叶智坚 李晟晖

上海市静安区曹家渡街道：“三社联动”释放基层社会治理新能量

叶智坚 李晟晖

从2010年开始，上海市静安区曹家渡街道党工委、办事处本着“市场无法满足，居民确有需求，政府应当承担”的定位，以社区生活服务中心为枢纽平台，以政府购买社会组织服务为抓手，积极探索“三社联动”夯实社区建设，有效推动政府职能转变，基层自治能力和社会活力得到激发。2010年至今，累计购买服务项目34个，金额1525万元，服务居民92.6万人次，培养社工师20名。辖区内现有社会组织110家，每万人拥有社会组织14家。

一、主要做法

1. 创新机制，调动社会力量提供专业化社区服务。2009年成立的社区生活服务中心不是政府的部门或下属单位，而是作为政府购买社会组织服务的平台，由社会组织提供便民服务、专业服务以及中心的日常管理。一是运作专业化。中心采取“1+1+X”的运作模式：第一个“1”为社区服务工作领导小组，第二个“1”为承接中心具体运营管理的社会组织，“X”为运作具体服务项目的社会组织及社区单位。二是资源集约化。区、街道、居委会形成432体系，为社会组织服务提供资源支撑：区层面4项职责（做规划、定标准、培育组织、创品牌），街道层面3项职责（资源整合、项目设计运作、服务设施托底），居委会两项职责（需求发现、志愿互助）。三是服务个性化。从“面积小，人口多”的实际出发，依托热线、网络等信息手段，组织专业服务组织、志愿者队伍，与硬件设施共同构建三级服务网络，为居民提供及时、就近、便捷的服务。

2. 政府制度规范与社会组织行业自律相结合，确保财政资金使用实效。2014年，制定《政府购买社会组织公共服务项目评估考核管理实施细则》，建立以需求发现为起点、评估反馈为终点的闭合链条，对项目执行进度、实施质量、财务规范、项目管理进行监督管理，做到“立项有依据、执行有监管、结项有评价”。评估考核将项目实施与资金给付勾连，实现优胜劣汰。同时，承接项目的社会组织参与编制《曹家渡街道社区生活服务指南》，形成共同遵守的管理和自律标准。在项目方案征集、可行性论证、阶段性评估等阶段，街道作为责任主体，邀请社区居民、专家团队、评估机构等，依据细则和标准共同进行监督。

3. 整合各方资源探索“三社联动”，激发社会组织能量提升社会活力。社区生活服务中心成立之初，就同步挂牌作为社会工作实习、实训和实验“三实”基地，依托项目运作实现社会组织和社会工作者参与社区建设的融合联动。一是提供注册登记咨询、政务服务资源链接等各类专业支撑。社区服务志愿者登记注册工作交由社工管理，对志愿者进行分类管理的同时，解决社工服务中的链接资源问题。与卫生、团委等部门联手成功孵化出静安阳光心理精神康复服务社、启航青少年发展中心等专业社会组织。二是提供社会工作专业人力资源和各类增能培训。依托居委会等基层组织，到居民区、商务楼宇、学校深入居民群众中发现问题、挖掘需求，有针对性地开展社会组织的培育和引进，将需求发现、项目孵化、组织培育等各环节有效串联起来，为社区服务及社会组织良性发展提供扎实的基础。三是将社会工作方法引入社区工作。街道建立居民区工作者定期在社工“三实”基地轮岗制度，每年由社工带领志愿者调研居民需求，形成年度服务项目，并根据居民满意度适时调整项目内容。同时，搭建公益平台，号召各项目承接社会组织积极参与社区组织的各类公益活动。

