牛继承

(武警学院 边防系，河北 廊坊　065000)



论国际合作视角下边防管理模式的创新与发展

牛继承

(武警学院 边防系，河北 廊坊065000)

整合式边防管理是全球化趋势下出现的新型边防管理制度，整合式边防管理模式是国家间进行边防管理合作的法律平台。虽然整合式边防管理模式与国家主权原则是相冲突的，但是在不同的国家、地区，整合式边防管理模式正在逐渐成长壮大，促进了边境地区的和平、稳定与发展，便捷了人员、货物出入境。

边防管理；全球化；国际法

随着世界各国之间联系越来越紧密，区域和全球共同体意识正在蓬勃发展当中。全世界公认的共同价值、理念逐渐增多，越来越多的行为准则提炼、升华成为全球性的准则——国际法。在上述背景下，边境作为国与国关系最先开始的地方，面临着划时代的管理模式变革。

一、全球化与边防管理

在我国，学者们一般认为边防管理包括边境保卫、边境地区管理和出入境管理三项主要内容。全球化对这三个方面都产生了深刻的影响。

(一)全球化与边防管理活动的矛盾关系

1.在边境保卫和边境地区管理方面，边防管理方式已经呈现出剧烈变化。自上世纪90年代以来，边境地区去军事化趋势悄然出现，至今方兴未艾。其主要表现为邻国间、区域性国际组织通过签订国际条约，减少在边境地区的军队、武器数量，不断增强边境地区军事领域互信，双方开始共同巡逻边界，在边境保卫和管理中双方成为伙伴、朋友。

2.在出入境管理方面，邻国间、区域性国际组织通过国际合作，加强人员、货物出入境管理。一方面确保了国家安全，另一方面实现了人员、货物便捷出入境。

可见，在上述三个层面，全球化进程与边防管理活动能够共存、互相促进，具有一定的兼容性。但是，从本质上来看，全球化主要是经济全球化，其单一的经济取向与边防管理的安全取向明显是冲突的。经济全球化追求的是经济利益的最大化，要求边境、口岸开放到最大限度，人员、货物出入境的最简管理。而边防管理活动的最终目标是包括边境安全、国土安全、国民安全等要素在内的国家总体安全，这必然要求开展以边境、口岸为物理依托，以国籍、护照、签证为制度依托的严格管理。当前，经济全球化弱化了人们脑海中传统的国家边界意识，边界开放的客观现实成为当代人们对边界的最新印象。人们希望更加便捷地出入境，要求货物更加快速地通过边境、口岸。开放的边界替代封闭的边界成为边界存在的主要状态，开放与安全之间的矛盾成为当代边防管理面临的时代课题。

(二)全球化与边防管理活动矛盾关系的渊源

从产生过程来看，边防管理是国家出现后出于自身安全目的而进行的活动，其倾向是封闭性的，而全球化是国家出于发展、进步目的而进行的活动，其趋向是开放性的；从运行过程看，边防管理是由国家主导进行战略决策、规则制订的活动，而从全球化看来，国家仅仅是众多的协调者、参与者之一；从价值取向分析，边防管理主要是维护边境与国家安全，而全球化是要构建全球统一的大市场和资本全球流动的广阔平台。全球化是当前世界的客观趋势，必然影响并改变传统的边防管理活动。

(三)全球化时代边防管理的新理念

1.进入全球化时代，边界的稳定性越来越高。随着国际社会法治化进程不断加深，几乎没有任何一个国家可以通过非法行为改动边界而获取领土利益。国际正义、公平、平等能够得到最大程度的保证和遵守，凡是违反国际正义、公平、平等的行为均会受到世界各国的谴责，任何一个国家都难以承受这样的后果。就边防管理问题而言，我们可以这样认为，19世纪是边界产生的世纪，20世纪是划分边界的世纪，21世纪将是边防管理的世纪。随着国际社会法治化进程的不断加深，新边防管理理念呼之欲出。新边防管理理念根植于世界各国的实践和探索，一方面，边防管理必然要满足国家安全的需求，另一方面必然也要满足全球化的需要。

2.新边防管理理念的孕育。在全球化维度下思考边防管理活动，必然产生不同的边防管理理念。边界是两个国家的边界，边防管理必然受到外部环境的强烈影响。在理论上，既往的边防管理活动是一国的国内事务。国家根据自身的需要可以确定采取的具体行动。过去，这一观点也得到了大多数国家的践行。而在全球化时代，区域一体化、全球化背景下的边防管理活动充满了国际性，一国的行为越来越多地受到两国签订的国际条约、协定的影响，具有比较明确的可预测性和可控性。20世纪90年代以来的实践证明，新边防管理理念正在悄然生长。

