袁达松 张志国*

论证券市场危机管理的法治顶层设计*

袁达松**张志国***

证券市场系统性风险频增，政府为应对 “股灾”出手 “救市”，但效果并不理想，甚或进退两难。究其原因，就是政府 “救市”缺乏法治思维和法治方治式，我国证券市场危机管理缺乏法治顶层设计以及相关制度安排。本文着力对证券市场危机管理的法治顶层设计进行界定，并提出构建我国证券市场危机管理法治顶层设计的理念、价值目标和进路。

证券法治 救市 系统性风险 危机管理 法治顶层设计

一、问题的提出

我国证券市场是一个不成熟、不稳定的新兴证券市场。政府对证券市场系统性风险的监测和预防以及证券市场危机的应对和处置缺乏规范化管理。近年，随着A股流动性危机的信号渐强，市场担忧 “股灾”扩大演变为全面金融危机，对政府强力 “救市”的呼吁声也越发响亮。〔1〕王映：“谁是最后的救世主”，载 《法人》2015年8月。面对证券市场的震荡和金融消费者的恐慌，政府为了避免证券市场的灾难，稳定金融消费者对证券市场的信心，开始频频对证券市场进行干预。

对于政府要不要去干预市场经济的运转，学术界历来就不缺少争议。在自由经济时代古典经济学派认为，市场是万能的。对于证券市场的系统风险不主张政府干预，强调证券市场能够利用自身的市场调节来化解。20世纪30年代的美国经济“大萧条”后，凯恩斯主义开始盛行。凯恩斯认为，市场经济整体有效，可以保证个人的自由和激发创造性，但市场本身固有的缺陷只有依靠政府干预才能纠正，以保证市场经济的正常和高效运转，所以证券市场危机一旦出现，需要政府对证券市场危机进行管理。〔1〕袁达松：《证券市场风险管理法论》，人民法院出版社2008年，第5页。随着现代市场经济的发展，相关学说不断涌现，经济法学界对国家和市场的关系有了更深刻的认识。总体而言，在大多数经济法学说看来，因为市场机制本身固有的缺陷，市场主体之间难以实现完全竞争，市场本身存在失灵的可能，由此需要国家用经济法对市场秩序予以规制。所以证券市场系统性风险，需要国家的干预和调节。〔2〕袁达松：《金融危机管理法论》，人民法院出版社2012年，第25页。

证券市场的有效运转在于一个有效的证券市场调节机制，存在证券市场失灵的可能。一旦证券市场失灵，就为政府干预证券市场提供了作为空间。从法理上说，“救市”是在市场出现失灵现象时，政府通过一定介入方式使其恢复常态的一种公权力干预行为，也就是经济学常说的 “政府干预”，媒体称之为 “救市”。〔3〕李曙光：“关于 ‘股灾’和 ‘救市’的法学思考”，载 《中国法律评论》2015年第3期。但是，究竟政府什么时候可以救市？以何种方式去干预动荡的证券市场？又什么时候应当及时退出？政府 “救市”，一旦干预不当，就会破坏证券市场的正常运转机制。因此要对证券市场进行法律规制，强调证券市场危机管理的法治化。欲理顺政府和市场的关系，对证券市场的干预就要依法进行，我国证券市场危机管理要确立法治的顶层设计，确保政府证券市场危机管理的法制统一。

政府对于证券市场干预不应当是随意的、经常的和无条件的，应当只有在证券市场系统性金融风险严重并可能演化为危机的情况下，才应该对证券市场适当干预。但是我国缺少对证券市场系统性风险的法律界定，更没有政府应对证券市场危机的规则，证券市场的危机管理主体模糊。一旦证券市场出现较大的震荡，政府救市进退失据，甚至会破坏证券市场机制。证券市场危机的应对离不开政府的规制，但政府干预证券市场、应对证券市场危机必须建立在法治的基础上，纳入法治轨道上来，因此须对证券市场危机管理进行法治顶层设计。〔4〕季卫东：“大变局下的法治顶层设计”，载 《大变局下的中国法治》，北京大学出版社2013年版，第203页。何为 “顶层设计”？“顶层设计”原本是系统工程学上的一个概念，近年来被运用到改革领域。改革领域的 “顶层设计”，实际就是要在最高层加强对改革的统筹力度，全面设计统筹规划。季卫东教授于2012年提出 “法治顶层设计”这一概念，并将其看作是改革顶层设计中处于优先顺位的一个部分。

