□　钟宪章



系统思维视角下党内民主制度体系及其构建

□钟宪章

摘要：党内民主制度体系是一个有机联系的、严密的系统，是系统要素、结构、功能、环境等因素有机整合的范畴，因此要从党内民主的核心概念把握制度体系的系统整体性、要从系统思维的视角对党内民主制度建设进行链接整合。同时，也要从党内民主的实体性制度、党内民主的体制性制度、党内民主的程序性制度、党内民主的保障性制度理解党内民主制度体系的系统结构性，从而发挥党内民主制度体系保持党的团结统一的凝聚功能、调动全党积极性的激励功能、协调党内关系的规范功能、选拔优秀人才的择优功能、防止决策失误的纠错功能等系统性功能。

关键词：党内民主；制度体系；系统思维

健全党内民主制度体系，是党的十八大报告对新形势下加强和改进党的建设提出的新课题，也是党的建设制度创新的重要内容。十八大报告明确提出：“要健全党内民主制度体系，以党内民主带动人民民主。”*胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》,人民出版社2012年版，第51页。这是我们党第一次从“制度体系”的高度阐释党内民主问题，也为深入研究党内民主制度建设拓展了理论空间。针对当前理论和实践中存在的矛盾问题，用系统分析的方法对党内民主制度体系进行规范性概括和阐述，从系统整体、系统结构、系统功能、系统环境等多重视角进行内涵界定和外延拓展，切实解决好因制度内在矛盾冲突而导致的“制度博弈”，因制度要素参差不齐而形成的“制度短板”，因制度设计配套衔接紊乱而存在“制度脱节”等问题，在理论上整体提升党内民主制度体系建设的科学水平，从而在实践中将党内民主制度建设真正建立在规律性认识的基础之上。

一、党内民主制度体系的系统整体性

系统论的关键着眼点在于系统的整体观念，即我们常说的“大局观念”“全局意识”。系统思维的整体性并非各要素之间的简单叠加而形成的整体观念，其独特性在于“整体大于部分之和”，即1+1>2，而不仅仅是1+1=2。而要实观1+1>2这一系统目标，就要求系统内的各要素的联系与作用要形成一个更加合理的整体，必须使这一整体具有新的性质、结构与功能。系统整体性告诉我们，系统的各要素只有在这一整体内才能发挥其最大的功效，如果脱离这一整体，或者整体内部缺少某一要素，那么整体的功效都得不到发挥，各要素之间的相互作用也可能受到影响而限制其发挥。党内民主制度体系就是一个有机联系的、严密的系统，是系统要素、结构、功能、环境等有机整合的范畴。所以着眼于系统的整体性，是研究构建党内民主制度体系的重要切入点和关键，只有把如何发挥党内民主制度体系的整体功能和整合效益作为我们认识和研究问题的出发点和归宿，才能从系统整体性上提高党内民主制度体系建设的质量和水平。

然而我们应当看到，当前党内民主制度建设中存在的一个共性问题就是缺乏整体性、系统性思维，碎片化问题突出。许多地方的党内民主制度都是就事论事，出现某个问题，便试图建立制度来解决该问题，而在另一个问题出现时，针对原先问题所制定的制度却不能解决，于是又制定新的制度，这样就使得新制度层出不穷，而问题却得不到真正地解决，甚至于具体的某些制度之间相互脱节，前后矛盾，出现了严重的“钱穆制度陷阱”。由此可见，没有系统整体性，党内民主制度体系的构建就不能得到真正的落实，必须运用系统思维理念，研究分析党内民主制度中各种要素的性能和作用，把握要素之间的相互关系和内在联系，从整体性出发，才能形成集成性党内民主制度体系。