3.新边防管理理念的主要内容。在全球化时代，世界各国空前紧密地联系在一起，传统的边防管理模式显得力不从心。全球化建立于边界开放基础之上，或者说建立于便捷的过境制度之上。开放的边界与国际化分工生产要求相符合，能够有效地服务于人员、货物、资本、商品的跨界流动。在这种情况下，传统边境和主权理念正在减损，国际合作管理边境、口岸的理念正在得到实践的不断检验、认可和充实。当今时代的一个显著特征是地区间正在寻求或已经进行彼此间的经济、政治合作，出现了诸如欧盟、北美自由贸易区、南方共同体市场、东南亚国家联盟、上海合作组织等区域性国际组织。这些国际组织的成员国一改过去封闭边界的传统作法，出于积极参与地区经济竞争、合作或区域安全的目的，纷纷采取了各种措施缓和边境地区原本紧张的形势，甚至是开放成员国间的边境、口岸。区域性国际组织的出现也降低了成员国间边界的重要性，区域性国际组织边界的重要性逐渐上升。有的区域性国际组织开始统筹地区内的安全保护工作，加强组织的外部边界管理。例如，欧盟在外部边界管理方面正在进行深入探索，内部边界的一些安全功能已经开始转移到外部边界，同时，外部边界管理的功能也已经开始逐渐代替了内部边界的管理功能。就发展趋势而言，边防管理已经由一国单独实施的旧有单一模式开始转向多国依国际条约、协议实施的新型管理模式。这一理念已经出现并得到欧盟的践行，取得了良好的效果。在世界很多地区这一进程并不一致，有的刚刚开始，有的正在艰辛探索。可以确定的是，这一边防管理理念展现出了自身强大的生命力和号召力。

二、整合式边防管理模式的初步实践

当前，传统边防管理活动正在向新型边防管理活动转变，这是理念层面的改变，也是管理模式层面的重大变化。

(一)传统边防管理的基础已经发生剧烈变化

1.传统边防管理模式的缺陷。在威斯特伐利亚体系下，主权国家为了保护国家安全而实施边防管理，边防管理的第一目标就是保卫国家安全。在以往，主权国家统领着边防管理领域内所有规则的制订和实施。例如，国家派驻军队、警察驻守边界、口岸，主导出入境法规制订、实施，巡查边界等。这种模式是一种封闭的一元化管理模式，一元化的管理模式中不仅充满了国家与个人间的权力、权利之争，而且还有国家间的边境战争。二战后，《联合国宪章》明确规定，禁止使用武力，除非用于自卫。在全球化兴起后，公民出入境权得到了前所未有的保护，可见传统边防管理模式与国际社会法治化的要求已经不相适应。

2.全球化背景下新边防管理活动的原则、规则。在当今世界，联合国、其他政府间国际组织和非政府组织的行为直接或间接地限制、影响着国家主权，在边防管理原则、规则上发挥着自己的影响，并且已经取得了不小的进展，比如在难民权利、保护人权等方面。实践证明，新的原则、规则得到了世界绝大多数国家的遵守。而且，一些区域性组织，如欧盟、北美自由贸易区、西非共同体等，在成员国领土范围内实施了新的边防管理模式，遵循着新的原则、规则。与传统的边防管理原则、规则相比，这些原则、规则不是由一个国家提出的，而是由各国共同提出或由国际组织提出的，并且得到了相关国家的共同遵守。当一个国家违反上述原则、规则时，就会受到国际社会的谴责，甚至是制裁。总之，传统边防管理理念赖以建立、维系的国际环境已经发生了重大变化，传统边防管理模式渐渐成为过时的制度，面临着自身更新、改革的时代问题。

(二)全球化需要和催生新的边防管理模式

我们清晰地看到，人员、货物的海量出入境需要改变传统的边防管理模式。同时，全球性的环境污染、跨界河流治理、野生动植物保护等新问题也正在侵蚀着主权国家的权威。在21世纪，需要一个更加变通、多层次的方式进行国家领土的管辖和治理。[1]而国家间合作、国际组织的参与就是最重要的变化。随着边防管理主体多元化时代的到来，我们可以这样认为，一国单独管理国家边界的时代已经结束，多国共同管理边境、口岸，甚至是形成国际组织的边界是目前出现的新发展趋势。西欧和北美的地区性经验说明，许多边界线的传统功能正在被摆脱，并且西欧和北美地区正在建设他们自己的新边界。[2]这是新的边防管理模式出现的实证。多元化的边防管理模式是开放的模式，这种模式内有多个国家、国际组织共同参与，稳定性比较高，在进行边防管理问题决策时，会照顾到各个国家的利益，保障各国的人权，是相关国家合作进行边防管理的平台。笔者认为，这种新边防管理模式可以称之为整合式边防管理模式，这种模式区别于传统模式的关键点在于尽可能地开展边防管理的国际合作，在保障国家主权安全的同时，确保人员、货物便捷出入境。

