蒋洪强

（环境保护部环境规划院国家环境规划与政策模拟重点实验室，北京　100012）

排污许可证管理政策与支撑技术研究

蒋洪强

（环境保护部环境规划院国家环境规划与政策模拟重点实验室，北京100012）

“国家重点研发计划”

【编者按】2016年6月23—25日，国家科技管理信息系统公布了2016年国家重点研发计划的评审结果，水资源高效开发利用、典型脆弱生态修复与保护研究、大气污染成因与控制技术研究、全球变化及应对、农业面源和重金属污染农田综合防治与修复技术研发、绿色建筑及建筑工业化6个领域共支持222个项目，总金额42.65亿元。本刊将陆续对项目进行跟踪报道，敬请关注。

“排污许可证管理政策与支撑技术研究”（项目编号：SQ2016ZY01002975）属于国家重点研发计划大气污染成因与控制技术研究专项空气质量改善管理支持技术方向，牵头单位是环境保护部环境规划院，环境保护部环境工程评估中心、北京大学、清华大学、河北省环境科学研究院、中国环境监测总站等单位参与，该项目负责人为蒋洪强研究员，实施期间为2016年7月至2020年6月。

一、开展排污许可证管理政策与支撑技术研究，建立完善排污许可证制度是实现环境管理转型、强化污染源管控的基础和关键。

排污许可是根据环境保护相关法律对企业的排放行为和实施监督做出规定，并通过许可证法律文书加以载明的制度。20世纪70 年代以来，美国、德国、英国、加拿大、日本、澳大利亚等国家先后建立了排污许可制度，并将其纳入国家法律体系。排污许可是发达国家普遍实行并有效的管理制度，可实现污染源“一证式”监管，是环境质量改善的基础核心制度。

中国从20世纪80年代后期试点排污许可制度至今，已经有20多个省市区向总计20万家企业颁发了排污许可证，取得了积极进展，但仍存在许多问题：一是缺乏顶层的方案设计与制度框架体系，二是缺乏明确的法律依据与具体立法办法，三是与已有环境管理制度之间衔接不清晰，四是许可限值等关键技术问题未取得突破，五是缺乏有效支撑机制体系，证后监管薄弱等。由于这些问题未得到解决，导致各地实施效果不佳，一直未能成为地方管理污染源的有效抓手。随着我国环境形势的日益严峻，党的十八大以来，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》、《国民经济与社会发展“十三五”规划纲要》等文件明确提出要完善污染物排放许可制度。新修订《环境保护法》、《大气污染防治法》均明确规定排污许可证制度，加大对无证排污惩罚力度。为此，分析既往经验教训，借鉴国际经验，加强排污许可证管理政策和支撑技术研究，设计和实施好排污许可制度显得十分紧迫和必要。

二、项目立足于改善环境质量、强化企业环境主体责任，为建立综合性、一体化、全过程的排污许可证制度体系提供支持。

项目以改善大气环境质量、强化企业环境主体责任为出发点，针对当前我国排污许可证制度存在的法律、政策和技术上的关键问题，通过相关课题研究，最终建立我国大气排污许可关键支撑技术体系和管理政策体系，为全国建立制度化、程序化、规范化的排污许可制度提供支持。项目将实现以下具体目标：提出排污许可制度顶层方案与关联制度，提出排污许可的法律体系与立法方案，建立大气排污许可限值核定的关键技术方法，完成区域和行业（火电、钢铁、水泥）试点应用，建立排污许可证实施的监督管理体系，开发完成国家大气排污许可管理信息平台。

三、项目以“管理-技术-试点-平台”为主线，将开展“一个顶层方案、两个核心技术、两个试点应用、两个管理支撑”等7个课题研究。

一个顶层方案研究：通过开展排污许可证的国际对比研究，研究构建中国排污许可证制度框架，研究排污许可证与污染物总量控制制度、环境影响评价制度、环境标准等制度关联关系，提出排污许可证实施路线图。

两个核心技术研究：一是排污许可法律体系与立法方案研究。通过比较研究国际排污许可立法经验，研究提出排污许可法律体系，开展排污许可专门立法研究、排污许可立法预评估研究，提出《排污许可法（建议稿）》或《排污许可条例（建议稿）》。二是大气排污许可关键支撑技术方法体系研究。开展基于环境质量与最佳可行技术（BAT）许可排放限值核定理论方法体系研究、提出核定思路和构建核定技术方法体系，建立典型区域和典型行业许可排放限值核定技术，构建重点污染源主要大气污染物排放量核算体系和数据准确性校验机制等。

