国企疗毒：管控高管

国企高管特别是“一把手”等主要领导的犯罪行为，导致国有资产大量流失，民众财产和生命安全遭受威胁，社会不公加剧放大，成为国企健康运转和社会经济发展的心腹大患。

近期，一则有关山西省某国有金融机构党委书记兼董事长花费3.9亿公款购买公务机，家中被搜出70箱纪念币的报道在各类媒体上不胫而走。而这只不过是国企高管贪腐的冰山一角。国企高管特别是“一把手”等主要领导的犯罪行为，已成为国企健康运转和社会经济发展的心腹大患。

国企为什么腐败频发

在近年来的反腐风暴中，国企沦为重灾区，大批国企高管因严重违纪违法而“落马”。

“国企腐败与国企定位有直接关系。”中国人民大学国家发展与战略研究院副院长聂辉华着重强调了这一点。“国企如果被视为盈利性组织，就很容易滋生腐败。国企既有行政权力，又有政府的天然庇护，更有直接的经济利益。国企腐败的发生是因为有权力和市场交易，市场化定位很容易导致国企高管腐败，这点毫无疑问。”

中国政法大学研究生院院长李曙光教授认为，国企高管腐败的内部原因主要有三点，“一是国企的公司法人治理结构存在缺陷；二是国企改革不到位，信息不透明、不公开，重大事项决策不透明，包括人事制度、财务报表、高管薪资、重大投资项目等；三是国企的管理体制偏行政化，不是以市场化为导向，不是效率优先，而是行政命令优先，以行政命令为导向，下级服从上级，政企不分。”

国企高管有行政级别，与政府官员可以相互轮转，官员可以被任命为国企高管，反之亦然。“国企是市场经济的组成部分，面临着竞争压力。政府公务员安排到国企担任领导职务，一些人并不熟悉企业经营管理和市场运作规律，加上决策过程的信息不透明不公开，缺少科学合理的论证，很容易做出不合理不符合市场和效率的决策，导致在重大项目上的失误和国有资产流失。政企不分是国企的重大弊端。”李曙光分析道。

国企腐败高发于能源、电力、通信等垄断行业。李曙光认为，国企腐败与国企垄断地位有关，国企高管腐败高发于垄断行业，也与国企高管掌握的权力大小有关。根源在于政企不分。

“国企一方面是市场主体，参与市场竞争，另一方面国企高管掌握着各种重大事项的审批权，如项目招投标、财务签字、人事任免等等权力。由于缺少公开透明和有效监管，就为国企高管权力寻租、贪污受贿打开了方便之门。”他说道。

聂辉华认同国企治理结构不完善的判断，“监事会形同虚设，董事会没有起到应有作用，内部监督乏力，而外部监督如中小投资者的监督作用也没有充分发挥。”对于国企腐败是否源于垄断地位则有不同看法，他分析道：“现存国企大多集中于资源类、公共服务类、平台类（如融资平台）、金融系统（如银行）和军工等领域，这些行业大多具有天然垄断的特征。只要存在互联互通、规模经济的行业，就具有天然垄断的特征，就有国企存在的必要。在天然垄断的行业，由民企经营也会出现一家垄断，比方在同一地区不太可能出现两家自来水公司。”

市场化还是行政化

“国企定位一直没有厘清。”聂辉华强调，“如果赋予国企权力，就不应该施加盈利的压力；没有市场利润的考核目标，远离了市场，国企领导想腐败也难，因为权力不能变现。国企定位究竟是公共服务还是市场化？也许一部分是市场化，大部分国企应逐渐变成公益单位。”

李曙光剖析腐败加剧的原因在于，“国企改革前，没有形成市场经济，国企高管无法将手中的权力拿到市场中去交易，因而腐败尚不严重。实行市场化改革后，高管利用上述多种弊端，在市场中进行权力寻租，由于信息不公开不透明和缺乏有效监管，造成腐败加剧。”

国企高管是否应脱离行政化转型为真正的企业家？李曙光表示：“国企应去行政化，真正融入市场；破除垄断，参与公平竞争，才能更有效地防治腐败。”

聂辉华表示，“国企是经济基础，政府不希望对国企失去有效控制，如果完全市场化，高管不听政府，就会失去对国企的有效控制。困难在于国企处于半行政化和半市场化之间，国企领导由行政任命，同时有市场盈利的指标，进行利润考核。这样就很难两全其美。不如让国企成为非盈利的公益机构，回归公共服务功能，国企领导由行政任命。”

近期国资委文件提出要对国企进行分类管理，包含了国企领导的分类管理。文件把国企区分为公益类和商业类。聂辉华认为，对国企实行分类管理是正确的，但目前公益类和商业类还是没有明确区分为公共服务类和盈利类，两者还是都要盈利。“商业类国企第一二把手可以行政任命，其他高管可以聘用。改革还是取决于国企定位，国企最终还是要回归公益性。”他说道。

有观点认为国企应建立职业经理人制度以克服行政化弊端。聂辉华认为这同样关乎国企定位，“如果定位为公益机构，高管就应该到非盈利组织去找。现在的国企基本都在垄断性行业，与民企处于不同的行业，从民企很难找到适合国企的高管人才，最后也只能由行政任命。”

“国有企业如果放松监管，就会腐败泛滥；如果加强监管，就会不作为泛滥，也吸引不到优秀经营人才。30年来国企改革就这样摇摆或徘徊。”上海大学管理学院教授孙继伟说。

孙继伟设计了三招帮助国企走出上述摇摆怪圈。其一是隔离：通过总经理一个岗位把政企两种剪不断、理还乱的关系隔离开，总经理以上（含党委、组织部、董事会等）参照政府监管，总经理以下，完全按市场化管理。

其二是外包：通过公开招标把国有企业的考核、评价和激励（薪酬）方案的制定和实施外包给民营专业服务机构。公开招聘、任用总经理的工作和权限也要全部外包给民营专业机构。其三是公开：总经理之上和之下两层次、四类的决策文件（含会议纪要、邮件等）全部扫描后上网，即党委、组织部、董事会等对总经理的监管及日常管理文件；国资委对民营专业服务机构的招标决策过程的文件等。总经理对副总及部门的决策和管理文件全部扫描后上网。“以上三招必须配套实施，单实施某一招是没有用的。”他补充道。

（《检察风云》2016年13期）