三、整合式边防管理模式的具体内涵

(一)从对抗式边防管理到合作式边防管理

传统的边防管理模式下，边界线、口岸是两国或多国共同管理的对象，而在实际管理原则、管理方法上两国或多国通常存在重大差异，同一种行为在不同国家间会有不同的法律评价，这种差异容易带来管理上的失范，给人员、货物、资本、服务跨境流动带来制度性障碍，有时甚至被违法犯罪分子利用，成了其逃避法律打击的保护伞。这种管理现状缺乏民主协商，更多地突出了一方的单独管理。这种模式下，边防管理中的诸多问题得不到有效、合理的解决。而整合式边防管理模式以“合作”为管理过程中的核心理念，注重国家间法律的衔接。

(二)从单纯管理到“管理与服务”并重

理论上，边界必须同时具有开放和封闭的功能，向合法过境的人员、货物开放，向非法过境的人员、货物封闭。如何以有效合法的方式将合法过境的人员、货物与非法过境的人员、货物区分开来是边防管理制度合格与否的衡量标准之一。

实践中，非法出入境的人员、货物往往是过境人员、货物中的极小部分，而打击极小部分的非法行为却常常干扰了正常合法的出入境活动。解决这一问题，必须要双边、多边共同合作才能实现。但是，背对背的传统边防管理模式拒绝了这一选项。整合式边防管理模式借助于科技手段、信息技术，对人员、货物实施分类管理，管理的对象就是欲非法过境的人与货物，服务的对象就是绝大多数合法过境的人员与货物。传统边防管理模式下，所有过境的人员与货物都被潜意识地认为是可能违反法律规定的，这是两者最大的不同。

(三)从一元的单方管理到多元的合作管理

从理论上分析，单方管理是带来种种矛盾的根本原因之一，国家间民主协商展开合作是解决这一矛盾的根本途径，而传统边防管理模式中合作只是次要或者是最后的选项。在传统边防管理模式下，单一国家倾向于选择封闭边界，以自己的视角片面地看待问题，并且在国内进行相应的宣传。此时边界成为了控制危险、保障安全的最后防线，只有实施更严格的边防管理才能预防这一危险。传统边防管理就是这一背景下的产物。在全球化背景下，国家间可以将民主协商原则应用于边防管理中各种问题的处理，构建起地区性国际组织共同管理边境，打破过去单方管理的封闭式管理模式。与国内的民主模式不同，国家间共同进行边防管理的民主模式在理论上是新鲜事务，国际法如何协调主权的独立性问题、国际法基本原则与国家利益的协调问题仍是需要在实践中不断探索的问题。但是，这毕竟是对既往单方边防管理模式的一种完善。

(四)新的管理方法提高了边防管理效率

偷渡、走私、跨境犯罪等活动增加了边防管理的工作量，这种边界压力遍布于全世界各国的边界。[3]地区性国际组织以国际协议的方式共同管理边境、口岸，在管理制度上由双方或多方共同协商制订，实践了民主管理的原则，边防管理效率得到了极大提高，很好地解决了偷渡、走私和跨境犯罪问题。例如，在美国坚持和主导下，美国、加拿大、墨西哥三国共同签订了便捷边防协定。便捷边防协定利用高科技开展边防管理合作，通过利用身份识别卡、大型扫描仪、人员信息系统、边境居民预检快速通道、夜间监控系统和检测设施加强了两国间的边防管理合作。[4]整合式边防管理方式有两个重要启示：一是边防管理工作中，合作管理的方式优于双方背对背的管理。整合式边防管理需要双方具有合作的信任基础，根据双方达成的协议，共同完成边防管理工作。二是整合式边境协定扩展了边防管理的范围。如果过境人员和货物在到达边境、口岸之前提前预检和报关，就可以顺利地通过边境、口岸。预先报关是美国与欧洲、亚洲一些国家的海关机构间达成的协议，规定符合双方协议规定标准的集装箱将给予快捷入境的待遇。这些变化说明，整合式的管理方法提高了边防管理效率，符合当前对边防管理的时代要求。