两个试点应用研究：一是典型区域大气排污许可管理体系设计与试点研究。以完善排污许可管理制度为目的，以河北省唐山市为试点区域，以排污许可管理信息平台应用和“一证式”管理企业示范为核心，开展应用研究。二是重点大气污染控制行业排污许可管理体系设计与试点研究。开展重点行业排污许可实施路径研究、重点行业排污许可试点实施管理办法研究、基于排污许可证的重点行业大气污染源管理试点研究，开展重点行业排污许可实施效果评估研究等。通过试点研究，为排污许可制度体系的建设、实现排污许可证的全国实施积累经验。

两个管理支撑研究：一是国家大气排污许可管理信息平台开发研究。研究国家大气排污许可管理信息平台总体框架和关键技术，提出平台总体设计、技术路线、实施策略、测试验证机制、数据初始化机制等，重点开发国家及试点区域排污许可管理信息平台，研究国家、试点区域、企业、公众四级数据共享与交换机制，完成平台成果应用示范。二是排污许可证实施的监督管理体系研究。按照持证单位监测和公开排污状况为主体，政府部门监督检查为保障，公众参与为约束的基本原则，建立大气排污许可证实施的监督管理体系。重点研究排污许可实施过程中持证单位监测、政府部门核查和公众获取信息等各环节的关键技术。

四、项目将提出全面系统的排污许可证顶层设计方案和基于排污许可证的大气环境管理制度建议方案，建立基于环境质量与BAT的排污许可限值核定技术方法体系，填补我国排污许可的立法和法律保障空白，开发具有自主知识产权的排污许可管理信息和大数据应用平台。

解决6大关键技术。一是解决中国排污许可证的顶层设计问题，提出今后5～10年的实施路线图。二是解决排污许可与环评、总量控制、标准等现有环保制度的衔接关系。三是解决排污许可的若干法律障碍问题并将其通过立法的方式固化强化。四是解决科学、合理、可行的排污许可量和排放量核定与管理技术。五是解决排污许可管理信息平台关键技术和大数据分析技术。六是解决排污单位自行监测数据质量控制技术、核查监管技术。

实现4个方面创新。一是首次全面系统设计我国排污许可证顶层方案和实施路线图，研究提出基于排污许可证的大气环境管理制度改革方案。二是系统建立基于环境质量与BAT的排污许可限值核定技术方法，使环境质量改善要求在微观层面落实到具体排放源。三是填补我国排污许可的国家立法和法律保障空白，处理排污许可与环境影响评价、总量控制、三同时、污染源监测等现有环境管理制度的衔接关系并将其通过立法的方式固化强化。四是首次开发集“许可申报—排污权核定—数据审核—排放跟踪—总量预警”的全“生产”周期“数据汇集—大数据分析—数据服务—信息发布”于一体的排污许可管理信息平台和大数据平台。

五、项目成果将为我国排污许可证制度改革，为实施污染源的精细化、科学化“一证式”监管提供有力技术和管理支撑，有效促进区域大气环境质量改善，取得重要理论贡献与环境社会效果。

（1） 项目将从“理论-管理-技术-平台”建立一整套排污许可证制度理论与技术方法体系，在排污许可证制度的关键理论技术方面做出贡献。

（2） 项目可为我国排污许可证制度的改革提供技术支撑。项目紧密结合环境保护部深化排污许可证制度改革的进程，为贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》等文件中关于排污许可证的要求提供技术支撑。

（3） 项目可为落实环保法律的要求提供重要支撑。新修订的《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》以及《大气污染防治行动计划》和《水污染防治行动计划》都对排放许可证提出了规定，研究建立排污许可证制度必然有助于落实相关环保法律和法规、文件具体要求。

（4） 项目可为实施企业精细化、科学化、制度化的环境监管提供有力支撑。利用排污许可证对排污单位实行一证式管理和全过程监管，根据环境质量和改善目标的差异，进行差别化的排放许可限值要求，通过许可证落实各项环境管理要求，有力的控制企业排污行为，同时有效率地解决排污单位和环保部门信息不对称问题以及解决环保守法失据问题。

（5） 项目可为改善大气环境质量提供有效支撑。通过环境质量改善与排放总量关系模拟，排污许可载明了企业排放总量限值要求，使得区域内企业的污染物许可排放总量与区域污染物总量控制目标相衔接，最终将会为主要污染物总量减排、大气环境质量改善等提供强有力的技术保障。

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.05.109

蒋洪强（1975—），男，博士，研究员，环境保护部环境规划院，主要从事环境规划与政策模拟研究，

E-mail：jianghq@caep.org.cn。