陈伟斌

（广东海洋大学法学院，广东湛江524088）

地方立法评估成果应用法治化问题与对策*

陈伟斌

（广东海洋大学法学院，广东湛江524088）

在地方立法评估的基础上形成具有拘束力的地方立法评估成果，并确保该成果得以具体应用，具有重要价值。在地方立法评估成果应用方面，我国目前存在着相关的理论研究匮乏、没有明确的立法以及地方立法评估成果应用的保障机制阙如等诸多问题。为真正实现地方立法评估制度设置的宗旨，必须加强理论研究，以期为地方立法评估成果的应用提供智力支持，充实完善地方立法评估子制度，构建地方立法评估成果应用制度，建构地方立法评估成果报告的评价与奖惩机制，构建评估成果应用的问责机制，从而提升地方立法评估成果应用的法治化水准。

地方立法；地方立法评估；地方立法评估成果应用；法治化

一、问题的提出

我国的地方立法权经历了从无到有、从少到多的过程。新中国成立后到改革开放前，地方是没有立法权的。1979年7月，五届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称：我国《地方组织法》，规定省级人大及其常委会有权制定地方性法规。1982年我国《地方组织法》首次修订，修订后的该法规定省会市和较大市的人大常委会，可以拟定本市的地方性法规草案，但须提请省、自治区的人大常委会审议的制度。直到1986年该法再次修订，国家才将地方立法权有条件地下放到第二级地方人民代表机关。省级人民政府的规章制定权则始于1982年我国《地方组织法》的修订，同时省会市和较大的市的人民政府也获得了这项权力。地方制定地方性法规和规章的权力尽管获得法律认可，但人们一直讳言地方有立法权，此状况一直延续到2000年我国《立法法》的颁布，该法还将地方立法权扩大到经济特区所在地的市。2015年我国《立法法》根据十八届四中全会的决定作出修改，所有设区的市将逐步获得立法权。目前各省、自治区、直辖市正在紧锣密鼓地依法审定本省暂时还没有地方立法权的设区市是否具备实施地方立法权的条件，对符合条件的设区市评估确定其可以行使地方立法权。比如，“2015年4月始，广东省人大常委会就开展了对目前广东省尚没有地方立法权的17个设区市地方立法权确定的评估工作，广东省首批确定得到地方立法权的设区市有佛山、惠州、东莞、湛江等九个设区市。广东省人大常委会拟分三批走，在2015和2016年两年内落实全省17个尚没有地方立法权的设区市的地方立法权。”①薛冰妮：《广东人大评估九市情况决定获得地方立法权城市》，《南方都市报》2015年4月15日，第3版。可以肯定的是，随着省级人大常委会确权工作的开展，可以行使立法权的设区的市的数量会逐渐增多，其分布格局也会由“点”及“面”。②金黎钢、张丹丹：《论实施性地方法规创制空间及其保障》，《江淮论坛》2015年第2期。总之，在我国拥有地方立法权主体的范围在逐渐拓展，地方立法的实践必将越来越丰富。在我国三十余年地方立法的实践中，各省、市探索出不少确保本地地方立法科学性、民主性、妥适性的制度、机制、措施。“地方立法评估”就是其中十分抢眼的一个。

我国自上世纪九十年代末，就出现了地方立法立法后评估的实践。目前多数拥有地方立法权的省、市都已经开展了地方立法评估的实践。2013年7月，广东省人大常委会在全国较早地实施地方立法表决前评估，其要求新制定、全面修改以及重大制度作修改的法规草案应该开展表决前（立法前）评估。据不完全统计，目前我国已有十余个省、市开展了地方立法表决前（立法前）评估。可以肯定，不论是地方立法立法后评估还是表决前（立法前）评估都将在我国地方立法的实践中广泛展开。

在地方立法评估实践的发展中，我国地方立法评估的规范化程度也在提升。“止于2014年中旬，我国已有广东省、陕西省、安徽省、青岛市、郑州市、广州市、哈尔滨市等15个省、市颁行了地方立法评估办法、规定等规范性文件”。③高绍林：《地方立法的地位、特点和基本原则》，《天津人大》2014年第10期。地方立法评估规范性文件的发布和施行将提升地方立法评估工作的法治化水准，使得地方立法评估工作进入常态化、制度化运作过程。