四、整合式边防管理的发展环境分析

(一)整合式边防管理模式的国际基础

过去，世界各个地区、国家的边界将彼此分开，各国间封闭进行经济建设，互相依赖程度小。敌对国家集团间政治主张对立、经济发展互相绝缘、军事上对峙、文化上互相攻击乃至仇视。这种情况下，边界的分割功能得到充分体现，将许多本来联系紧密的地区划分为不同的国家，拥有边界的国家往往实施着严格的边防管理，国家间壁垒森严，人员、货物、信息往来都要经受边界严格的过滤。

当前，全球化尤其是经济全球化向纵深领域发展。在此背景下，各经济体一荣俱荣、一损俱损，各国的相互联系、相互依存程度达到前所未有的程度，各国共处一个世界，世界各国你中有我，我中有你。这是新边防管理模式产生的国际基础。

(二)整合式边防管理模式的国内基础

国家间背对背进行管理的情况在二战后发生了根本性改变，国际体系加速演变、深度调整，世情、国情发生了重大变化。二战后正是全球化再次发力之时，这是发生这种改变的根本原因。殖民主义失败后，新独立国家纷纷参与到本国边界的划定过程当中，主张了自己国家的边界。由于边界划定过程中采取了民主协商的方式，这一时期产生的边界得到了绝大多数国家的承认和遵守，成为稳定国际秩序的有利因素。国家边界的合理性、合法性成为各国间交往的良好基础。我国在这一过程中也开始解决了大部分的陆地领土划界问题，与周边大多数陆地邻国划定了边界线，民主协商划定的边界线成为了国家间互相交流的连接线。总之，明确而稳定的边界线给主权国家带来了安全感。

当国家安全问题得到初步解决后，各国逐渐摆脱了以自己为中心的单一发展模式，继而以地区性视角、甚至是全球性视角进行着自身的政治、经济、军事、文化等活动。国家间开始建立越来越紧密的跨界联系，开始了区域化、全球化的进程。全球化过程中就是将自身主动地作为世界的一部分，在制订各项政策时的出发点是多维的，而不是一维的。传统的边防管理已然不能适应上述多样化的要求，这对边防管理现状提出了创新的要求，也是国家进行边防管理创新的国内基础。

(三)整合式边防管理模式的深入发展

我们要清醒地认识到，全球化对于边防管理的影响不是线式的，而是一个复杂的过程。二战结束后，许多国家立即采取了前所未有的严厉的军事手段防守边界，以巩固得之不易的反法西斯胜利果实，这种趋势直至上世纪80年代末、90年代初才基本结束。边防管理进入了长达十年的相对宽松的时期。而“9·11”恐怖袭击事件发生之后，世界各国几乎有着一样的体会，大多数西方国家立即结束了宽松的边防管理，管理边境、口岸的方式发生了颠覆性变化，美国和加拿大甚至重组了本国众多的海关和移民管理机构，形成新的边防管理部门，严格了边境地区管理、出入境管理，加大了边界线的巡逻、保卫力度。所以，从世界范围来看，全球化对于边防管理的影响是不同步的，具有显著的差异性。

全球化时代的边防管理必然是全新的边防管理，在理念、表现形式、管理方法、服务目标等多方面展示出全新的形象。当前，这一影响已经明显地展现出来。自2002年11月25日美国国土安全部成立以来，世界上许多其他各国也进行了本国边防管理体制改革。2003年12月12日，加拿大成立了加拿大边境安全署(Canada Border Services Agency)；2004年10月26日，欧盟成立了外部边界管理局(Frontières Extérieures for External Borders)；2005年7月，德国成立了联邦警察部队(The Bundespolizei)；2008年，英国成立了边境安全署(UK Border Agency)；2010年，俄罗斯边防军进行职业化改革；2013年7月22日，我国成立了海警局；2014年5月19日，韩国海洋警察改革。所有机构改革都说明了一个道理，全球化对所有国家都提出了边防管理创新要求。英国在进行边防管理改革过程中认为，客观的新形势已经否定了传统的边防管理模式，全球化需要也必将催生新的边防管理模式。当然，新模式的探索也会经历挫折，比如英国在2013年4月将边境安全署又改回英国身份证与移民署(UK Visas and Immigration)，这代表英国边防管理改革并未成功，仍需结合自身国情进行再摸索。

五、我国整合式边防管理模式的创新方式

我国边防管理创新非自今天开始，边境地区、口岸的新形势、新要求一直在推动我们进行局部地区的边防管理创新实践。总体来看，我国整合式边防管理创新的主要方式有三种：一是由下而上式，二是由上而下式，三是上下互动式。