证券市场危机管理的法治顶层设计是针对我国证券市场潜在的系统性金融风险进行顶层预判和顶层决策，从危机管理法制上予以总体设定和统筹安排。〔1〕袁达松、于绍鹏：“金融法治的顶层设计”，载郭峰、甘培忠主编：《中国资本市场法治建设导论》2013年。证券市场危机管理的法治顶层设计对于防范和化解证券市场系统性风险，应对和处置证券市场危机有着 “拱顶石”的作用。

二、域外证券市场危机管理的法治模式和特点

在经历几次大的经济金融危机之后，美国等发达资本主义国家证券市场管理也走向规范和法治。这些国家或地区的证券市场危机应对和处置经验和教训，对我国证券市场危机的法治化管理有借鉴意义。

1.美国的证券市场危机管理的演变与特点

为了应对20世纪30时代的经济大危机，美国政府开始加强对证券市场的监管和证券市场危机法治化管理。美国1933年出台的 《格拉斯—斯蒂格尔法》《证券法》和1934年出台的 《证券交易法》，在银行和证券业之间设立了一道防火墙，使美国形成了金融业分业经营的格局和分业监管的金融监管体制。〔2〕［美］托马斯·李·哈森：《证券法》，张学安等译，中国政法大学出版社2003年，第375页。实行严格管制的金融证券危机管理法，分业经营和分业监管，为美国在 “大萧条”后的证券市场危机管理提供了制度支撑。20世纪40年代以来，联邦政府又通过立法进一步扩大证券交易委员会权利，特别是1990年美国应对经济，通过的 《市场改革法》明确了证券交易委员会在紧急情况下的处置权，进一步确立了证券交易委员会作为证券市场监管与危机管理的实际操作者的角色。〔3〕根据美国1933年 《证券法》和1934年 《美国证券交易法》的有关规定，美国联邦政府成立美国证券交易委员会 （SEC——the U.S.Securities and Exchange Commission），是直属美国联邦的独立准司法机构，负责美国的证券监督和管理工作，成为美国证券行业的最高机构。

1991年，布什政府推出了监管改革绿皮书，并在1999年由克林顿政府提交国会通过，形成了 《金融服务现代化法案》，部分废除了1933年的 《格拉斯—斯蒂格尔法》，从法律上消除了银行、证券、保险机构在业务范围上的界限，结束了美国长达66年之久的金融分业经营局面。〔4〕丁邦来、周仲飞主编：《金融监管学原理》，北京大学出版社2004年版，第31～32页。《1999年金融现代服务法案》标志着美国金融应急管理的理念从最初的规范金融交易行为和风险管理，发展到 “放松金融管制以促进金融业的跨业经营和竞争”。〔5〕邢会强：“监管滞后与次贷危机：1999年现代化法案以来的美国金融监管体制”，载 《财经法律评论》2004年第1卷，法律出版社2004年版。但是依旧未能改变监管部门对证券、保险、期货和银行业分别监管的客观状况，由于对整个证券市场未能够实行统一监管标准和监管权利统一行使的机制，导致监管上的冲突和空白，无法及时准确地对系统性风险进行有效的监测预防和预警，增大了证券市场危机发生的可能性。

美国金融危机管理法律制度大体上经历了 “初步管制—严格管制—放松管制—收紧管制”的发展历程。2007年美国次贷危机继而引发全球性金融危机，为应对系统性风险失控所带来的金融危机，美国政府就出台了多个应急法案，效果最为显著的三部法案分别为：2008年 《住房与经济恢复法案》、2008年 《紧急经济稳定法案》和2009年 《美国复苏与再投资法案》。美国政府对于证券市场危机的应对，往往是先从立法层面做起，做到政府对证券市场的干预有据可依、有法可循。