毋容置疑，地方立法评估是确保地方立法科学性、民主性、妥适性的手段，评估工作本身尚无法直接助推地方立法质量的提升，只有在地方立法评估活动的基础上形成地方立法评估成果，并且将该成果有区别地、针对性地切实应用到地方法治建设的实践中，地方立法评估作为地方立法科学性、民主性、妥适性之促进与增强的目的才可能得到实现，地方立法评估制度的宗旨才可能达成。纵观目前我国地方立法评估的实践，全面梳理当下我国各省、市相关地方立法评估的规范性文件，笔者得出的判断是：我国当下地方立法评估工作进行得十分红火，但对评估后成果的形成与应用关注不够、用心不够，某些地方立法评估工作可谓“半途而废”。地方立法评估工作是手段与形式，地方立法评估成果的形成及应用是该工作的目的与内容，仅仅关注并止步于地方立法评估而不进一步提炼、凝结并形成地方立法评估成果，且将其在地方法治建设的实践中加以应用，将导致立法评估制度的社会功效大打折扣。如何加强地方立法评估成果的形成与应用，进一步提升地方立法评估制度法治化程度，是一个极富理论与实践价值的课题。

二、地方立法评估成果应用的价值分析

地方性立法评估成果的应用是地方立法评估成果具体发挥实际社会功效的重要措施与基本途径。只有历经应用，地方立法评估成果才可以从静态的纸面的报告，转化为具体的规则或者相应的措施，地方立法评估成果也才可能真正产生社会功效。可见，地方立法评估成果应用价值十分重要。

（一）地方立法评估成果应用是“良法”得以产生的保障

只有有了“良法”才可以实现“善治”，所以法治中国实现的基础与前提是制定“良法”，评判法“良”与“恶”的标准绝不可能是单一的，但法出台的时机恰当，法实施的条件和基础具备，即将颁行的法对社会、经济、环境的负面影响并不存在，或者虽然有一定的影响但业已采取了针对性应对措施等等，一定是“良法”的内在标准。很显然，地方立法表决前（立法前）评估正是对这些因素的具体细致考量，通过地方立法表决前（立法前）评估成果的应用，可以较大程度地确保所颁行的地方性法规、规章契合当地的现实情况，同时也是当地社会进步、经济文化发展与生态环境保护与改良所必需的。总之，地方立法表决前（立法前）评估成果的运用较大程度地保障了“良法”的产生。

（二）地方立法评估成果应用是“良法”得以维系的保障

颁行时的“良法”随着社会生活的发展变化会逐渐落后于时代，而有补充、修改、废止等的必要性，不然过去的“良法”也可能蜕变为“恶法”。奥地利法学家欧根·埃利希埃认为：“法发展的重心不在立法、不在法学，也不在司法判决，而在社会本身。”④[奥]欧根·埃利希埃：《法律社会学的基本原理》，叶名怡、袁震译，中国社会科学出版社2009年版，第213页。我国法学家邓正来指出：“法律只有应时修改、补充、废止才可永葆生命力。”⑤邓正来：《国家与社会：中国市民社会研究》，北京大学出版社2005年版，第309页。地方立法立法后评估俗称“立法回头看”，显然它针对业已颁布并实施了一段时间的地方性法规、规章，通过“回头”这一举措“看”其间所存在的不科学、不合理性之处，探究问题、明晰病因，寻求救治与弥补缺陷之道，从而为地方性法规、规章的进一步完善提出具体明确的意见与建议。这显然可以确保业已颁行的地方性法规、规章一直能够切合时代的节拍而不失科学性、妥适性、民主性，有助于“良法”的维系。比如，2010年7月底，广东省人大决定由常委会民族宗教委员会牵头对《广东省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》进行立法后评估，评估组赴连南县、乳源县、连山县进行实地调研，并召开当地部门的专题汇报会，以及人大代表、公众座谈会，三个月后，评估组提交了报告。该报告反映的两个主要问题是：一是法规的可操作性不强，《广东省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》一共32条，主要以实体性规范为主，程序性的条款很少，很多政府工作人员只知道权利和义务，却不知道如何操作；二是执法监督规范缺乏，实施活动无章可循。这份评估报告成果历经广东省人大常委会全体会议的审议、评定，形成了地方立法评估成果，为《广东省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》的进一步修改完善奠定了充实的现实基础与依据。

