张楚源

(武警学院 研究生队，河北 廊坊　065000)



美国出入境行政强制法律制度对我国边检工作的启示

张楚源

(武警学院 研究生队，河北 廊坊065000)

对比中美现行的法律制度并结合我国国情和边防检查工作的实际，提出改进我国出入境行政强制有关法律制度的办法，以推动出入境边防检查工作的制度创新。

出入境；行政强制；法律制度；美国

美国是世界上最早接收海外移民的移民大国，早在1881年就有了移民法，并经不断修订与完善，形成了现在的美国移民法[1]。最新的《美国移民和国籍法》对出入境行政强制有详细的规定，并有完善的救济措施。对美国出入境行政强制程序和救济方面的研究有利于弥补我国当前出入境边防检查工作中的空白，并且可以完善我国出入境边防检查法律制度。

一、美国出入境行政强制法律制度

由于中美两国的历史差异和法律体系不同，美国法律中与我国行政法中“行政强制”最为接近的概念是“行政执行”。但是与“行政强制”相比，“行政执行”更宽泛，不仅包括在执行的最后阶段裁决执行争议，还包括前期制定规则和执行规则的过程。本文主要讨论美国移民管理过程中“行政执行”的最后阶段的行政强制手段和强制执行的执行程序[2]。

(一)美国出入境行政强制的种类

1.搜查。美国法律对搜查有极其严格的规定，搜查证的签发也受严格限制，只有在法律有特别规定时才可以无证搜查[3]。《美国移民和国籍法》第287规定：特别授权移民官员在合理怀疑而不通过搜查无法获得有关证据的情况下，对试图非法取得入境许可的外国人进行人身及行李物品以及交通工具的搜查，这种搜查不需要另外申请搜查证。

2.拘留。《美国移民和国籍法》授权司法部长对需要遣送出境的外国人予以拘留，但在“9·11”事件后，该项权力交由国土安全部下属的移民与海关执法局(ICE)执行。根据该法第232条、第235条、第241条、第287条的规定，拘留作为遣送出境前的一项强制措施，针对以下几种情况：一是由于身体原因或传染性疾病而属于不准入境人员的；二是在美国境内犯罪、因安全和恐怖主义原因而被拘留又无法按期遣返的；三是不准入境，申请庇护等待裁决的；四是递解出境诉讼程序期间，不符合释放和保释条件的。

3.扣押。扣押主要是对证据的扣押，特别是与非法移民有关的证据。《美国移民和国籍法》第287条规定：移民官员有权扣押与入境、再次入境、过境或居留特权有关的证据或对本法案的实施和移民局的行政管理至关重要的相关证据。

4.阻止入境。《美国移民和国籍法》第212条规定了无资格获得签证和无资格被准许入境的外国人的一般类别以及不准入境的豁免。对不准入境的外国人，在移民官员确认后，入境前可以阻止其入境，直接乘原交通工具返回，无需进行听证和复审(申请庇护和偷渡者除外)。《非法移民改革和移民责任法》规定：对未持有效证件企图非法入境且明显不符合庇护条件的外国人，口岸移民官员有权当即阻止入境，要求其立即离开美国。

5.遣送出境。《美国移民和国籍法》第237条规定，被遣送出境的情形主要有：入境时或在其变更身份时，违反其身份规定，不被批准入境或在境内停留者；刑事犯罪；未登记和伪造文件者；安全和相关理由；接受政府救济的人；非法投票者[4]。其中特别规定对于犯重罪的外国人适用“加快驱逐”：第一，采取快速诉讼的方式尽快将其遣送出境，符合国家安全的需要；第二，对恐怖分子实行监管至遣送出境，除可提起人身保护权的诉讼外，无复审的权利。

6.禁止离境。原则上，对外国人离境是不予限制、不需要接受移民检查的。但在美国《联邦条例》中规定了十一种外国人离境可能损害国家利益的情况，在这些情况下，美国有权禁止外国人离境。被禁止离境的外国人，可以向各地移民分局局长要求举行听证。

