下的“规定”成为干部管理中仅次于条例的重要党内法规类别。那么在条例之下如何构建干部管理的党内法规体系呢，其中可以有两个思路，一个是用任期制规定把干部管理的相关工作都贯穿起来，把其他方面干部管理工作纳入任期制之中，其好处是制度简洁明了，起止点明确，便于学习和操作；另一个思路是就干部工作的每一方面都分别制定具体规定，其好处是各项工作会规定得具体明确，但相应地也会使规定过于繁琐，而且容易产生交叉重复。两者加以比较，还是应该以提升任期制的地位，使其在条例之下统领干部工作的各个具体环节为好。曾经也有学者提出制定《干部任期制条例》的建议，但是我们认为，从逻辑上看，以《党政领导干部管理工作条例》取代《党政领导干部选拔任用工作条例》更合理一些，在此之下则以《党政领导干部职务任期规定》作为干部管理的更具体规定，这样也会为理顺干部工作条例与规定的关系提供一个可行思路。

(三)打通不同干部管理制度的联系

中央是以同时出台《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部交流工作暂行规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》三个法规文件构建任期制的，目的是通过把三个制度衔接起来，使干部任期制配套成型，得到充分保障，这一思路是值得肯定的。实际上，就干部任期制来说，它与干部交流和回避有着非常直接的联系，关系任期制下干部如何任职和期满后的去向，所以《党政领导干部交流工作暂行规定》就与任期有关的干部交流作了较多规定，如“县级以上地方党委、政府领导成员在同一职位上任职满10年的，必须交流。民族自治地方的少数民族党政领导干部经批准可以适当放宽。在同一地区党政领导班子中担任同一层次领导职务满10年的，应当交流。新提拔担任县(市、区、旗)以上地方党委、政府领导成员的，应当有计划地易地交流任职”等等。同样，《党政领导干部任职回避暂行规定》也有与任期相关的规定，如“经人民代表大会选举产生的领导干部需要实行地域回避的，根据实际情况，可以在任期内调整的，在任期内予以调整；任期内难以调整的，任期届满后予以调整。”但是，相对来说，三个制度围绕干部任期制的联系性并不是特别强，比如《党政领导干部交流工作暂行规定》31条中有5条(第5、6、7、9、11条)规定与任期有关，《党政领导干部任职回避暂行规定》20条中与任期制有关的条款只有1条。此外，《党政领导干部选拔任用工作条例》专门设立了第十章用以规范“交流、回避”工作，其中第54条：“地方党委和政府领导成员原则上应当任满一届，在同一职位上任职满十年的，必须交流；在同一职位连续任职达到两个任期的，不再推荐、提名或者任命担任同一职务。”[5]P28这一规定在《党政领导干部交流工作暂行规定》中作了简单拓展，但并未就任期与干部交流的关系及运用作出细致的具有可操作性的表述，从而使得《党政领导干部选拔任用工作条例》与《党政领导干部交流工作暂行规定》难以形成协调互补的关系，也影响了干部任期制的独立性与完整性，这应是干部任期制实施并不理想的一个原因。因此，我们应该在构建干部任期制时处理好几个干部管理党内法规之间的关系，使不同法规都能从各自角度保证制度的独立性、系统性和权威性，真正形成制度建设的合力。

(四)强化干部任期制的实施问责

《党政领导干部职务任期暂行规定》没有问责的相关规定，这是这一制度存在的一个明显不足。虽然《党政领导干部交流工作暂行规定》专设一章规定“交流工作纪律”，并严明“实行干部交流工作责任追究制度”，但是干部交流工作有的与任期有关，有的无关，对干部交流工作纪律的问责很难追到违反任期制的头上，这就使违反干部任期制规定处在无从追究责任的境地，再加上党章有明确规定：“在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人。”[6]P33《党政领导干部选拔任用工作条例》也规定：“党政领导干部应当逐级提拔。特别优秀或者工作特殊需要的干部，可以突破任职资格规定或者越级提拔担任领导职务。”[5]P7虽然也有关于这一规定的解释，但仍然很容易给一些人提供违反任期规定、火箭式上升的借口，一些官二代、三代的快速提拔上位就属此例，并已引起广泛不满，如果不进一步严格任期制的规定、严肃责任追究，干部任期制就会流于形式。由于这一制度具有广泛的群众基础，一旦在这个制度上由于执行不力而引起反感，对党的制度的权威性损害极大。因此，在修订《党政领导干部职务任期规定》时，必须把纪律和问责放在重要位置，提升任期制的刚性，从根本上遏制干部任期内频繁调动问题。