（三）地方立法评估成果应用是“良法”得以贯彻落实的保障

纸面上的法再好，如果得不到具体落实，也不会产生任何实际意义。法律所规定的权力（权利）被权力（权利）主体充分享有、义务被义务主体完全履行、责任被违法主体依法承担，已经颁行的“良法”才可能达到“善治”目的，“善治”所建构的法治图景才可以实现。所以，在“良法”与“善治”的关系问题上，“良法”是手段，而“善治”才是最终的目的。众所周知，“任何法律都不可能自动实现”，⑥王万华：《法治政府建设的程序主义进路》，《法学研究》2013年第4期。只有“良法”得以完全贯彻才可能使“善治”得到落实与实现。所以，一部法的出台往往需要明确它的执法机关，并依法赋予该执法机关执法权、明晰执法权的边界。如果执法权的设定不科学，执法权的边界模糊不清，抑或现行法规定的执法措施、执法手段不力，那么该法的贯彻在实践中必将障碍重重、步履维艰，该法就不可能得到落实与实现。有学者认为：“地方立法立法后评估的基本内容之一就是对业已颁行的地方性法规、规章实施的基本情况进行客观反映，在此基础上为地方性法规、规章的进一步实施提出执法建议与意见。”⑦韩大元、王建学：《国家与社会：基本权利与宪法判例》，中国人民大学出版社2012年版，第7页。因此，地方立法立法后评估成果的具体应用，可以进一步科学理性地明晰执法权力、充实执法手段、完善执法措施，可以确保“良法”得以贯彻落实。

（四）地方立法评估成果应用是检验地方立法评估受托方工作的重要方式

在当代中国，“立法过程不再只是单纯行政权力主导下的利益分配形式，而是多种利益、多种主体的言说空间”。⑧许章润：《从政策博弈到立法博弈——关于当代中国立法民主化进程的省察》，《政治与法律》2008年第3期。“因此，当前的地方立法模式难免会基于各种利益之间的争夺，在一定程度上表现出部门利益倾向。而为了规避有关地方立法中的部门利益倾向，委托第三方参与表决前（立法前）和立法后评估逐渐成为地方立法机关的首要选择。”⑨王继军、王士亨：《地方立法科学化问题研究——以山西省为例》，《山西大学学报（哲学社会科学版）》2014年第3期。受委托的“第三方”一般为具有较高专业知识与技能的行业协会、律师事务所、大专院校或科研院所等。客观地说，在地方立法评估的工作过程中，需要通过大量的问卷调查、实地调研、数据分析等多种方法与形式，并采取多种手段，才可能完成评估工作，地方立法评估是一项需要耗费很多时间，花费大量人力、物力与财力的工作，只有客观全面细致地分析、调研，采取适当、正确的方法、手段，地方立法评估才可能得出可靠的结论性意见。地方立法评估承担方有没有高度负责、严格规范地开展地方立法评估工作，其撰写的地方立法评估报告是否客观、全面、中肯，只有在地方立法评估成果的转化应用过程中才可能得以切实检测与客观考量，没有评估成果的应用，地方立法评估受托方工作的“良”、“莠”是没有办法得到评判的。另外，有了地方立法评估成果的应用这个必经阶段和不可或缺的工作，也可以激励地方立法评估受托方更加尽心尽力、保质保量、严格规范地开展地方立法评估工作，确保地方立法评估工作高效能地展开。

三、地方立法评估成果应用存在的问题

地方立法评估成果应用虽具有十分重要的理论价值及丰富的现实意义，但由于我国地方立法评估运行的实践尚未积累充分的经验，地方立法评估制度化程度不高，地方立法评估成果的应用未能得到足够的关注。目前各省、市应用地方立法评估成果大多还停留在“不自觉”或“无意识”的阶段或状态。这显然使得地方立法评估的功效大打折扣。为提高地方立法质量，为地方治理提供“良法”，推动法治中国的早日实现，笔者认为有必要清醒、客观地认识地方立法评估成果应用中存在的问题，在此前提下探究解决问题的具体对策。