首先，从党内民主的核心概念把握制度体系的系统整体性。在理论研究中，概念特别是核心概念的认定，不仅是确立理论研究领域的逻辑起点，而且是整合其他相关概念和范畴的原点。*唐晓清：《关于党的建设科学化的几点思考》，《理论探索》，2011年第1期。从系统思维角度研究党内民主制度问题，对新概念的明确和理解显得尤为重要。按照列宁的观点，“民主是一种国家形式，一种国家形态”，*《列宁选集》(第3卷)，人民出版社1995年版，第257页。亦即强调民主的本意是“人民主权”的政权形式和政治制度，因而党内民主是对“民主”的一般含义在党内政治生活中的体现与运用。从本质上讲，党内民主是党员政治权利和党内政治制度的根本保证，简单地说就是全体党员在党内当家作主。党内民主的核心概念是尊重党员在党内政治生活中的“主体地位”，所以说，党内民主的所有制度要素都应该与党员主体地位紧密相关，紧紧围绕党员主体地位而展开。具体来讲，党员主体地位又延伸为党员的政治权利和党内民主政治制度两大要素。党员政治权利可以细分为党员的知情权、参与权、选举权、讨论权、监督权和党员的批评权等权利要素，以及党内民主决策、民主选举、民主管理和民主监督等相关制度要素；党内民主政治制度，主要包括党的代表大会制度、党内民主生活制度、党的委员会制度、党务公开制度等相关制度设计。这些制度相互作用、相互影响，从而成为紧密相关的制度要素。总的来讲，党内民主制度体系本身就是一个巨大系统，在这个系统中，各项具体的制度要素紧紧围绕核心要素而形成完整的制度网络体系。从系统的内在结构关系看，抓住尊重党员主体地位这个关键概念，是从整体性上构建党内民主制度体系的重要起点。

第二，要从系统思维的视角对党内民主制度建设进行链接整合。在党内民主制度体系中，各项具体的党内民主制度要素彼此之间都存在着密切的内在联系，这些制度要素互相影响、相互作用、互为条件。因此，在具体研究某个党内民主个体制度建设的过程中，必须运用系统思维和整体观念，既要看到其特殊性，更要把握整个党内民主制度体系内的各种制度要素的内在联系和相互关系，将各项具体的党内民主制度建设放到整个系统的整合联动中来考虑。如试行党的代表大会常任制改革，从某种意义讲，就是要针对党内权力高度集中的“总病根”，重点在突出党代会行使党内权力的地位作用，从党内权力授受关系上突出党员是党内权力的主体，在权力制度制约上强化党内权力的监督，并且要从长远规划中逐步实现党的代表大会常任制，使长期以来被颠倒的党内关系恢复到正常状态。因此，推动党的代表大会常任制改革是党内民主制度体系建设的一项整合创新，涉及整个党的领导体制的结构和功能的重新调整。对这一问题的改革探索，必须突破传统意义的“常任制”理解，通过完成各级常委会向全委会负责，全委会向代表大会负责，党的代表大会向全体党员负责的转变，在系统的范围内，实现体制机制创新，形成责权明确、相互配合、有效制约的科学的党内领导体制，确保党的代表大会真正成为健全党内民主制度的最基本和最根本的组织载体和运行模式。

二、党内民主制度体系的系统结构性

所谓系统结构性，是指在系统内部各个组成要素按照一定的次序排列，从而形成系统的不同层次结构，不同的排列次序，相对应地形成不同的结构层次。所以，系统的结构是系统中诸要素彼此之间相互联系、相互作用的表现方式。改革开放以来，我们党在推进党内民主制度建设方面已经取得明显成效。随着《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党党员权利保障条例》等系列党内法规制度的颁布实施，有力地推进了党内民主制度建设的发展。但在现已颁布的党内民主制度中，实体性制度多，程序性规范少；原则性制度多，操作性规定少；零散性制度多，整体配套性法规少，特别是缺少切实可行的实施细则和保障性法规。正是由于现有的党内民主制度存在着结构性矛盾和系统性缺陷，造成了实际执行运用过程中的“墙壁制度”“橡皮制度”“文件制度”等制度绑架现象，*高德罡：《论保障党员民主权利对党内民主建设的现实意义与实现途径》，《中共石家庄市委党校学报》，2011年第12期。导致即使是一些很好的制度也难以在实践中有效贯彻实施。针对这种问题，党内民主制度建设的重点必须转变，从单项制度要素建设逐步转变为突出制度结构关系的制度体系建设。