2009年2月美国国会参众两院的审议并通过 《美国复苏与再投资法案》，并于当月17日由奥巴马总统签署生效，此法案不再是单纯为证券市场 “输血”，而是把重心放在美国经济的长期恢复之中，并为政府退出救市提供立法依据。

2009年6月，美国财政部公布 《美国金融监管改革计划》，奥巴马政府开始了新一轮的金融监管改革。为此，美联储相继接管或收购若干金融机构，提出证券市场危机管理办法，并向国会提交了相关法案，最后由总统签署生效。而在美国财政部根据前述法案制定的具体金融监管方案中，新的监管目标及理念表明，美国政府将再次加强对金融市场监管，以建立金融稳定监管、审慎监管和金融市场商业行为监管的三支柱监管体系，确保美国全球金融市场中的核心地位。〔1〕袁达松：“金融危机管理的法治缺位和应对”，载 《北京师范大学学报 （社会科学版）》2009年第6期。次年，《多德·弗兰克法案》出台，美国对本轮金融危机反思，重视系统性金融风险的防范和金融消费者利益的保护，强化对证券市场监管机制的法治化，梳理、整合了美国在本次金融危机后出台的相关金融法制改革，并形成了全方位的监管改革法制理念，成为后危机时代美国政府金融监管法制的里程碑，为证券市场系统性风险和危机管理提供了法律依据。

可见，美国证券市场危机管理的总体特点，重在以证券危机管理相关法制立法为先导，强调证券市场危机管理的权责主体以及政府在应对证券市场危机中的程序。

2.欧盟证券市场危机管理的机制和措施

欧盟作为超国家的统一经济体，证券市场一体化水平高，面对2008年全球金融危机，欧盟证券市场危机的协同应对，证券市场危机的法治化治理，有一定的特色。

2001年的 《莱姆法鲁西框架》确立了欧洲金融证券市场的一体化方向，为欧盟监管体制和创新提供了方向。〔1〕《莱姆法鲁西框架》是2001年姆法鲁西 （Alexandre Lamfalussy）向欧盟委员会提交了一份 《智囊团关于欧洲证券市场监管的最终报告》（Final Report of The Commottee ofWise Men on the Regulation of European Securitie Markets）。在 《莱姆法鲁西框架》下，欧盟监管体制可以划分为四个层次：第一层次是欧盟委员会有权提出金融监管原则性的立法建议；第二层次是成立欧盟证券委员会 （European Securities Committee）和欧盟证券监督委员会 （European Securities Regulation Committee），并有由这两个委员会具体负责第一层次框架原则下的各项具体实施细则和标准的制定；第三层次是重视欧盟各国证券监管机构之间的交流与合作，推进第一层次和第二层次内的成果向为欧洲各国国内国立法进程，使得其在欧盟各国国内具有法律约束力；四是加大执法力度，欧盟委员会有强制执法权，同时突出国内监管机构与欧盟委员会执法上的合作，欧盟各国国内监管机构负责日常监管。《莱姆法鲁西框架》确立了欧盟委员会监管的主体地位。

但是 《莱姆法鲁西框架》在制度设计上还在存在一定的缺陷，由于没有明确规定成员国不履行或不积极不正确履行职责的法律后果，容易导致道德风险的发生，在国家利益的驱动下以及极小的违法成本，使得各国会放松对本国证券市场风险管理，为较大规模系统性风险的爆发埋下了隐患。随着金融危机不断向全球蔓延，欧盟的证券市场也不可能独善其身，欧盟各国的证券市场出现不同程度地震荡，《莱姆法鲁西框架》在应对证券市场的系统性风险已显得十分捉襟见肘了。欧洲中央银行认为，金融危机充分地暴露出欧盟三大方面的缺陷：一是政府当局识别与金融稳定有关的风险和缺陷的能力；二是把识别出来的风险预警转化为具体政策行动和改变市场参与者行为的能力；三是主管当局之间跨境合作与协调的有效性。〔2〕ECB，Financial Integration in Europe，网址 http：//www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/financialintegrationineurope 201105en.pdf，2011.2016年2月27日最后访问。