（一）缺乏相关的理论研究

“科学理论是理性实践的先导，只有在科学理论的引导下，实践才成为有意识和有意义的理性活动”，⑩陈嘉映：《哲学、科学、常识》，东方出版社2007年版，第325页。实践才可能少走弯路，工作也才可能取得实际社会功效。可以肯定的是，不论是地方立法评估还是地方立法评估成果的形成与应用都是实践性、目的性极强的社会活动，当然都应该在科学、成熟理论的指引下开展。特别是地方立法评估成果的应用问题，其所牵涉到的理论问题更为丰富复杂，比如地方立法评估成果的内涵与外延、地方立法评估成果的表现形式、地方立法评估成果形成的机制与具体程序、地方立法评估成果应用的方式和方法、地方立法评估成果应用的激励及问责机制等诸多理论问题与现实问题，都需要先做基础性研究。没有相关成熟、系统、科学的理论知识的指导，地方立法评估活动的开展就不可能顺畅，也就没有办法固定、形成地方立法评估的成果，评估成果的应用也就成为空谈。目前，我国学界关乎地方立法评估的研究成果数量不少，成果的表现形式也较为丰富多样，但比较遗憾的是，相关地方立法评估成果应用理论的研究成果几乎为空白，①2016年1月15日笔者在中国知网全文数据库以“地方立法评估成果应用”为主题、篇名、关键词，均未能收索到相关成果。以“地方立法评估成果应用”为研究对象的著作，笔者也未能查询到。这显然无法促使地方立法评估成果应用成为一项常规化、制度化的有意识、有目的的工作，也不利于地方立法评估制度设置目的的实现。

（二）缺乏明确的立法

目前看来，虽然我国已有15个省、市制定了地方立法评估法律规范，但纵观既有的地方立法评估规范，笔者认为还比较粗略。

第一，梳理各省、市关于地方立法评估的规定，可以发现，多数省、市的地方立法评估规定、评估办法仅有十多个条文。相对来说，2008年颁行的《广东省政府规章立法后评估规定》是目前关于地方立法评估工作较为全面的规范性文件，但该规范性文件也仅有三十八条。实际上，地方立法评估本身就是一套复杂的制度，完整意义上的地方立法评估制度至少应该对评估主体、评估类型、评估内容、评估程序、评估成果的形成、评估成果的应用等基本问题作出规定，仅仅凭借较少的条文就想对地方立法评估制度作较明确、较详尽的立法建构，是难以做到的。

第二，纵观目前各省、市关乎地方立法评估的规范，它们均没能对地方立法评估成果的形成及应用作出制度设计，这显然是不全面的。实际上，完整意义的地方立法评估制度应该包括地方立法评估成果的形成与应用这一地方立法评估制度中的子制度。在地方立法评估与地方立法评估成果的应用二者的关系上，地方立法评估只是手段，是服务于地方立法评估成果应用的阶段性工作，地方立法评估成果的具体运用才是目的，没有地方立法评估成果的应用，地方立法评估仅仅具有形式上的意义，对地方立法科学性、民主性、针对性的促进根本不可能起到任何实际作用。当然，从地方立法评估到地方立法评估成果的应用，地方立法评估成果的形成这一环节不可或缺，地方立法评估成果的形成是对地方立法评估结论性意见进行评判，对其中的内容去粗取精、去伪存真的过程，只有走过地方立法评估成果形成阶段，地方立法评估成果的应用才有了明确的客体和具体的内容。因此，从逻辑发展顺序上说，完整意义的地方立法评估制度至少应该包含地方立法评估的实施制度、地方立法评估成果的形成制度、地方立法评估成果的应用制度等具体子制度。我国目前各省、市颁行的有关规范充其量仅对地方立法评估作出规范与设计，显然是有缺失和疏漏的。

（三）缺乏地方立法评估成果应用的保障机制

地方立法评估成果应用的保障机制能够确保地方立法评估得到固定的、高质量的、客观的评估成果，并且确保已经形成的地方立法评估成果被一一应用到地方立法实际工作中去，真正促使地方立法科学化、民主化水平得到提高，实现地方立法评估制度设置的目的，提升地方立法的质量。要想使地方立法评估成果得到真正、完全的应用，不可或缺的保障机制包括地方立法评估成果的形成机制、评估报告的评价及奖惩机制和评估成果应用失当的问责机制，而这些保障机制是目前我国各地的地方立法评估成果应用环节十分欠缺的。