三、新的干部任期制法规需要讨论明确的几个问题

制定新的《党政领导干部职务任期规定》，不仅要按照“规定”的要素使制度尽可能规范、完善，同时还要切实解决其中的几个敏感问题，消除制度运行中的隐患。

(一)要细化任期规定与任期计算

虽然按照《党政领导干部职务任期暂行规定》，“党政领导职务每个任期为5年”，但是如何确保真正达到5年仍然是一个问题。我们知道，美国总统当选后履行四年一度的总统权力是在固定的时间，其他国家也大都如此，这就保证了总统的任期是4年，而不是4年左右。干部任用的不规范极易导致任期缩水或注水，这并不符合任期制的本意。根据《党政领导干部选拔任用工作条例》第44条的规定，党政领导职务的任职时间是这样计算的：由党委(党组)决定任职的，自党委(党组)决定之日起计算；由党的代表大会、党的委员会全体会议、党的纪律检查委员会全体会议、人民代表大会、政协全体会议选举、决定任命的，自当选、决定任命之日起计算；由人大常委会或者政协常委会任命或者决定任命的，自人大常委会、政协常委会任命或者决定任命之日起计算；由党委向政府提名由政府任命的，自政府任命之日起计算。其中只有人大、政协会议的会期相对固定，其对官员的任命有任期保障，其他任用形式的任期弹性较大，应予以统一。这种统一一方面可用制度的方式，规定何类干部的大致任命时间区间，形成一个干部任命季；另一方面也可以引导地方和单位在比较固定的时间相对多地任命调整干部，这样既便于任期计算，增加干部工作透明度，也会增强干部对新岗位的荣誉感和责任感。建议选任制领导干部的任职时间以正式选举他担任领导职务之日起开始计算，在届中任职且不足半个任期的，其连续任职时间可定为任职期满之年的党代会或人代会召开之际。委任制领导干部的任职时间可定在其任职期满之日到年中或年末，并在任命书中明示，以便于主管机关能够相对集中地进行考核和办理任免手续，减少实际操作的难度。对任期届满的领导干部属于委任的应由原任免机关免去其职务，选举制干部则不再提名。

(二)要扩大任期制的适用范围

党章规定：“党的各级领导干部，无论是由民主选举产生的，或是由领导机关任命的，他们的职务都不是终身的，都可以变动或解除。”[6]P51这也意味着所有干部都应受到任期制的约束，都不能拥有在时间上无限的权力，因此，在改革开放初期的理论研究和各地进行任期制的制度设计时，都把适用范围扩展得较宽，基本涵盖了党政群、公检法机关、企事业单位领导成员等等。1998年12月，胡锦涛同志在全国组织部长会议上曾指出：要抓紧研究制定党政领导职务任期制的制度和法规。“经过选举产生的党政领导干部要实行任期制，非选举产生的党政职能部门领导干部也要逐步实行任期制。”[7]其要求的适用范围已包括党政机关和职能部门的选任制、任命制领导干部。但是，到《党政领导干部职务任期暂行规定》出台时，其适用范围做了收缩性限定：“本规定适用于中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协的工作部门和工作机构的正职领导成员；县级以上地方党委、政府领导成员，纪委、人民法院、人民检察院的正职领导成员；省(自治区、直辖市)、市(地、州、盟)党委、人大常委会、政府、政协的工作部门和工作机构的正职领导成员。”这样不仅把党政机关副职领导成员排除在外，而且把党政机关的中层干部、企事业单位领导班子成员、基层领导干部亦排除在外，虽然企业、基层各类组织干部通过定期换届也变相实现了任期制，但是，作为一个对全国干部具有普遍约束力的党内法规适用范围过窄显然是不适当的，应借助重新修订之机适当扩大适用范围，把担任领导职务的干部尽可能包括在内。对于普通党员群众来说，凡是手中掌握一定权力的干部，不管其职务级别和身份，都应通过任期制加以限制，从而避免因权力无限而导致腐败现象发生，也避免由此侵犯党员群众的切身利益。