(一)由下而上式的边防管理创新

由下而上式的边防管理创新承载着边境地区经济发展的内在需求，体现着经济层面对边防管理方式、方法的新要求。这种创新模式能够及时、迅速地反映出边境地区政府、社会对边防管理的新要求、新期盼，往往会有特别具体的创新要求，主要的要求内容多与提高劳动生产率、方便物流、便捷人员出入境息息相关。这种方式的创新具有区域性特点，往往是边境省区进行经济建设过程中的新需求。在实践中，由下而上的边防管理创新有许多弊端。各个边境地区、口岸情况各异、要求不同，不利于我国边防管理政策、法规的统一实施和管理，出现了边民证超范围签发、口岸签证数量过多等情况。

(二)由上而下式的边防管理创新

由上而下式的边防管理创新是我国改革开放和社会主义市场经济建设过程中整体战略部署的一部分。中央政府从全局出发，统筹设计，共同推进。这种创新方式有效地保证了边防管理法律、政策的统一性，比如在我国边境管理区划定、设置、取消边防证件办证收取工本费制度上*2005年5月1日起，全国取消办理《出海船舶户口簿》《出海船民证》《出海船舶边防登记簿》《合资船船员登轮证》《合资船船员登陆证》《台湾居民登陆证》《对台劳务人员登轮作业证》收取工本费制度。2015年1月1日，全国取消办理《中华人民共和国边境管理区通行证》和《中华人民共和国边境地区居民出入境通行证》收取工本费制度。，这种由上而下的边防管理创新模式发挥了较好的作用。而这种创新的难度大，从不同边境地区、口岸不同的边防管理中进行提炼、总结，需要极高的管理能力和科学精神，创新政策一旦出台后，仍需要各边境地区、口岸以更加积极主动精神，结合自身的情况进行贯彻实施。

(三)上下互动式的边防管理创新

上下互动式的边防管理创新是一种理想的创新模式，这种模式能充分发挥前两种创新模式的优点，以问题为导向，在维护中央事权的前提下，充分尊重地方事权，做到两者间界限分明而有序协作。在中央事权范围内统筹设计边境保卫、出入境管理等事项，在地方事权范围内明确边境地区、口岸管理等事项。上下互动式的边防管理创新有利于维护中央权威，确保国家安全。同时，能够让地方政府积极地参与到边防管理工作中来。

六、结束语

十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：适应经济全球化新形势，加快自由贸易区建设，扩大内陆沿边开放，加快沿边开放步伐，允许沿边重点口岸、边境城市、经济合作区在人员往来、加工物流、旅游等方面实行特殊方式和政策。整合式边防管理作为保障、服务制度面临着巨大的成长机遇和前所未有的挑战。未来，整合式边防管理制度将主要体现在对内和对外两个方面：对内主要是管理机构、人员的整合；对外主要是边防管理法律制度、跨境执法合作方面的整合。

[1]MURPHY A B.The Sovereign State System as Political-Territorial Ideal: Historical and Contemporary Considerations in Biersteker[M].Cambridge: Cambridge University Press, 1996: 81-120.

[2]NEWMAN D.Creating the Fences of Territorial Separation: the Discourses of Israeli-Palestinian Conflict Resolution[J].Geopolitics and International Boundaries, 1997, 2(2): 1-35.

[3]ARONOWITA, ALEXIS A.The United Nations Program against Trafficking in Human Beings: Research and Lessons Learned[J].International Journal of Comparative and Applied Criminal Justice, 2002, 26(2):257-275.

[4]MARINA CAPARINI, OTWINMARENIM.Borders and Security Governance Managing Borders in a Globalized World[M].London: Transaction Publishers, 2006:271-278.

(责任编辑、校对杜彬)

On the Innovation and Development of Border Management Mode from International Cooperation Perspective

NIU Jicheng

(Department of Border-control and Immigration，The Armed Police Academy， Langfang，Hebei Province065000，China)

Integrated border management is a new kind of border management system under the globalization trend，the integration border management is defined as the border cooperation law platform between countries，although the integrated border management mode and the principle of national sovereignty is in conflict.In many other countries，regions，integrated border management pattern is gradually growing and contributing much to peace，stability and development of the border region，resulting in convenient entry and exit for people and goods.

border control；globalization；international law

2015-11-29

国家社科基金项目“国际法学视角下整合式边境管理法律制度研究”(13CFX11)阶段性成果；中国法学会项目“我国边海防管理立法问题研究”(CLS2015—71)阶段性成果

牛继承(1976—)，男，黑龙江五常人，副教授。

●边疆与边防研究

D631.46

A

1008-2077(2016)01-0005-06