2009年6月19日，欧盟理事会通过了 《欧盟金融监管体系改革》，成立欧盟系统风险委员会理事会 （The European Systemic Risk Board，ESRB）。欧盟系统风险委员会理事会 （ESRB）的职能主要包括：为宏观审慎监管收集相关信息，确认可能存在的系统性风险；发出风险预警，提供政策建议。〔3〕袁达松、潘晓黎：“欧盟金融监督改革的动因和措施”，载郭锋主编：《金融服务法评论 （第四卷）》法律出版社2013年版，第93～94页。2011年，以 《德拉罗西埃报告》为蓝本的 《泛欧金融法案》颁布，显示欧盟的金融监管法治水平进一步提升。

结合金融危机爆发后欧盟相关的监管法制改革进程来看，欧盟的金融监管法制主要有三个特点：（1）欧盟的金融监管机构职能从危机前的咨询建议向管理控制延展；（2）通过监管协调和合作等途径，欧盟金融监管机构从框架性监管转向具体监管问题的处理；（3）欧盟金融监管法制改革使监管职能划分更清楚，宏观与微观的监管结合有度，逐见成效。〔1〕韩洋：“危机以来国际金融监管法律制度研究”，华东政法大学2014年博士毕业论文。欧盟金融市场均衡得以在更加良好的法治环境中发展，欧盟系统性金融监管有了更为完备的法律规范，可以更为有效管理证券市场系统性风险，减少金融危机所带来的损失，这是欧盟证券市场危机法治的特色。

3.英国证券市场危机管理的模式转变

在金融危机来临前的很长一段时间，英国奉行单一的监管模式和较为宽松的监管理念。在证券市场监管上，英国强调 “自我监管”“自我约束”。

直到 《1979年银行法》颁布，英国政府开始逐渐重视对金融市场的管理，财政部成为为英国金融体系的主管机关，英格兰银行为英国金融体系的监管机关。1997年，英国成立金融服务局 （Financial Service Authority，也称FSA）来统一实施金融监管的权利。至此，英国基本确立了以财政部、英格兰银行和金融服务局三大机构负责英国金融监管的局面，英国金融市场统合的三方监管市场形成。确立了新的证券监管体制，意味着英国在证券市场集中管理问题上迈出重要一步。〔2〕袁达松：《证券市场风险管理论》，人民法院出版社2008年，第75～76页。2007年9月份，北岩银行发生了大规模的挤兑事件，成为了英国证券市场危机爆发的导火索。北岩银行挤兑事件的部分原因可以归结为受全球金融危机风波的影响，但是究其深层次原因还在于英国金融监管法律和制度的失灵。

为了应对全球经济危机的蔓延和促进英国证券市场的稳定发展，必须改革现有的三方监管模式，制定应对证券市场风险的法律规范。2009年2月英国国会正式通过了 《2009年银行法》，以法律的形式确立了英格兰银行维护国家金融安全的主体地位。2009年7月英国财政部发布 《改革金融市场》白皮书，明确了金融监管改革的方向和目标。2011年6月，英国政府发布 《金融监管新方法：改革蓝图》白皮书：由英国国会负责设定立法框架，财政大臣负责监管框架所拥有对财政使用决定权，英格兰银行维护和强化英国金融系统的稳定。〔3〕https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/81403/consult_finreg__new_approach_blueprint.pdf，2016年2月27日最后访问。《2012年金融服务法草案》颁布，将之前的三方监管体制转变成 “类双峰监管”的监管体制 （区别于以澳大利亚为代表的 “双峰监管”监管体制），由新设的审慎监管局 （Prudential Regulation Authority）和金融行为监管局 （Financial Conduct Authority）来行使金融服务局的职能。