第一，缺乏地方立法评估成果的形成机制。毋庸置疑，地方立法评估成果应用的客体是地方立法评估成果，没有固定化的地方立法评估成果，就根本谈不上后续的应用问题。地方立法评估的成果并不会自发形成，它需要经过一系列的去粗取精、去伪存真等有意识的思维加工和改造工作。只有在地方立法评估活动结束后，经过一定的专门程序，才可能实现地方立法评估成果的凝练、固定，才可能使业已固定的地方立法评估成果获得法律效力。可以说，没有专门的确保地方立法评估成果的形成机制，地方立法评估成果的应用就是空谈。目前，我国不论是在国家立法层面还是在地方立法层面均没有关乎地方立法评估成果形成的立法规定，这是十分不妥当的。只有依据规范化程序机制形成的地方立法评估成果，才具有拘束力，只有具有了拘束力的地方立法评估成果，其在实践中的应用才具有了正当性和强制力。因此，笔者认为，地方立法评估成果的形成绝不应该是一项任意和随意的活动。

第二，缺乏评估报告的评价及奖惩机制。地方立法评估成果建立在地方立法评估报告基础上，可以说，地方立法评估报告是地方立法评估成果的依据与来源，地方立法评估成果是地方立法评估报告经过浓缩与凝练后的精华。地方立法评估报告带有判断性、主观性，其间可能有不客观、不正确的结论性意见，地方立法评估成果是在对地方立法评估报告去粗取精、去伪存真的基础上，高度归纳与提炼其中客观、正确的结论性意见而形成的。因此，地方立法评估是否全面按照地方立法评估法律规范的要求完成了所有评估工作、地方立法评估报告撰写得规范与否、评估报告中所作出的结论性意见和建议客观、正确与否等问题就变得十分关键，它直接决定了地方立法评估成果的多寡、成果应用程度的高低以及因成果应用所取得社会功效的大小。因此，应该有一套比较科学、理性的评价地方立法评估报告优劣的标准，这样一套评价标准无疑可以激励地方立法评估的承担方严格、认真、规范地开展地方立法评估工作，并且客观、全面、规范地撰写地方立法评估报告。目前在我国地方立法评估的实践中，缺乏评估报告的评价及奖惩机制，地方立法评估报告提交后就“万事大吉”，至于该评估报告中有多少内容被固定而成为地方立法评估成果，没有任何跟踪与反馈，评估报告质量的优劣与承担地方立法评估工作的主体没有任何关系，完成评估活动并撰写出评估报告，评估工作即告结束。客观地说，地方立法评估实践中不乏受托从事评估工作的主体积极性不高、责任心不强、评估工作敷衍了事等不尽人意的情形。

第三，缺乏评估成果应用的问责机制。目前经由立法机关审定而形成的具有拘束力的地方立法评估成果，大多仅仅停留在纸面上。只有将纸面上的地方立法评估成果根据成果的具体内容由相应的权力主体分别具体应用于地方立法或执法的实践中，纸面的地方立法评估成果才可能真正转化为对地方法治建设起到促进作用的具体措施。比如，某地方立法评估成果是关乎某一地方性法规修改的意见，该意见必须呈交该地方性法规的立法机关，由该立法机关及时启动法规修改的程序，按照地方立法评估成果的建议修改该法规，这样该地方立法评估成果才能得以应用，地方立法评估成果也才可以起到提升该地方性法规质量的作用。毫无疑问，地方立法评估成果的应用是一项十分复杂而牵涉到多重因素的工作，它需要人力的消耗和资金的投入，有的时候还需要一定的艺术与技巧，有的时候可能会遇到一些障碍。我国目前缺乏评估成果应用的问责机制，地方立法实践中有的单位对地方立法评估成果的应用工作重视不够，甚至根本没有打算对某一地方立法评估成果加以应用，致使已经形成的地方立法评估成果被束之高阁，地方立法评估工作者的辛勤付出也将付诸东流，地方立法评估工作的实际意义消减殆尽。为了督促业已获得的地方立法评估成果得到实践应用与认真贯彻，必须建构问责机制，对不应用或者无故拖延应用地方立法评估成果的行为人及其所在的单位依法追究法律责任。

四、实现地方立法评估成果应用法治化的对策

为克服地方立法评估成果应用方面存在的上述问题，确保地方立法评估真正发挥其对地方立法科学性、民主性、妥适性的促进功效，为“善治”提供“良法”，以期加速法治国家、法治政府、法治社会的建设进程，笔者提出如下具体对策性建议。