(二)美国出入境行政强制的程序

移民管理过程中出入境行政强制的执行程序有移民管理机构的自力执行程序和司法执行程序，根据美国法律规定分情况适用。移民管理机构依照法定程序对不准入境或应被驱逐的外国人进行搜查、拘留、扣押，属于行政机构的自力执行程序；对申请庇护或因犯罪应被驱逐的外国人启动递解出境诉讼，属于出入境行政强制的司法执行程序。

移民法庭隶属于司法部的移民审查执行办公室。移民法庭与通常的法庭有很大不同，既不是独立的法庭，也没有陪审团制度。移民法庭的法官负责审理递解出境的案件，决定是否对外国人做出驱逐，或是否存在免于驱逐的条件。当本人或国土安全部对移民法官做出的决定不服时，可以向司法部下属的最高移民执法机构的移民上诉委员会提起上诉。当上诉被驳回后，还可以重新向移民法庭提出开庭的动议或者向联邦法庭上诉，进入正式意义的司法程序。

(三)美国出入境行政强制的救济

根据三权分立的立法理念，行政机构做出的行政决定由司法分支负责执行，司法权优先于行政权，司法分支对行政分支起监督作用，实践中有利于维护相对人权益。

1.法院执行前的审查。司法执行是美国行政执行的最后环节，指行政决定做出后，有关单位或个人拒绝执行有关决定时，行政机关向法院申请执行[5]。法院在执行行政决定前需要审查该决定是否符合法律规定以及当事人是否拒绝执行该行政决定，是美国行政强制救济的特点之一。

2.司法审查。在移民管理过程中，当事人如果认为移民机关的行政行为侵害了其合法权益，可以向司法机关申请司法审查，并向移民法庭提起上诉，上诉被驳回时还可以向联邦巡回法庭再次上诉。《美国移民和国籍法》第238条规定：加快驱逐判重罪的外国人出境时，在递解出境命令被签发14日后才可执行，以便其有机会提出司法审查，除非该外国人放弃该权利。

3.司法复审。复审是事后司法救济的一种，是指在移民法官的裁决后，外国人对裁决有异议，请求对所做裁决重新予以考虑。外国人在申请复审时应提供相关依据，说明之前的裁决不符合事实或情况有变，应重新审查。《美国移民和国籍法》第242条对移民机关的行政决定、进行复审的条件以及特殊情况都进行了全面的规定。

二、美国法律制度对我国边防检查工作的启示

(一)改变“重实体，轻程序”的观念，细化程序性规定

《美国移民与国籍法》包含详细的程序性规定以及各类特殊情况的豁免条件，并且提供充足的救济途径，操作性强，实用性高，规范了主管机关职权的行使，尽可能保护了相对人权益。这些细化的程序性规定也体现了美国人对政府所拥有权力的谨慎态度。将政府权力严格限制在规定的框架内，能够保障个人自由不受侵犯。

在我国的法律实践中长期存在着“重实体、轻程序”的观念。在执法过程中，执法机关程序意识淡薄；在立法工作中，有关法律条文规定过于宽泛模糊，没有给出详细的程序性规定，在执法中无法可依[6]。例如《中华人民共和国出境入境管理法》第61条规定了限制外国人活动范围的适用条件，但是并没有对限制的程序、地点做出明确规定。因此，在执行过程中可能出现不同的标准，或事实上的不公平，使同一违法行为受到不同的惩罚，损害法律的权威性。

如何在立法中贯彻程序理念，在执法中自觉遵守程序规定，提高依法执法的能力，防止侵害相对人的权益，对我国的立法机关和作为执法主体的边防检查机关今后的工作提出了更高要求。

(二)重视事前救济，完善出入境行政强制救济制度

美国行政机构的设置强调权力的制约与平衡，政府的司法分支对行政分支起监督作用。美国行政决定往往由行政机构做出，但是最后交由司法分支执行。这样不仅约束行政分支，使其在合理的范围内做出行政决定，同时通过司法监督，对行政决定的合法性进行执行前审查，尽可能避免出现侵害相对人权益的情况。这种在合理的机制下自发进行的事前审查，是一种预防性的事前救济，体现了美国法律中保障人权的价值取向，在避免错误的强制执行方面起到了积极作用。