4.香港特别行政区证券市场危机管理的成功经验

香港作为全球性的金融中心，证券市场发达，证券市场监管和证券市场危机管理法治化水平高。香港政府对于证券市场的监管很长时间奉行自由放任的政策，强调证券市场自由发展同时重视行业协会对证券市场的监管。〔1〕一般认为：香港金融监管经历三个重要阶段，分别是20世纪60年代的 “行业协会自律主导阶段”、20世纪60年代到90年代末的 “积极不干预阶段”和现行的 “大市场、小政府阶段”。1997年亚洲金融风暴后，香港开始重视对证券市场的监管和证券市场危机管理的法制建设和制度推进，提出了 “大市场、小政府”的原则。

1998香港成功应对亚洲金融风暴，避免了金融市场系统性风险的失控和崩溃。回顾香港1998年救市的历史，香港特区政府批准香港金管局利用外汇基金购入港币，同时出台限制卖空、加设空头未平仓合约资料申报机制等7项举措。在这一轮香港救市中，香港金管局充当重要角色，但是金管局的救市行为在程序上要有特区政府的授权和批准，必要的法律程序保证了香港证券危机管理的合法和有效。

在 “大市场、小政府”的原则之下，香港政府重视证券市场和证券市场危机管理的法制建设，2003年香港颁布了 《证券及期货条例》。它与 《银行业条例》《保险公司条例》构成了香港金融业监管执法依据，以这三大条例为核心，香港建立起符合自身发展特色的金融监管法律体系。〔2〕杨海珍、段莎莎：“香港金融监管体制安排的发展历程和趋势”，载 《金融管理》2008年第7期。同时为了适应证券市场的变化，强调对证券市场相关法制的更新和修正，已应对证券市场系统性风险。

香港证券市场监管体制是行业监管和政府监管的模式，证券及期货事务监察委员会是证券市场监管和危机管理的核心机构，同时也重视充分发挥行业的自律作用。香港证券市场监管和证券市场危机管理的成功经验在于危机管理必须要符合一定的法律程序、重视法治。

三、我国证券市场危机管理的法治缺陷

随着经济体制改革深化和市场经济的推进，我国金融证券监管机制从无到有，有所建设。但是，在证券市场系统性风险的防范以及危机应对较为欠缺法治，也缺少证券市场危机管理的成功经验。

1.我国证券市场危机管理的人治色彩浓厚

政府救市是指在出现证券市场危机情形下，政府行使公共权力对市场进行干预，以使其脱离危险和困难，恢复到正常运行状态。但这种政府权力的行使不应该是随意的，而应该是严格受法律控制的。一旦证券市场的危机状态消除，政府应当及时退出。但是我国政府干预证券市场总体上较为随意，一旦证券市场出现较大波动，政府就想去干预，证券市场干预的人治色彩浓厚。市场经济下，政府必须要与市场保持一定距离，证券市场主要依靠市场自身来调节。2016年伊始，“熔断”机制实施数天后就出现几次熔断，证监会又紧急叫停 “熔断”机制。“熔断”机制由生到死短短数天，证券市场危机管理的人治化、随意化，会破坏证券市场的调节机制，导致证券市场成为无效资本市场。

2.我国证券市场危机管理缺乏法治意识

十八届四中全会指出要全面推进依法治国战略，提高领导干部依法办事的能力，要利用法治思维和法治手段去处理问题，但我国政府救市政策的出台缺乏法律依据，政府对于证券市场危机管理的法治意识淡薄。我国政府救市具体举措一般都是由国务院及其部委尤其是 “一行三会”等行政部门作出，政府救市就要使用大量财政资金，对于巨额的财政支出存在很大的随意性。政府频频救市正是缺乏法治意识的表现，政府对证券市场系统性风险的控制和管理是有正当性和合理性的，但是政府救市在程序上须有法律依据并且符合法律程序。