（一）加强地方立法评估成果的评价、转化及应用机制方面的理论研究

毫无疑问，地方立法评估成果应用在我国法治建设的实践中还是一个新事物。目前看来，各省、市尚处于边行边试的摸索阶段。在这一特定时期尤其需要理论上解决实践中遇到的一系列新问题，在理论上给以扎实可靠的论证与充分的指导，以增强实践活动的正当性、合法性。正如德国哲学家雅斯贝尔斯所言：“没有科学理论来指导实践，就犹如航船行驶没有舵和指南针。”①[德]卡尔·雅斯贝尔斯：《什么是教育》，邹进译，上海三联书店2011年版，第179页。只有得到科学理论的指导，实践活动的展开才可能达到预期的目标。地方立法评估是一项十分复杂的工作，评估过程中所得出的评估意见、建议，有的可能带有一定的主观性，甚至可能因评估主体的偏见，造成评估意见、建议的错误。毫无疑问，这样的地方立法评估意见、建议，不可能对地方立法质量的提升起作用。哪些地方立法评估意见、建议是地方立法评估的真正成果，对这些成果如何有针对性地一一转化，以及对转化的成果怎样具体应用，要回答这些问题，均离不开科学成熟的理论指导。总之，地方立法评估成果的应用这一具有很大社会价值的实践需要科学、成熟、系统理论的指导。然而，目前我国学界及实务界对这方面的研究还十分薄弱，需要加强对地方立法评估成果应用课题的理论研究，以期为地方立法评估成果的应用提供智力支持和知识服务。为此，一方面，需要充分认识并全面梳理地方立法评估成果应用的价值意义，在这个方面达成共识，另一方面，需要加强对地方立法评估成果应用理论研究的投入，加强对地方立法评估成果应用的方式、方法、程序机制等基本理论问题的研究，争取早日取得理论研究的突破。只有这样才可以实现地方立法评估成果应用工作的顺利高效的展开。

（二）完善地方立法评估的立法，为地方立法评估成果的应用奠定制度基础

地方立法评估是人类的一项实践性活动，属于“制度事实”概念范畴，制度事实是与规则紧密联系在一起的。正如麦考密克和魏因贝格尔所言：“规则是制度的核心内容，制度事实具有客观存在，只有在存在规则的时候才有意义。”①[英]麦考密克、[奥]魏因贝格尔：《制定法论》，周叶谦译，中国政法大学出版社2004版，第23页。针对地方立法评估制度不完善之客观现实，各享有地方立法权的省、市需要基于本地的实际情况，着手完善和健全本地的地方立法评估规定、评估办法，建构科学理性、完备健全的本地地方立法评估法律制度，为本地地方立法评估活动的展开，为本地地方立法评估成果的形成及应用提供规则的引导与制约，避免在地方立法评估和地方立法评估成果形成及应用方面出现无法可依的现象。

第一，要完善和充实地方立法评估子制度。目前，各省、市的地方立法评估规定、评估办法仅仅规定了地方立法立法后评估这一评估形式，这是不完备的。实际上，地方立法表决前评估也是地方立法评估的重要组成部分。作为对地方立法立法时机、立法实施的社会影响及其防范措施进行考量的地方立法表决前评估，是确保地方立法科学性、民主性实现的又一重要举措。有学者对地方立法表决前评估的社会意义进行研究后指出：“地方立法表决前评估具有试水社会接纳度、预热社会影响力、加固社会和谐网等重大社会意义。”②李冰冰：《浅析提高地方社会领域立法质量的路径——以法规表决前评估为视角》，《人大研究》2013年第12期。鉴于地方立法评估表决前评估所具有的积极意义，地方立法评估缺少了表决前评估这一工作将削弱地方立法的科学性、民主性，所以，地方立法评估法律制度中需要补充规定地方立法表决前评估制度，对表决前评估制度的具体内容进行精细化设计。

第二，建构地方立法评估成果形成及应用制度，精细化安排地方立法评估成果的形成及应用的程序。针对目前地方立法评估成果形成及应用尚未能法制化这一现状，需要在实践经验的基础上，着手精细化建构地方立法评估成果形成及应用制度，为地方立法评估及评估成果的应用活动法治化提供明确的制度支撑。