此外，《美国移民与国籍法》规定，在发生了侵害相对人权益的情况下，相对人有权提出复审，并对造成的损害要求相应的补偿。这是一套完整的救济体系，在政府自身出现问题的情况下，保证受到侵害的相对人在每一个阶段都有得到救济的权利。

我国行政决定由做出决定的行政机构自己执行，在缺乏有效监督的情况下就不可避免地可能出现权力滥用的情况。根据《中华人民共和国出境入境管理法》第58条规定：有关的出入境行政强制措施由县级以上地方人民政府公安机关或出入境边防检查机关实施。具体的救济方式只有该法第64条中所规定的行政复议。在这样的情况下，出入境行政强制出现了许多救济空白，相对人权益也就失去了保障，侵害发生的可能性也就大大增加[7]。

我国出入境管理工作应借鉴美国在行政救济方面的经验，完善救济措施，特别是填补事前救济的空白。虽然中美两国法律体系不同，政府机构设置不同，中国不能照搬美国的司法监督模式，但是可以考虑增加救济途径，完善事中、事后救济措施，对不合理的行政决定给相对人造成的损害明确补偿标准并提供补偿。还可以建立内部的监督机构，起到事前审查的作用，加强边防检查机关自力执行中的自我约束，起到事前救济的作用。提供全方位的救济措施是我国出入境管理工作走向成熟的标志。

(三)整合出入境管理机构，加强出入境行政强制权的统一

“9·11”事件后，美国国会和行政部门为加强边境安全，改革了移民管理机构。原属于司法部的移民归化局(INS)依据职能分为三个部分，分别划入国土安全局下设的公民及移民服务局(USCIS)、美国海关和边防局(CBP)和美国移民和海关执法局(ICE)中[8]。公民及移民服务局(USCIS)的主要职责是审查和批准美国永久居留权和有条件的永久居留权的申请；签发合格外籍人士的工作许可；审查入籍申请。美国海关和边防局(CBP)将边防检查、边界巡逻、海关、动植物检验检疫等边境一线执法部门整合在一起，使美国首次实现了美国口岸人员和货物的统一管理。美国移民和海关执法局(ICE)的任务是加强边境控制，防控与人员或物品入境有关的危害国家安全的犯罪活动。在体现中央事权的同时，各部门分工合作，提高工作效率。同时，国土安全部和国务院达成协议，协调签证签发工作中各自的职责与权限。

我国出入境管理权分属于外交部和公安部，公安部下设边防局和出入境管理局分管现役制边防管理部门、职业制边防检查站和地方出入境管理部门。由于没有统一的管理机构而造成了中央事权的分散，不利于出入境管理工作的开展，进而导致出入境行政强制执行机关主体不明。各部门之间存在管辖权交叉重叠的现象，在出现问题时，容易相互推卸责任，导致权责不清。虽然《中国人民共和国出境入境管理法》规定：县级以上地方公安机关和出入境边防检查机关为实施机关，但是对其具体实施细节以及各自有哪些权限并未做出详细的规定。出入境行政强制具有特殊性，涉及公民的人身自由和生命安全，缺乏具体规定不仅不利于工作开展，还可能因行使不当损害相对人的权益。

整合我国出入境管理机构，统一出入境行政强制权的行使，将有利于提高出入境边防检查工作的水平，提高行政效率，节约执法办案的成本。同时，随着全球化的发展和国际恐怖主义的渗透，为了更好地适应新形势，对出入境管理机构的改革也可以更好地维护国家安全和推动未来经济发展。

