民政部副部长 宫蒲光

坚持兜底思维 践行共享理念扎实推进社会救助事业创新发展

民政部副部长 宫蒲光

“十二五”时期，在党中央、国务院的正确领导和有关部门的大力支持下，在各级民政部门的共同努力下，社会救助事业取得了跨越式发展。“十三五”时期，要紧紧围绕十八届五中全会和今年两会以及全国民政工作会议精神，学习贯彻“十三五”规划纲要，谋划部署好未来社会救助工作，扎实推进社会救助事业创新发展。

一、“十二五”时期我国社会救助事业发展迅速，取得重大成就

社会救助法治化建设取得重大突破。2014年2月，国务院颁布《社会救助暂行办法》（以下简称《办法》），标志着我国社会救助事业发展进入综合构建社会救助体系、依法救助的新阶段，对于兜住民生保障底线、全面建成小康社会，具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。社会救助制度框架基本确立。国务院相继出台了4个重要的规范性文件：《关于全面建立临时救助制度的通知》《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》《关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》，国办转发民政部等五部门《关于进一步完善医疗救助制度全面开展重特大疾病医疗救助工作的意见》，兜底保障的社会救助安全网正在逐步编密织牢。社会救助工作机制不断创新。社会救助部门协调机制逐步完善，社会救助家庭经济状况核对机制快速推进，“一门受理、协同办理”机制基本建立，主动发现机制初见成效，“救急难”工作机制加快形成。社会救助工作运行日趋规范。在低保规范管理、社会救助资金管理、社会救助标准调整、社会救助绩效评价、社会救助经办能力等方面，出台了相关政策，健全了运行机制，取得了较大成效。困难群众获得感明显增强。2015年，中央财政共安排城乡低保资金1171.5亿元，较“十一五”末增长了84.6%；安排医疗救助资金141亿元，较“十一五”末增长了28.2%；安排临时救助资金42亿元，较2014年增长了31.3%。截至2015年底，全国城乡低保月人均标准分别达到451元、265元，较“十一五”末增长了79.7%、126.4%，年均增幅分别达到12.4%、17.8%；农村五保集中供养年人均标准6026元、分散供养4490元，较“十一五”末增长了104.1%和113.6%；医疗救助水平不断提高，重点对象政策范围内住院费用救助比例达到70%。此外，2015年全国共实施临时救助667.1万户次，平均救助水平达到1043.3元。

当前我国社会救助工作还存在一些短板和不足。一是社会救助的兜底保障功能还不够强，二是制度碎片化问题依然存在，三是社会救助规范管理有待提高，四是基层经办能力仍然薄弱。凡此种种，都需要继续改革创新，着力破解各类体制机制难题，全力推动社会救助事业创新发展。

二、我国社会救助事业发展方兴未艾，机遇与挑战并存

全面建成小康社会为社会救助事业发展确立了新目标。全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在贫困地区，最突出的短板是困难群众。作为维护社会公平、增进民生福祉、保障国民共享发展成果的基本社会制度，社会救助既是社会运行的“稳定器”，也是确保困难群众同步实现小康、“不让小康路上任何一个困难群众掉队”宏伟目标的有力保障。全面建成小康社会，意味着我国基本消除绝对贫困，意味着社会救助要从瞄准绝对贫困人口开始向覆盖相对贫困人口过渡，要从解决困难群众的温饱问题向帮助困难群众妥善应对基本生活、医疗、教育、住房、就业等各方面困难过渡。全面建成小康社会的新目标，决定着新时期的社会救助已经进入向系统化、体系化、多元化转型升级的新阶段。建立城乡统筹、制度衔接、运行规范、兜底有力的新型社会救助体系，已经成为新时期民政部门的重要历史使命。

经济发展进入“新常态”对社会救助事业发展提出了新课题。

“新常态”下，我国经济发展呈现出速度变化、结构优化、动力转换等基本特征，这对社会救助工作而言，既是挑战，也是要求；既有机遇，也有压力。在资金投入方面，由于“新常态”下的经济增长速度趋缓，导致财政收入增速放缓，必将对社会救助资金投入增量产生一定影响；在救助范围方面，经济下行压力加大和结构调整深化，导致中低收入群体失业和陷入贫困的风险加大，救助需求必然上升。在经济“新常态”下，党中央、国务院更加注重社会政策的兜底保障作用，多次提出要按照守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论的思路，更加注重保障基本民生，更加关注低收入群众生活。要坚持把重点放在兜底保障上，不断加强和改进社会救助工作，补齐社会救助制度短板，提高社会救助政策的精准性，切实保障困难群众的基本生活，维护社会和谐稳定和公平正义。