从党内民主制度体系的结构关系看，“党员主体”理念是贯穿整个制度体系的系统精髓和核心结构。在围绕尊重党员主体地位这个党内民主的核心概念基础上，加强已有的党内法规制度的系列配套建设，使基础主干党内法规的实施办法和具体细则更加完备合理，相应的配套专项制度也不断完善，形成党内民主的实体性制度、体制性制度、程序性制度和保障性制度等紧密链接、涵盖各个领域的结构性梯级层次。

1.党内民主的实体性制度。从制度属性看，实体性制度主要规定制度目的、制度要求、制度原则等基本内容，体现了制度的价值取向和意义所在。党内民主的实体性制度具体包括围绕党员政治权利、党内权力关系所展开的党内民主的政治原则和政治制度。从结构关系看，党员主体地位首先表现为党员在党内的各项民主政治权利，如党员的知情权、参与权、选举权、监督权及党员的批评权等，以及依据这些基本权利衍生形成的党内民主基本原则，如党内平等原则、少数服从多数原则、权利义务统一原则、选举原则、参与原则、公开原则等。在这些民主权利和民主原则基础上确立的党内民主的实体性制度是一种原则性规定，实际上都是党员主体地位的体现和结构性延伸。

2.党内民主的体制性制度。体制是制度建立和实施的主体。党员在党内的主体地位必须在党的领导体制、组织机制中得到具体呈现和表达。体制性制度在党内民主制度体系中处于十分重要的地位，是党内民主运行的重要载体。从党的领导体制来看，党的代表大会制度是党内民主的体制性制度，是党内最根本的政治制度和领导制度。作为党内最高权力机关，党的代表大会也是实现党员主体地位的基本制度形式和党内民主运行的最高制度形态。从党的组织机制来看，党的委员会是党内民主的体制性制度，是贯彻执行代表大会决议的基本组织形式和制度。党的委员会议事决策必须严格遵守民主集中制原则，按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则讨论问题。党的委员会的具体成员要根据集体的决定和分工来切实履行自己的职责。

3.党内民主的程序性制度。程序性制度是党内民主运行的流程和载体，在整个制度体系中占据枢纽位置，实体法制度所确立的党内民主原则和制度、体制性制度所界定的党内权力关系，都必须依仗程序性制度，进而在其框架内运行，并得到贯彻实施。综合来看，在党内民主制度体系的结构层次中，程序既是连结各种看似独立个体的民主要素的有机链条,也是规范实施主体行为的重要运行机制，缺乏程序保障的民主原则和制度是难以有效实施的。党内民主制度体系建设必须从程序的角度去设计操作，从流程的角度去细化规范，形成结构合理、环环相扣、相互补充、配套衔接的一整套制度链条。

4.党内民主的保障性制度。在党内民主制度体系中，要建立保障性制度就必须尊重党员主体地位，发挥党员主体作用，同时进一步要求必须把保障党员权利放在突出位置。在党内民主制度体系的结构层次中，保障性制度以保障党员民主权利为根本，把保障党员主体地位和民主权利的要求贯彻到党内民主建设的各个环节，体现到党内民主制度建设的各个方面。《中国共产党党员权利保障条例》的制定就是对党内民主的最生动具体的实践。《条例》具体地规定了党员在党内政治生活中应该享有的若干权利的具体内容，这些权利是党的任何一级组织、任何党员都无权剥夺的，《条例》中还强调党员的民主权利必须受到尊重和保护。对任何侵犯党员权利的行为，都应当予以追究；情节严重的，必须给予党纪处分。当然，这些规定并不能完全保证党员民主权利的充分表达，还应该在此基础上，进一步建立和完善相关配套保障制度。如细化党内民主的具体保障措施，明确党内民主的保障程序，强化对侵犯党员权利行为的责任追究，以此增强制度体系的执行力、强制力和约束力，从而进一步保证各项党内民主权利保障制度严格执行到位。