2015年股灾当中，政府救市多次暴露出法治意识淡薄的问题。面对证券市场的动荡，政府为挽救证券市场危机，紧急出手，但由于政府救市缺乏法治意识，没有规范干预市场的行为，导致证券市场危机管理的无效，对证券市场的震荡缓解帮助甚微，甚会伤害了政府的行政权威。要实现证券市场危机管理的法治化，必须要改变政府救市缺乏法治意识的现状。

3.我国证券市场危机管理的相关法制缺位

我国证券市场危机的预警和应对机制不成熟，相关法制缺位严重。例如，在金融创新浪潮中，金融衍生产品不断推陈出新，但相关监管规则明显滞后，许多国内企业并未向监管机关申请许可，依然能够与境外金融机构缔结衍生交易合约；面对日新月异的资本市场，缺乏对投资者市场准入的培育、引导机制，投资人在资金能力、产品识别能力、风险承受能力、市场判断能力上往往捉襟见肘；随着银行、证券、保险、信托等金融行业之间的不断渗透，混业经营和混业监管渐成趋势，但我国目前混业经营仍处试点阶段，并且欠缺相关监管制度支持，各金融监管部门之间缺乏良好的协调机制；在国际金融合作监管方面，我国与其他金融市场发达国家还缺乏实质性的交流与合作；此外，随着金融市场纠纷逐年攀升，金融案件类型日益多样化与复杂化，但金融案件审判机制仍显得过于被动，难以适应金融纠纷的变化和趋势。〔1〕袁达松：“金融危机管理的法制欠缺和应对”，载 《北京师范大学学报 （社会科学版）》2009年第6期。为了更好地防范和化解证券市场系统性风险，应对和处置证券市场危机，务必要构建和完善我国相关金融证券危机管理的法律体系，确定证券市场危机管理的法治顶层设计，减少证券市场危机管理相关法律和机制的相互冲突，构建统一性的金融危机管理法制体系，为证券市场系统性风险的防范、预警和化解以及证券市场危机的系统协调处置提供法律支撑。

2015年 “股灾”的 “救市”，进一步反映出我国证券市场危机管理法制的不健全和缺位。“一行三会”各自出台相关政策以求减少和化解 “股灾”对我国证券市场的危害，无奈由于证券市场危机管理法制的缺位和多头分散性的监管，使得对“股灾”应对一度失控，进一步放大了 “股灾”的危害。证券市场危机的有效应对离不开系统的证券市场危机管理法律制度。所以确立金融危机管理的法治顶层设计，构建系统、高效的证券市场危机管理法律制度，成为我国当前有效应对和处置证券市场危机的必然选择和当务之急。

四、推进我国证券市场危机管理的法治顶层设计

十八届三中全会审议通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，中央成立全面深化改革领导小组，从改革的 “总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实”四个层次推进，〔2〕“十八届三中全会公报 （全文）”，载新华网，网址http：//news.xinhuanet.com/2013-11/15/c_118164235.htm，2016年2月25日最后访问。强调改革的顶层设计、顶层预判、顶层决断和统筹安排。要保障我国证券市场在法治的轨道上健康运行，唯有加强证券市场危机管理的法治顶层设计。

1.确立金融危机管理法治顶层设计的理念与价值目标

证券市场危机管理法治的顶层设计，关系到整个证券市场的长期稳定和健康发展，危机管理法治顶层设计的理念和价值目标关乎证券危机管理的全局。金融法治的价值目标指金融法治在发挥其作用过程中所能够保护和增进的价值，是其对于金融法治主体而言所具有的正面意义；而关键金融法律制度则在于构建和完善金融法律体系的主要方面。金融法治的顶层设计，正是要统筹金融业发展进程中，金融法治化建设所应确认的金融体制和金融业服务对象，金融法治的根本任务、价值目标和金融法治体系建设的各个主要方面，谋划我国金融法治建设的 “总设计图”。具体而言，证券市场危机管理的法治顶层设计要把促进证券市场危机管理法治化为理念，使证券市场危机应对程序化、透明化、法治化，强化金融安全为价值目标。