（三）建构确保地方立法评估成果得以应用的保障机制

为确保地方立法评估成果得以完全、真正应用到地方立法的实践中，使之能够实现提高地方立法质量的目的，必须建构确保地方立法评估成果应用的保障机制。

关于地方立法评估成果的形成，结合当下地方立法评估的实践作法，其程序可设计如下。

第一步，地方立法评估报告的制作程序。制作规范精细的地方立法评估报告是地方立法评估成果形成的第一个阶段，也是地方立法评估受托方评估工作结束的标志。地方立法评估报告的制作主要包括地方立法评估报告的撰写及制成两个子程序。

地方立法评估报告需要提交拥有立法权的地方国家机关讨论与审定通过，因此，地方立法评估报告就是具有法律意义的文书，地方立法评估报告的撰写应该有特定的内容，并应遵循一定的格式和样式。评估报告的撰写总的要求是客观公正、依据充分、论证详实。在内容上，表决前（立法前）评估报告应该按照评估工作要求的内容全面撰写，对不容易作出结论的问题可以如实说明，但不得遗漏。一般而言，表决前评估报告的内容主要是某一法规或规章出台的可行性、出台时机、实施后的社会效果以及实施过程中可能出现的问题及其防范对策等。立法后评估的评估报告必须围绕后评估工作要求的内容一一展开，一般而言，立法后评估报告的内容主要是关于某一地方性法规或规章实施的基本情况，法规或规章对本地的经济、社会和环境等造成的影响，法规或规章存在的问题，法规或规章的废、改、释的立法建议，以及关于某一地方性法规或规章如何更好地贯彻落实的建议与意见等。①黄龙云主编：《广东地方立法实践与探索》，广东人民出版社2015年版，第235页。

在结构上，地方立法表决前（立法前）评估报告应该先具体介绍评估活动的总体情况，接着是目前启动立法或者实施该立法有可能存在的主要问题，最后是明确具体的意见建议及其理由。地方立法立法后评估报告应该首先对业已颁行的被评估对象进行总体评价，接着是该被评估对象所设计的主要制度的执行情况，最后是关于被评估对象的补充、修改、废止、解释等的建议，或者是关于该被评估对象所设计的制度如何更好地实施的建议及其理由等。

地方立法评估报告制成的步骤因地方立法评估类型的不同而有所区别。按立法阶段不同，地方立法评估报告的制成可分为地方立法表决前（立法前）立法评估报告的制成与地方立法立法后评估报告的制成。

地方立法表决前（立法前）评估在我国的实践时间较短。目前地方立法表决前（立法前）评估主要是委托第三方进行，由第三方进行地方立法评估可以一定程度地避免地方立法机关的立法盲目性和立法冲动。地方立法表决前（立法前）程序主要包括：地方立法机关委托第三方对地方性法规、规章草案进行表决前（立法前）评估并拟写出评估报告；地方立法机关法制工作机构适时召开表决前（立法前）评估会；法制工作机构综合整理评估会意见及研究分析委托第三方评估报告的意见后，形成总体评估报告。

地方立法立法后评估的实践在评估工作的承担方面主要有两种形式：其一是由立法机关承担；其二是委托第三方评估。地方立法立法后评估采取自主评估方式的，一般可以由实施机关先行评估并提出评估意见，地方立法机关法制工作机构组织召开评估会，法制工作机构综合评估会意见和实施机关的评估意见后形成立法后评估报告。地方立法立法后评估采用委托第三方评估的，由第三方草拟出立法后评估报告草拟稿，交地方立法机关法制工作机构研究后，由其最终形成总体评估报告。

第二步，地方立法评估报告的提交及审定程序。地方立法机关的法制工作机构将已经形成的地方立法评估报告在立法机关规定的时间内提交给立法机关，由立法机关常委会会议讨论。在立法机关常委会会议讨论审定法制工作机构提交的地方立法评估报告时，法制工作机构及地方立法评估具体承担单位应该派出专门人员接受立法机关常委会成员针对该地方立法评估报告及其相关内容所提出的询问，为立法机关常委会委员审定地方立法评估报告提供背景知识，以确保常委会委员对地方立法评估报告的结论性意见作出全面、客观的判断。