5.从系统结构性角度分析，党内民主制度体系是体现“党员主体”原则的实体性制度、体制性制度、程序性制度和保障性制度四个层面组成的有序结构和有机制度体系。按照这种结构关系构建党内民主制度体系，必须紧紧抓住“党员主体”这个核心和精髓，把握四者之间的系统结构关系，按照立体式、全方位推进制度体系建设的要求，确立党内民主制度体系建设的总体目标、路径选择，通过制度整合创新，增强制度的关联性和协调性，形成整体配套、优势互补、良性互动、科学运行的党内民主运行机制，提高现有制度的整体功效，有效发挥制度体系的最优功能。

三、党内民主制度体系的系统功能性

所谓系统功能性，就是指系统在运行过程中必然产生的相应效果和结果，显示出其自有的作用及功效。在整个党的建设系统工程中，作为子系统的党内民主制度体系也有其外显功能，这种功能与党的建设战略目标互动共进，由党的建设总体目标所决定，统一于党的建设实践中。党内民主制度体系功能的有效发挥取决于与党的建设目标的连动，整个系统功能运行必须围绕这个目标来进行。从系统功能角度研究党内民主制度体系建设，就是要把握系统结构与目标功能的内在联系，坚持遵循基本价值目标与制度创新的有机结合，使党内民主制度真正成为推动党的建设的内在动力。从目标功能角度来界定，构建党内民主制度体系是整个执政党建设的“生命工程”，在加强和改进党的建设中重点应发挥凝聚、激励、规范、择优、纠错等基本功能。

1.保持党的团结统一的凝聚功能。党内民主是党的生命，党的团结统一是党的力量保证，对一个成熟政党来讲，二者缺一不可，相互促进，共同作用。中国共产党先进性的重要体现之一就是具有严密的政治组织，“组织化”优势是中国共产党的重要资源。党的团结统一是党组织的最高利益及最高要求，没有团结统一，党的组织化优势得不到最大程度的发挥和体现。因此，发展党内民主必须维护党的团结统一这个最高利益，不可动摇。民主具有凝聚力量的功能，发展民主会激发昂扬正气，增强组织的向心力，但必须认识到，党内民主不是允许党内的政治对抗，把党内民主制度片面化、极端化，使党成为失去政治凝聚力的松散团体。2015年10月18日中共中央重新颁布的《中国共产党纪律处分条例》中对破坏党的集中统一有着明确的规定和界定，其中对不容忍搞团团伙伙、结党营私、拉帮结派有着明确的严肃的政治纪律处分条款。因此，构建党内民主制度体系应该具有强烈的底线意识和底线思维，明确不能触碰越界的底线、红线、警戒线是极其必要、重要的。

2.调动全党积极性的激励功能。关于党内民主的激励功能，刘少奇同志有一个经典论述，“党内民主的实质，就是要发扬党员的自动性与积极性，提高党员对党的事业的责任心。”*《刘少奇选集》(上卷)，人民出版社1981年版，第345页。也就是说，只有在党内民主制度的环境氛围中，才会有党性的提升和心境的舒展，才会有党内思想的活跃与激荡，进而才会有党员创新潜能的激活和迸发。构建党内民主制度体系无外乎就是要尊重党员主体地位，发挥党员主体作用，营造党内民主平等的同志关系、民主讨论的政治氛围、民主监督的制度环境，最大限度地调动全体党员的积极性、主动性和创造性，使党永葆蓬勃生机和创造活力；就是要坚持解放思想、实事求是、与时俱进，在全党形成认真学习、民主讨论、积极探索和求真务实的风气，提升党内敢讲真话、敢言实情，敢于负责、勇于担当的境界，巩固和发展风清气正的政治生态，使党始终彰显昂扬锐气和浩然正气；就是要集中全党的智慧和力量，正确制定并有效贯彻执行党的理论路线和方针政策，使党的思想理论和实际工作体现时代性、把握规律性、富于创造性，始终走在时代前列。

