戴云峰 张 鑫

新时期军人抚恤优待工作的困惑与思考
——对现行《军人抚恤优待条例》修订的几点建议

戴云峰 张 鑫

从上个世纪20年代我党创建人民军队开始，就初步建立了优抚制度；建国后出台了《烈军属优待暂行条例》等五部法规，逐步形成了优抚工作法律体系；改革开放后，优抚工作与时俱进，先后制订出台了《军人抚恤优待条例》等一系列综合性政策法规，努力探索构建与社会主义市场经济机制相适应的政策法规体系，维护了军人和优抚对象合法权益，强化了军人荣誉感，对加强军队和国防建设起到了十分重要的作用。

但是，随着市场经济体制的不断深入和各项改革措施的推进，现行的《军人抚恤优待条例》在实际执行过程中逐步暴露出一些问题，尤其是条例的部分立法理念和条款不适应市场经济和深化改革的要求，在重点优抚对象不同群体之间、不同地理区域之间出现的部分优抚对象群体性利益诉求，就是这一问题的现实和集中反映。

面对优抚对象不断攀升的群体性利益诉求，广大基层优抚工作者普遍存有三个困惑：一是优抚对象曾经的光荣感去哪儿了？革命战争年代广泛开展拥军支前、代耕代种，一人当兵、全家光荣。军人获得军功章的，村里敲锣打鼓送喜报上门，过年过节还送年画等，军属的光荣感很强。现在有的优抚对象反映虽然优待标准提高了，但是每个月都是打卡发钱，“看不见摸不着，冷冷清清”，村里好像很少有人关心他们是不是优抚对象，光荣感更谈不上。二是优抚对象与民政干部的亲切感去哪儿了？长期以来优抚对象一直把民政部门当“娘家”，有心里话会找基层民政工作者谈心。现在这种水乳交融的亲切感变淡了，有的优抚对象甚至和民政工作者站在对立面上，认为是基层民政干部故意不给他们提高抚恤标准，有的民政干部还常成为被告，对此基层优抚工作者心里也倍感委屈。三是优抚对象享受政策的获得感去哪儿了？有部分人员片面地认为国家政策“亏待”了自己，对相关抚恤政策的自身获得感不强，存有攀比心理。有的优抚对象在优抚群体内攀比、有的优抚对象跨群体攀比、有的优抚对象跨地区攀比，等等。

这些问题的成因，有计划经济转变为市场经济体制的磨合与阵痛，有少数基层民政干部在具体执行中工作的缺位，有改革不断深化过程中各群体对利益分配调整的不合理预期，等等。究其根本，要解决问题应跳出优抚看优抚，跳出民政看优抚，立足全局看优抚，从顶层设计开始，认真思考现行的《军人抚恤优待条例》如何在立法理念和条款上，更好地适应市场经济体制的不断深化和变革，切实保障广大优抚对象的权益，让优抚对象更有光荣感和获得感。为此，基层优抚工作者建议在《军人抚恤优待条例》的新一轮修订中，应从以下四个方面进行调整：

一、优抚工作的思维方式应与时俱进，确立市场化的立法理念。中国特色的社会主义市场经济发展至今，城乡各类人员的流动性、就业方式、户籍制度等都与20年前大不相同。我们现行的《军人抚恤优待条例》自2004年发布施行，2011年进行了修订。2011年的这次修订虽然在十个方面对《条例》部分条款进行了修改，但是没有涉及到立法理念的重大调整。突出表现在修订后的《条例》仍然将优抚对象按有无工作单位作为是否发放优抚对象抚恤补助的依据。这样的分类是计划经济体制下对人员的职业划分，不符合市场经济条件下就业方式多样化的实际。建议按照市场化的理念，取消优抚对象中在职和在乡的身份区别，统一按照优抚对象的贡献确定抚恤标准，变解困型生活补助为优待型荣誉抚恤。

二、优抚政策的贯彻落实应强化刚性，建立法治化的执行机制。现行的《条例》明确现役军人和残疾军人凭有效证件优先购买车船票，免费乘坐市内公共交通等。但是在实际执行中，特别是县以下行政区域，往往因为公交线路市场化而无法执行这一政策。《条例》第一章第五条明确县级以上地方人民政府民政部门负责主管本行政区域内的军人抚恤优待工作，但是县级民政部门缺乏督查和执行的手段，对不履行义务的单位，特别是市场化的企业单位，难以落实相关优待政策。建议对不履行军人优待义务的单位和个人，进一步强化法律责任，明确县级以上人民政府牵头，建立由民政、公安、法院、检察、法制等部门组成的联合执法机制，确保相关优待政策落实到位。

三、优抚对象的抚恤标准应逻辑关联，构建模块化的待遇体系。在优抚对象群体内部，应对现有的7大类重点优抚对象的抚恤标准，建立具有内在逻辑关联的模块化、系统化的抚恤标准体系及自然增长机制，按照一定的计算模板来确定各类优抚对象的抚恤标准，避免调整抚恤标准时的单兵突进、顾此失彼。在优抚对象群体外部，应建立《军人抚恤优待条例》《工伤保险条例》《职业病防治法》等法规政策间顺畅的接轨机制，确保优抚对象不因相关政策的脱节而不能享受应有的抚恤优待。

四、优抚事业单位建设应打开大门，探索社会化的发展模式。优抚医院（荣军医院、精神病院）、光荣院等优抚事业单位为残疾军人等康复和孤老优抚对象供养作出了积极贡献。但不可否认的是，由于当前部分优抚事业单位将服务对象局限于优抚对象群体，导致服务阵地和职能萎缩。有的优抚医院床位利用率不高，一定程度上浪费了医疗资源。有的光荣院入住率较低，没能很好地整合社会养老资源。建议要加大优抚事业单位社会化改革的力度，优抚医院要与区域内的医疗资源整体规划，有条件的地方可以推动向社会医院购买服务。要推进医养融合，开门办医，开门办院，将优抚医院与光荣院、养老院加以整合，以适应社会老龄化发展的大趋势，实现优抚医疗资源、优抚对象供养资源和社会养老资源的全方位整合，使优抚事业单位的资源利用最大化，有效拓宽优抚事业单位的发展空间。

（作者单位：江苏省盐城市民政局）