学校安排省市县骨干教师开展名师讲堂，每月一期，将社会主义核心价值观从新民主主义革命时期到社会主义建设时期、改革开放新时期的发展历程，以及社会主义核心价值观的基本内容，进行详细阐述和解读，目的是让全校师生从理论高度理解社会主义核心价值观。

第三步，地方立法评估成果的固定程序。地方立法机关常委会组成成员在对地方立法评估报告进行认真研讨的基础上，与会的每位委员必须对地方立法评估报告作出独立的判断，并对地方立法评估报告的结论性意见一一作出肯定或者否定的判断意见。在常委会与会人员表决和审定意见的基础上，再根据多数人的意见，形成地方立法评估成果报告，最终形成的地方立法评估成果报告应该以地方立法机关的名义作出并制作正式文本。该地方立法评估成果报告具有拘束力，并且需印发给相关的国家机关。

2.建构评估报告的评价及奖惩机制

针对地方立法评估报告的评价机制建设，地方立法评估报告质量高低的主要依据是该评估报告被地方立法主体采纳多少的情况，即地方立法评估报告中的多少结论性意见、建议及对策被立法机关审定、判断后而获得肯定。其肯定得越多，地方立法评估报告的质量越高，反之，地方立法评估报告的质量越低。可以考虑在科学理性思考的基础上，设计地方立法评估报告质量高低的评价指标。

针对地方立法评估报告的奖惩，笔者建议，应该依据不同的评估主体采取不同的奖惩方式。当地方立法评估的主体是立法机关内部机构和人员时，如果其作出的地方立法评估报告客观全面，评估报告的结论性建议、意见中肯可行且具有明确的针对性，可直接给予一定的物质奖励或者精神嘉奖，并以此作为以后评选优秀、先进和晋升的依据；如果地方立法评估报告不规范、评估报告的结论性意见不着边际，很少得到立法机关常委会组成人员的认可而转化为地方立法评估成果，或者在评估过程中存在违纪违规乃至违法行为的，应当对其给予一定的行政处分，同时给予一定的物质惩罚和精神惩戒，如果违法情节严重构成犯罪的，依照刑法的规定追究其刑事责任。当地方立法评估的评估主体是受委托的第三方（如由律师事务所、科研机构、高等院校等为具体的评估主体）时，可将地方立法评估工作作为一个项目进行量化考核，立法机关应该加强对项目进展情况的跟踪，同时在项目协议书中明确规定地方立法评估报告质量优劣的奖惩标准、奖惩情形、奖惩方式、奖惩的例外情形等。

在当前我国的立法体制下，确立对地方立法评估报告的评价及奖惩机制，能够充分激发评估主体工作的积极性、主动性、能动性，促使地方立法评估工作的承担主体高度负责任地、高效地开展并完成地方立法评估工作。

3.建构评估成果应用的问责机制

地方立法评估成果的应用是地方立法评估制度的价值所在，是地方立法科学性、民主性、妥适性基本诉求实现的抓手。为了确保地方立法评估成果能够得到充分应用，需要建构地方立法评估成果应用的问责机制。

当然，根据地方立法评估成果具体内容的不同，其拘束的应用工作展开的主体也不同。比如，有的地方立法评估成果是关于地方性法规、规章废、改、立、释方面的建议、意见，这就需要该地方性法规、规章的制定机关加以具体应用与完全落实，要求他们将建议、意见转化为对具体的地方性法规、规章的立法规划或者补充、修改、废止、解释行为。又如，有的地方立法评估成果是关于执法措施跟进、改进方面的意见、建议，此时就需要相应的执法机关通过执法措施的跟进、改进来具体应用。如果这些需要将地方立法评估成果应用的机关不积极行动、不完全落实，而是敷衍塞责或者马虎草率，甚至根本不管不问，或者是胡乱应付、随意应用，那么，其行为就构成违法，必须依法追究其不作为或者乱作为的法律责任。只有建构地方立法评估成果应用的问责机制，地方立法评估成果的应用才可能落到实处，地方立法评估制度的目的才有可能实现。

（责任编辑：江锴）

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陈伟斌，广东海洋大学法学院党委书记、副教授,广东海洋大学广东省地方立法研究评估与咨询服务基地主任。

*本文为2013年度“广东省地方立法理论研究基地广东海洋大学创新强校工程科研项目（平台）”(项目编号：G D O U 2013050115)的研究成果。