2.转变金融监管体制

目前我国金融监管 “一行三会”的监管体制曾对我国证券市场的发展有促进作用，但是银行、证券和保险分业监管，以及监管部门独立于中央银行的金融管理制度，对于系统性风险反应迟钝，对危机应对的不及时、不协调问题凸显。

在经历本轮金融危机后，后危机时代欧美各国开始对自身的监管体制进行调整，以防范和化解证券市场系统性风险。尽管调整后金融证券监管体制有所不同，但普遍以法律的形式确立中央银行宏观审慎管理的职责及其防范和化解系统性金融风险中的核心地位。G20和BIS等国际组织都强调要构建以中央银行为核心的货币政策、宏观审慎管理、微观审慎监管为基础新型金融管理体制。〔1〕卜永祥：“金融监管体制改革研究 （2）”，载财新网，网址 http：//opinion.caixin.com/2016-02-23/100911617.html，2016年2月25日最后访问。

我国证券市场监管体制的转变可以借鉴英国的模式，强化中国人民银行在金融证券市场的监管核心地位。把银监会、保监会、证券会纳入央行编制，采取 “单一央行”监管模式。“单一央行”方案不仅解决了金融监管的多头执法问题，而且有利于系统性风险的识别和预警，实现危机救助执法的统一和宏观调控的有效。可以考虑在央行设立系统风险和危机管理委员会，以及加强与国外证券监管机构和国际组织的合作，共同应对国内和全球新的证券市场危机。

3.构建和完善证券市场危机管理相关法制

2008年各国应对金融危机的经验表明，建立一套完整、全面且行之有效的法律制度，来防范系统性风险以至应对证券市场危机，这是实现证券市场危机管理法治的必由之路。

尽管修改后的 《证券法》引入了 “先期赔付制度”，加强了对金融消费者的权益保护，但是相对于其他国家或地区，我国对金融消费者的保护依旧不足。我国台湾地区为了应对2008年全球经济危机，保护金融消费者的权益，于2011年6月颁布了 “金融消费者保护法”，与其实施成为处理各式金融消费争议的依据。〔2〕黄淳钰：“以如干民事判决讨论 ‘金融消费者保护法’”，载郭锋主编：《金融服务法评论 （第五卷）》，法律出版社2013年版，第297页。大陆地区可以在吸收和借鉴的基础上，制定符合我国证券市场实际的 《金融消费者权益保护法》，完善我国对金融消费者权益保护的法制体系。

同时我国目前缺少系统、完善金融危机管理法律制度，对于金融危机应对和处置的法律制度只是零散地分布在 《证券法》《银行法》《企业破产法》等中，不成体系。从总体上看，我国的金融立法还远不能满足深化经济和金融体制改革迅速发展的要求，尤其是缺乏因应金融监管潮流的前瞻性金融危机管理法制。〔1〕袁达松：“论我国金融危机管理法的制度建设”，载 《中州学刊》2009年第2期。

为此，我们要完善金融领域相关立法，尤其在证券市场系统性风险监测预防和预警、危机管理中的应急和救援制度、程序等方面着手，建立、健全以金融危机救助和处置法律制度为主要内容的金融危机管理法律体系。具体而言，可以我国已经制定出的基本危机管理法即 《突发事件应对法》为基础，以国务院名义先行制定单独的 《金融危机管理办法》、待条件成熟时可以制定 《金融危机管理法》，实现金融危机管理法制构建的科学、有序。藉此构建和完善证券市场危机管理法律体系，以求做到证券市场危机管理的有法可依，有据可循。

* 本文系袁达松主持司法部2015年度国家法治与法学理论研究课题 《互联网金融监管法律问题研究》（项目编号：15SFB4005）的阶段性成果。

**袁达松，北京师范大学法学院教授，博士生导师。

***张志国，北京师范大学法学院硕士研究生。