(四)增强执法办案的透明度，建立有效的监督机制

美国移民管理过程中，不仅有自身的内部监督机制，而且有独立的外部司法监督。美国移民法庭的移民法官负责受理外国人递解出境的诉讼，根据法律规定判断该外国人是否需要驱逐出境或允许继续在美国境内居留。但是移民法庭相对灵活，在非法移民关押的监狱或拘留所进行，且没有陪审团，结果如何都是由移民法官做出决定。这并不意味着，移民法官可以不受监督，随意定案。第一，移民法官要受到来自相对人的监督。例如，根据《美国移民与国籍法》的规定，外国人对递解出境的命令有机会查看证据并反驳指控。在递解出境的诉讼中，外国人有机会查阅对自己不利的证据，有权以自己的名誉举证，有权对政府提出的证人进行交互询问(国家安全情报除外)。第二，移民法官要受到司法监督，包括执行前的司法机关审查性监督、司法复审等制度性保障。

尽管法律在赋予公民权利、维护司法公正的同时加大了移民机关取证的难度，但只有在司法公开透明的情况下才能真正实现法律的价值目标。我国行政机关长期处于主动地位，存在不按规定履行职责的情况。有的部门为降低办案难度，不给当事人为自身辩护的机会，当事人的正当利益得不到维护，不利于提高边防检查机关的公信力。因此，边防检查机关需要进一步增强执法的透明度，公开办案，接受当事人的监督，积极预防损害当事人权益的情况出现，整体上提高自身执法水平。同时，还应该建立出入境检查体系外的司法监督机制，在自我约束的同时接受外力约束，形成相对稳定的制度性保障。

(五)尊重保障人权，使行政管理更加人性化

《美国移民与国籍法》无论是从入籍还是从驱逐出境的相关规定中都体现出人道主义色彩和对保障人权的重视。在驱逐豁免中，该法明确规定：外国人如果是为了亲属而进行的虚假陈述，出于家庭团聚和公共利益的考虑不对其进行驱逐；在递解出境中，出于人道主义原因，如当事人被递解出境可能对其依然在美国境内的配偶、子女或父母造成极端困苦时，取消对其的递解出境；在递解出境的诉讼中，如果被提起诉讼的外国人智力不健全，移民法官应对其进行特殊的保护。

与《美国移民与国籍法》对比，《中华人民共和国出境入境管理法》第6章“调查与遣返”中没有找到相关内容，只有在采取监视居住中有所涉及。从保障人权的角度来看，是远远不够的。就监视居住而言，尽管在特殊条件下可以采取监视居住代替拘留审查，但是对监视居住的方式、程序、地点都缺乏明确规定，也就无法明确哪些情况下行政机关会侵犯相对人的权益。而立法中的不足也会导致执法中人权保障意识的缺失，因此要将人权观念贯彻到整个立法与执法过程中去。

[1] 王宏音.美国出入境管理体制经验对我国出入境管理体制改革的借鉴意义[J].山西警官高等专科学校学报,2010(7).

[2] 白维贤,金立法,薛刚凌.中美行政执行制度比较[J].行政法学研究,2001(3).

[3] 马金旗,马勇,吴华.国际移民法律制度比较研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,2004.

[4] 胡建淼，林艺聪.行政驱逐出境若干基本问题探析[J].法学,2007(11)：73-79

[5] 齐树法.美国司法制度[M].厦门:厦门大学出版社,2006.

[6] 许金福.对我国出入境管理行政强制法律制度的再构建设想[J].北京人民警察学院学报,2004(3).

[7] 朱其良.关于出入境管理行政强制措施的探讨[J].广西警官高等专科学校学报,2005(3).

[8] 孙昂.美国对外事务法律机制[M].北京:国际文化出版社,2010.

(责任编辑杜彬)

The Implications of the American Administrative Enforcement Legal System of Immigration to China’s Immigration Inspection System

ZHANG Chuyuan

(TeamofGraduateStudent，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

This paper focuses on the administrative enforcement with the exit-entry management by comparison of the current laws between China and America， based on Chinese conditions and the immigration inspection work for the improvement of Chinese immigration system thereof to promote the innovation of Chinese immigration inspection system.

exit-entry management； administrative enforcement； legal system； the United States

2016-01-11

张楚源(1991—)，女，河北邯郸人，边防管理学在读硕士研究生。

D631.46

A

1008-2077(2016)07-0052-04

●执法研究