新的发展理念为社会救助事业发展提供了新路径。五大发展理念的提出，为社会救助事业发展指明了新路径。坚持创新发展，要求必须立足国情和实际，加强理论研究与政策实践，鼓励各地探索创新，开展试点试验，尽快形成一批符合实际、能够推广、可以复制的经验做法。应当说，社会救助需要探索创新的方面很多，诸如救助资源统筹协调、贫困指标设定和测量、救助服务提供、社会力量参与路径等等。在依法行政的前提下，鼓励基层宽容创新中的失败，努力形成勇于创新的良好氛围。坚持协调发展，要求必须稳步推进社会救助城乡统筹发展，不断缩小城乡差距；必须统筹推进社会救助体系建设，衔接相关社会保障制度，发挥各项社会救助制度合力，加快构建“大救助”格局；必须促进区域统筹发展，将社会救助资源更多地向革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区倾斜。坚持开放发展，要求必须结合我国实际，广泛借鉴世界各国的成功经验，探索形成具有中国特色的社会救助体系；必须以开放的姿态发展救助事业，积极鼓励慈善力量参与社会救助，动员、引导社会力量经办社会救助。坚持共享发展，要求必须紧扣中央全面深化改革的总体要求，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，努力解决困难群众各方面的生活难题，不断提升困难群众的获得感。

打赢脱贫攻坚战部署对社会救助事业发展提出了新要求。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（以下简称《决定》），实际上是将农村低保兜底作为打赢脱贫攻坚战的兜底性举措，作为脱贫攻坚系统工程的基础，作为全部贫困人口实现脱贫的最后一道防线，这对社会救助来说，是新的工作部署、新的功能定位、新的时代要求。要紧紧围绕中央的重大决策部署，精心谋篇布局，想法设法实现精准救助，千方百计提升兜底能力，切实保障所有符合条件的困难群众都能通过社会救助实现政策性兜底脱贫，为全面打赢脱贫攻坚战奠定坚实基础。

三、坚持兜底保障，充分发挥社会救助在脱贫攻坚战中的重要作用

“十三五”规划纲要对未来五年社会救助发展提出了明确要求，提供了基本遵循。2016年是“十三五”的开局之年，社会救助的重点任务，应按照规划纲要精神，围绕“统筹、精准、兜底、创新”八个字开展工作。

聚焦政策衔接，落实农村低保兜底脱贫要求。根据《决定》要求，各省级民政部门都要加大农村低保省级统筹力度，及时掌握县级低保标准制定、调整情况，对于低保标准低于国家扶贫标准的地方，要抓紧制定逐年提高农村低保标准的具体方案，及时调整农村低保标准。对于农村低保标准已经达到国家扶贫标准的地区，也要按照量化调整机制科学调整，确保动态调整低保标准不低于国家扶贫标准的年度增幅。从今年开始，民政部将以适当方式适时公布农村低保标准低于国家扶贫标准的县区单位名单，并将农村低保标准提高情况作为民政部对各地重点民政工作综合评估的重要指标。同时，在农村低保制度与扶贫开发政策衔接过程中，要将工作重点聚焦到完善低保制度上来，坚决防止不经审核审批程序直接纳入低保的“政策保”。各地要抓紧研究农村低保制度和扶贫开发政策有效衔接的具体方案，并尽快付诸实施。这是民政工作在脱贫攻坚中的重中之重，必须高度重视。

实施精准救助，进一步优化改进低保工作。“精准”不仅是脱贫攻坚的要求，也是低保等社会救助制度的内在要求。所谓精准救助，就是要在救助对象认定上更加精准，救助标准制定上更加科学，救助经办服务上更加规范。一要健全运行机制。尽快建立健全低保标准量化调整机制，努力实现低保标准与居民消费支出挂钩联动。低保标准制定要与当地经济社会发展水平相适应，同时考虑低保对象覆盖面、财政支出能力，综合制定低保标准。继续完善社会救助家庭经济状况核对机制，加大部门协作力度，在落实车辆、户籍和银行存款、证券信息核对的基础上，进一步将核对范围拓宽到社会保险、公积金、个体工商信息等，提高核对覆盖面、精准度和质量。二要积极探索创新。进一步完善低保对象认定办法，不仅要考虑收入型贫困，还要考虑支出型贫困，探索建立直观量化、便于操作、切合实际的贫困状况测算指标体系，以家庭人口、收入、土地、住房、机动车、家电、家庭成员健康状况和受教育情况等作为主要指标，结合信息核对、入户调查、邻里访问、民主评议等方式，综合评估申请家庭贫困程度，精准认定低保对象。主动适应居住证制度改革，及时调整制度安排，加快推进城乡低保统筹发展，逐步缩小城乡低保救助差距。三要加强规范管理。抓紧梳理地方已经出台的政策规定，对于明显违背《办法》规定和中央要求，或难以操作、不符合实际的，要抓紧修订、调整。加强动态管理，按规定定期复核在保对象，发现不符合条件的及时退出，新发现的及时纳入，切实做到“应保尽保、应退尽退”，既不能“错保”，也不能“漏保”。问题比较突出的省份，要集中开展一次低保对象复核，重点核查财政供养、车辆、房产、个体工商等信息。