3.协调党内关系的规范功能。在政党内部结构系统中，存在着各种相互影响、相互制约的党内关系，包括党员与党员、党员与党的干部、党员与党的组织、基层组织与上级组织等各方面的关系，这些是政党活动的基础。民主制度能够形成利益表达机制，使党内不同层级的利益诉求得到有效传递和协调。在党内关系中，党员是党的肌体细胞和党的行为主体，也是构成党内关系的最基本要素。构建党内民主制度体系，就是要打破传统的“领导本位”“组织本位”的误区，确立党员在党内生活中的主体地位，理顺党员与党的组织、党员与党的干部之间的关系；就是要以积极健康的心理沟通、敞开心扉的思想交流协调党内关系、化解党内矛盾、维护党内和谐。党内关系的重点是党内权力关系，即权力主体关系、权力授受关系、权力监督制约关系。党内权力是党员权利的高度聚合，构建党内民主制度体系，就是要明晰党员是党内权力主体的理念，按照党内权力运行的基本特点和规律设计制度链，以党内民主机制的力量来配置党内权力、定位权力关系、规范权力运行、强化权力监控，把党内各个层级的权力关进民主制度的笼子。

4.选拔优秀人才的择优功能。在党内生活中,竞争择优是党内民主制度建设的一项基本功能,也是建立党内民主选举制度的目标要求。在民主制度中，授权是民主运作的逻辑起点，选举制度占有重要的位置。民主选举是党内民主制度体系的关键要素，在整个民主制度建设中具有独特的意义，但并不是党内民主制度的全部内容。从功能上讲，党内民主选举是一种择优机制，对于破除当前存在的“由少数人从少数人选人”的弊端，建设高素质干部队伍具有重要意义。构建党内民主制度体系，要把完善民主选举制度作为释放择优功能的重要载体和关键要素，坚持民主公开、竞争择优原则,提高选人用人的公信度。与此同时，要把完善党内选举制度与坚持党管干部原则有机结合起来，通过民主评议、民主推荐、民主测评等多种方式，从多元角度完善党员主体授权机制，真正把那些政治素质好、工作能力强、党性修养严、群众信得过的优秀人才,选拔到党的各级领导岗位。

5.防止决策失误的纠错功能。民主本身具有纠偏纠错功能，这一点已经为民主赢得了迄今为止“最不坏”的制度美名。回顾我们党的发展历程，每当遇到重大挫折并从中崛起时，恰好也是坚持实事求是的作风，发扬党内民主最好的时期。历史的实践已经反复证明，党内民主制度是建立党内纠偏纠错机制的重要基础。建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度体系，需要通过加强党务公开、民主决策、民主管理、民主监督、失误追究等方面的制度建设，增强党内生活原则性和透明度，形成自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的“免疫机制”；需要通过完善党内决策权、执行权、监督权的权力行使制度，形成既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，不断提高科学执政、民主执政和依法执政的能力，让各种失误随时得到纠正，将挫折的成本降到最低。

四、党内民主制度体系的系统开放性

所谓系统开放性，是指一个系统要得到发展，就必须能够适应外部环境，同时也必须有与其相适应的外部环境，换而言之，就是一方面要适应外部环境，另一方面要营造外部环境，以便从中获得需要的物质、能量和信息，使系统保持最佳的整体稳定状态并得以发展。党内民主制度体系建设不是封闭的系统，与我国经济文化社会发展的大局紧密联系，与中国特色社会主义民主政治建设相互促进，同时又受到党的建设的直接影响，与整个外部环境形成互动共进关系。

已有关于党内民主的研究，在党内民主的理论内涵、核心概念、功能作用以及制度建设的路径选择等诸多方面已经取得了一定的共识，但整体研究仍然存在片面性和局限性。离开经济社会发展和党的建设全局，孤立地研究党内民主制度体系建设问题，结果是思路越来越窄，困惑越来越多，特别是在一些关键敏感环节，如党内直选、财产公开、分权制衡等敏感问题出现瓶颈制约时，许多试点悄然而止。事实上，抽象的党内民主、游离于党的中心工作和伟大工程之外的党内民主是不存在的。党内民主制度体系建设的任何难点、热点问题，都不可能孤立存在，都有必然涉及到整个经济社会发展更深层次、更大范围的问题，都必须与其所处的经济、政治、文化和社会背景相适应。因此，构建党内民主制度体系，必须拓展视野、顶层设计，既要把握其自身发展的内在逻辑和变化规律，又要积极营造党内民主制度体系建设的良好外部环境和氛围，健全和完善与系统开放性有机链接的体制机制和制度化平台，与系统环境始终保持一种顺应协调的和谐状态。