(三)可适当调整不同干部的任期规定

我国目前干部任期以五年和三年为主，其确定依据主要考虑的是宪法、党章等规定的部门任届的时间，比如，党章规定“党的全国代表大会每五年举行一次”，“党的中央委员会每届任期五年”，“党的省、自治区、直辖市、设区的市和自治州的委员会，每届任期五年”，“党的县(旗)、自治县、不设区的市和市辖区的委员会，每届任期五年”，“党的基层委员会每届任期三年至五年，总支部委员会、支部委员会每届任期两年或三年。”也就是说，我们对干部任期的规定主要是通过对干部所在组织的任届规定来实现的，即干部所在部门规定的换届时间是五年，那么干部的任期就是五年。但是，任届不同于任期[8]，不能以领导班子的任届制来代替领导干部个人职务的任期制，干部任期的情况要比领导班子任届复杂得多，因此应该通过任期制准确地规定好干部在特定领导职务上的任期，何时开始，何时调整，何时结束，都应有较具体的规定，不能如任届制那样笼统。另一方面，对县处级以下的基层单位干部的任期也应该可以有所调整，并作出明确规定，比如人们对乡镇领导干部任期长短的争论较大，普遍的感觉是每届任期时间以3年为宜；在同一职位连续任职时间上，乡镇领导干部以3届9年为宜，超过者应予岗位交流；在同职级最高任职时间上，乡镇领导干部以4届12年为宜，超过者应自然解职。[7]应该在修订《党政领导干部职务任期暂行规定》时，在充分调研的基础上，可以对乡镇以下的基层组织负责人的任期作出适当调整，使任期制能够适应不同级别和类型干部群体的特点，让干部在最有利的人生阶段在合适的岗位建功立业、大展鸿图。

(四)要做好不同干部的任期衔接

从目前任期制实施的现状来看，不同职务的任期衔接是一个突出问题，需要在新的《党政领导干部职务任期规定》中作出强调。《党政领导干部职务任期暂行规定》有这样两条规定，一是“党政领导干部在同一职位上连续任职达到两个任期，不再推荐、提名或者任命担任同一职务。”二是“党政领导干部担任同一层次领导职务累计达到15年的，不再推荐、提名或者任命担任第二条所列范围内的同一层次领导职务。”这就涉及干部职务的认定和衔接问题，比如，干部同一职位、同一层次领导职务如何认定，任期内发生岗位变动的应如何认定，兼职干部的职务如何认定，这些问题处理不好都容易出现衔接上的漏洞，给制度实施带来困难。

(五)要有效抑制任期制所引发的干部短期行为

任期制既有利于调动干部工作积极性，同时又会不可避免地导致干部的短期行为，一方面是有些刚上任的干部急于干出政绩，因而热衷于急功近利，搞“新官上任三把火”，上马政绩工程、面子工程；另一方面是有些任期临近结束的干部，看到工作局面难有大的改观，自己提拔无望，有时就会出现“不思工作、只思后路”、“做一天和尚撞一天钟”等为官不为的消极现象，这种不作为也是一种短期行为。这两种短期行为都与任期制有一定关系，属于制度的内在缺陷，而且当前的危害日益明显，如何抑制短期行为是任期制制度设计必须考虑的问题。当然，对于这两种短期行为在治理上应该有所不同，对于急于求成的干部要及时引导，多提醒，使其冷静干事，科学干事，并用任期内的定期考核予以制约；而对于临近任期结束混日子的干部要大胆批评，也可启动弹劾罢免，尤其要避免这些人因产生“有权不用过期作废”的消极心理而滑入腐败犯罪的深渊，此前经常出现的“59岁现象”的教训需要记取。

(六)要进一步完善干部的任期考核

任期目标是任期制的必须要求，要根据任期目标在干部任期内和任期届满时均按照有关规定进行考核，考核结果作为干部使用的重要依据，完成好的可以提拔，完成不好的要下岗，甚至追究责任。在这个过程中要注重两个方面，一是合理制定任期目标。任期目标要充分考虑部门、单位的发展现状、发展潜力，做到工作目标有一定程度的提高，但又并非高不可攀，以免挫伤工作积极性。二是科学考核。要按照《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定对干部任期工作进行考核，这种考核要注意实现几个结合，要把对领导班子集体和领导干部个人的考察考核结合起来，使两者相互印证；要把平时考核、年度考核和任期考核结合起来，既看最终政绩，又看平时进步；要把经济发展业绩考核与社会进步考核结合起来，既看经济发展指标，又看民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等指标。当然，对干部个人的政治品质、道德品行、工作作风、领导作风也要充分关注，尽可能全面客观地评价干部，最终使干部都能人岗相适、有为有位。当然，关于任期制干部考核的规定要和干部考核的一般制度规范衔接起来，体现任期制的统领作用。