狠抓政策落地，保障特困人员基本生活。要深入贯彻《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》（国发〔2016〕14号），切实推动政策落地，惠及广大城乡特困人员。一要尽快出台配套政策。认真学习领会文件精神，结合实际，因地制宜，尽快出台配套政策文件，进一步细化实化政策措施，研究制定特困人员认定的具体办法，全面开展特困人员摸底排查工作，尽快将原农村五保供养对象、城市“三无”人员统一纳入救助供养制度范围，做到应救尽救、应养尽养。二要合理确定特困人员救助供养标准。积极探索救助供养标准制定和调整办法，根据情况研究制定当地基本生活标准和差异化的照料护理标准。要按照国务院要求，优先为完全或部分丧失自理能力的特困人员提供集中供养服务。“十三五”时期，民政部将把生活不能自理特困人员的集中供养率作为社会救助工作的一项重要考核指标。要逐步缩小集中和分散供养标准差距，用政策鼓励、引导有自理能力人员在家居住供养。三要加强特困人员供养机构管理。积极争取将供养服务机构建设纳入社会经济发展总体规划，强化托底保障功能。将政府设立的供养服务机构运转费用、特困人员救助供养所需资金纳入财政预算，根据供养对象人数和照料护理需求，按照一定比例配备工作人员，不断提高供养服务水平。机构建设要根据需要决定是否新建，重点改造设备条件，增强对失能半失能人员照顾能力。

拓宽救助资源，推动医疗救助提质增效。医疗救助是当前社会救助的制度短板和关键环节。一要强化决策部署落实。按照中央脱贫攻坚决策部署，加强与扶贫、财政、保险等部门沟通协商，制定由财政资金资助农村建档立卡贫困人口参加基本医疗保险的具体措施，并将其纳入重特大疾病医疗救助范围，发挥医疗救助在打赢脱贫攻坚战中的重要作用。进一步做好和脱贫攻坚的政策衔接，落实好国办发〔2015〕30号文件精神。二要强化资金规范管理。资金供需矛盾是医疗救助长期面临的突出问题。要扎实做好资金需求测算，积极向本级政府反映，加大财政资金投入，用好管好救助资金，减少资金结余，提高使用效益。三要强化制度衔接互补。解决困难群众大病保障难题，需要发挥医疗救助与基本医疗保险、大病保险等制度的合力。各地要把握好各项保障制度的序位关系，加强与基本医疗保险、大病保险在信息共享、结算程序、经办服务等方面的协调配合，实现医疗保险和救助费用“一站式”信息交换和即时结算，鼓励有条件的地方委托商业机构承担大病救助经办服务，形成制度托底合力。四要强化社会力量参与。探索建立政府救助资源、社会组织救助项目、公民个人救助意愿与救助对象需求对接的信息平台，政府依制度规范实施救助，公益慈善按需求给予个性化帮扶，使困难群众得到更多实惠。

完善政策措施，提升救急解难能力。一要进一步细化实化临时救助政策措施，根据资金使用情况及时提高救助标准，优化申请程序，提高兜底保障能力和救助时效。二要稳妥推开“救急难”综合试点。加强对试点地区的工作指导和督促检查，帮助试点地区改进试点方案，及时总结、推广试点经验。三要制定“救急难”综合试点工作评价指标，组织开展绩效评估。四要会同国资委实施“同舟工程”。指导63个央企定点扶贫县认真开展助医行动，为其他社会力量参与“救急难”做出示范、提供借鉴。

推进统筹发展，加强社会救助体系建设。一要充分发挥社会救助联席会议机制作用，加大部门协同力度，共商工作举措，形成分工协作、齐抓共管、整体推进的良好局面。要积极争取有关部门支持，逐步将教育、住房、就业等专项救助从低保对象、特困人员向低收入人群延伸，避免因低保含金量过高导致的“悬崖效应”。二要继续加强社会救助信息化建设。加快推广应用低保管理信息系统，加快推进核对信息平台建设，不断提升低保管理效率。探索建立困难群众信息数据库，通过困难群众信息自动更新，实现救助资源统筹利用。三要通过政府购买服务方式，切实加强基层社会救助工作力量。四要建立健全监督检查长效机制，督促各项社会救助政策落到实处，及时发现、纠正、惩处各类违法违规行为，做到对象准确、资金安全、廉洁高效，确保社会救助制度公平公正实施。