1.党内民主制度体系建设与经济社会发展紧密联系。一般来说，党内民主制度体系建设是伴随我国经济社会的发展变化而逐渐完善起来的。从传统计划经济向市场经济转型，必然引起社会结构的重大变化，直接决定和影响党内民主制度建设的水平和成效。在经济社会发展水平较低时期，整个社会对民主政治的发展需求不是十分强烈，经济发展是人们需求层次中的首选问题，为了加快经济发展，相对“集中”的领导体制可能更加适应经济社会发展的需要。党的建设也是如此，党内对集中统一的要求往往更加迫切。然而，随着改革开放的深入和经济社会的迅猛发展，广大人民群众综合素质普遍提高，社会阶层利益结构的深刻变化带来了利益主体的多元化和需求的多样化，特别是伴随全社会自主意识、平等意识、参与意识、民主意识的迅速增强，都为执政党发展党内民主创造了条件，同时也对构建党内民主制度体系提出了更高的要求。当前，在全面深化改革的时代背景下，健全党内民主制度体系，有效发挥党内民主制度建设与我国经济社会发展的互动关系，是加强党内民主制度体系建设必须思考的重大课题。

2.党内民主制度体系建设与民主政治建设相互促进。党内民主与人民民主是中国特色社会主义民主政治建设的两大重要内容。党内民主寓于人民民主之中，发展党内民主不仅是党自身系统运行的内在需要，而且也是推进人民民主的客观要求；以党内民主制度建设为突破口，将带动整个国家政治生活的民主化，推进人民民主。与此同时，中国特色社会主义民主政治的推进，也必然要求发展党内民主，只有党内民主发展起来，才能为人民民主发展提供政治环境和制度空间。然而必须看到，以党内民主推动人民民主，绝不是说人民民主是一种从属被动关系。党内民主是党的生命，人民民主是社会主义的生命，二者分属于不同的政治范畴，其民主功能难以相互替代。人民民主是党内民主得以充分实现的深厚土壤，对党内民主的发展同样具有直接的推动意义，党内民主若落后于人民民主，人民民主就会对党内民主形成一种倒逼之势；人民民主制度不健全，则党内民主制度体系的发展程度会受到制约和限制。改革开放以来我国民主政治建设的实践经验已经充分表明：党内民主和人民民主是中国特色社会主义民主政治的两大基石，必须从国家战略和顶层设计的高度共同推进，无论是党内民主制度体系还是社会主义民主政治，任何一个领域的单兵突进，都难以实现我国民主政治的持续发展。

3.党内民主制度体系建设与党的建设互为依存。党的建设是一个系统工程，党内民主制度体系建设只是整个系统工程中的子系统。作为党的建设的重要组成部分和“生命工程”，党内民主制度体系建设必然受到党的建设总体布局的制约，在党的制度体系建设的总框架中进行。因此，党内民主制度体系建设必须紧紧围绕党的政治路线来进行，围绕提高党的执政能力、加强党的先进性和纯洁性建设的主线而展开，与党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设紧密联系，同健全民主集中制紧密结合，朝着建设学习型、服务型、创新型马克思主义执政党的目标而努力。根据这个要求，构建党内民主制度体系，必须以党的十八大确立的党的建设总体布局为目标，紧密结合加强和改进党的建设、全面从严治党的实践来进行，以党的制度体系建设的成效来促进；党的建设要以发展党内民主为基础，以构建党内民主制度体系为内在动力和制度保证。只有把两者有机结合起来，总体设计、整体推进，才能全面提高党的建设科学化水平，把党的事业不断推向前进。□

(责任编辑：熊觉)

中图分类号：D262

文献标志码：A

文章编号：1007-9092(2016)03-0071-006

基金项目：国家社科基金项目“健全防治腐败的党内权力运行监控机制研究”(项目编号：15CDJ002)。

作者简介：钟宪章，中共辽宁省委党校党建教研部副主任、副教授，博士，主要研究方向为执政党建设理论、党的制度建设。

收稿日期：2016-01-28