二、取得的成效

1. 有效提升社区服务能级和空间，减轻了政府压力。一是改善公共服务质量及提高公共服务效率。通过更多社会组织之间的竞争和社会工作方法的引入，使社区服务有了专业理论和方法的指导，服务的内容也从较为大众的便民服务向更为专业的咨询、辅导类服务发展。二是降低了行政成本。一些群众性、社会性、公益性、服务性的微观社会管理职能，委托给社会组织承担，取得了良好的效果，运作成本也比政府低很多。三是解决部分的市场失灵问题。中心城区生活成本高，老龄化程度高，在这里生活、工作的人群有着不同的服务需求。社区服务引入更多社会组织参与，改变了以往政府作为单一主体的社区服务方式，促进服务领域由特定群体向社会公众拓展，使得服务对象和服务内容更为多样。

2. 为社会组织让渡空间，推动了政府职能转变。通过政府购买服务工作架构和机制的创新，理清政府和社会组织的关系，固化政府内部职责界面，强化过程监管，中心逐渐形成了“以社区为平台、政府扶持监督、社会组织承接、项目化管理运作、专业社工引领、志愿者参与”的模式，体现“小政府、大社会”的分工。

3. 基层基础得到夯实，社会活力得到激发。一是专业志愿者队伍不断壮大。中心自成立以来，组建了一支专业志愿者队伍服务社区广大居民，为法律咨询、心理咨询、为老服务、助残服务等各项工作提供专业志愿者的支撑力量。目前，社区生活服务中心拥有各类登记在册的专业服务志愿者已超过2000人，志愿活动参与率很高。二是社会组织能力得到培育提升。社会组织有了更多介入社区服务的机会，使得组织能够获取更多的资源，在运作项目、提供服务的过程中自我成长。同时，“三社”联动的专业要求无形中促进社会组织不断进步以提高竞争力，社会组织的规范化、专业化、职业化水平不断提高。

三、思考与启示

购买公共服务是创新公共服务供给机制、转变政府职能、构建服务型政府和推进国家治理能力现代化的重要内容。通过打造集便民服务、专业服务、志愿服务及社会组织孵化功能于一体的综合型社区服务平台，体现“小政府、大社会”的社会分工，探索政府、市场、社会合作供给公共服务的新机制、新模式，为深化社会治理和社区服务提供有益借鉴。

1. 建立政社合作的平台，这是整合资源促进社区治理多元化的必要条件。政府购买服务是服务购买者、承接者、使用者、评估者四元主体建立合作机制的互动过程。曹家渡街道社区生活服务中心建立四位一体的合作供给机制，形成从需求发现到评估考核的闭环。社区是平台，社工队伍是人力资源，社会组织是载体，社区服务是社区建设的主题，“三社联动”发挥了街道、社区在社会治理中重要的平台作用。居民、社会、市场、专业组织的合作，促进社会共治和社区自治，激发社会活力。

2. 构建引导多元参与的政策环境，这是确保购买服务持续开展的信任基础。2013年出台的《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，强调发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分服务事项，交由具备条件的社会力量承担。但是，以社会组织为主要代表的公共服务承接者力量还比较薄弱，加上对社会组织参与公共事务的疑虑，使之与政府处于一种主体上的不对等地位。同时，对服务的界定难以进行规范，使得政府购买服务在很多情况下或是基于熟人关系的非制度化行为，或是实质上的内部化合作。依据法律、法规，采取既放水养鱼又有效监管的措施，在操作层面将政府购买服务纳入制度化轨道，同时推进行业自律制度化，比较好地赋予了社会组织平等的法律地位，避免政府购买服务“任性”。

3. 坚持社区服务的主题和专业化方向，这是社区建设取得成效的关键。政府购买服务、三社联动、培育和发展社会组织从何处入手直接关系实际成效。实践表明，当前阶段需要立足“服务民生”，以社区民生需求为导向，着眼于居民多层次、多样化的服务需求，拓展民生服务的领域与项目，取得社会工作人才培养、社会组织培育发展、社区和谐度提升的综合效果。同时，将政府购买服务的关键放在提高服务质量和效率，建立服务质量评价体系和相关制度安排，以及全过程的监管和准入退出机制，避免为购买而购买。

作者单位：（上海市静安区曹家渡街道办事处）