(七)要拓宽任期届满干部的出路

实行任期制一方面会造成任期届满下来的干部明显增加，另一方面由于干部选拔的正常化，难免也会造成干部数量上的增加，对此，能否在制度设计中明确干部出路，妥善安排好到期下来的干部，使他们心理能平稳、工作有着落、待遇有保障是干部任期制要考虑的重要内容，也关系到制度能否有更大的生存空间。安排的重点是任满同一职级最高任职时间的干部，使他们“退”有所为。一是可以扩大非领导职务的实施范围和职数，让这些干部改任非领导职务。二是实行职务和职级分开。对于愿意从事业务性工作或到一般岗位、基层单位从事具体工作的同志可以采取保留原职级的办法解决他们的政治、经济待遇。三是提供舞台，鼓励他们在经济建设主战场建功立业。可以根据公务员制度的规定，结合本单位的实际，制定有关优惠政策，鼓励干部下海经商、领办企业，直接参与经济建设一线工作。四要加强跟踪管理。对离岗后的干部要建立干部档案，加强思想交流和跟踪管理，工作业绩突出的也可提拔重用。

总的来说，要在《党政领导干部选拔任用工作条例》的制度框架下，通过修改制定《党政领导干部职务任期规定》，构建一个完备的干部任期制度体系，这一体系要围绕干部任期制协调干部交流、回避等工作环节，同时要处理好与干部选拔、任用、培训、考核、监督等制度的关系，力争使干部管理围绕严格的任期制来运行，通过任期制来开辟干部工作的新局面。

[参考文献]

[1]中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)[J].党内法规研究，2014(1).

[2]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1993.

[3]唐锦益.全国党政领导干部职务任期制座谈会在怀化召开[EB/OL].http://www.hnredstar.gov.cn/huaihua/tpxw/t20050321_11751.htm.

[4]沈小平.领导干部职务任期制亟需配套[J].决策,2005(6).

[5]党政领导干部选拔任用工作条例[Z].北京：人民出版社，2014.

[6]中国共产党章程[Z].北京：人民出版社，2012.

[7]中共泰州市姜堰区委组织部.实行党政领导干部任期制的难点及对策[EB/OL].http://www.jydj.gov.cn/web/Print.asp?ArticleID=539.

[8]韩强.干部的任届与任期[N].学习时报，2006-04-16.

(责任编辑：胡硕兵)

On Modification and Perfection of Cadre Tenure Regulations

HAN Qiang

(SchoolofMarxism,BeijingUnionUniversity,Beijing100101,China)

Abstract:Cadre tenure is a system that assures cadres’ active performance of their duties by explicitly defining the term of office,number of consecutive reappointment,and maximum period of being on one posts,for leading cadres of the Party and the government and strictly evaluating their performance on their posts.This system has acquired some effect since it was enforced years ago,but problems also become more prominent.It is increasingly urgent to modify and perfect the Interim Regulations on Party and Government Leading Cadres’ Office Tenure,and this job has been listed in the CPC Central Committee’s Five-year Planning Outline for Intra-Party Legislation (2013-2017).For this purpose,we should,under the institutional framework of the Working Regulations on Party and Government Leading Cadres’ Selection and Appointment,build up a perfect cadre tenure system by modifying the Regulations on Party and Government Leading Cadres’ Office Tenure.Such a system should focus on the cadre tenure rules to coordinate the cadre exchange,challenge and other procedures,appropriately deal with its relationship with cadre selection,appointment,training,evaluation and supervision,so as to run the cadre management circling on the tenure system and create a new situation of cadre work by virtue of the tenure system.

Key words:cadre tenure system;intra-Party regulations;modification and perfection

[收稿日期]2016-03-05

[作者简介]韩强(1965—)，男，山东禹城人，北京联合大学马克思主义学院院长，二级教授，法学博士，硕士生导师，研究方向为党的建设、干部制度改革。

[基金项目]本文系国家社会科学基金项目“深化干部制度改革的重大举措——干部任期制研究”(项目编号:09BDJ020)、国家社科基金重点项目“保持党的纯洁性研究”(项目编号：12AZD024)的阶段性成果。

[中图分类号]D630.3；D262.3

[文献标识码]A

[文章编号]1674-0599(2016)03-0102-08