主权国家曾被认为是最重要的国际关系行为体。事实上，主权这个词的涵义就是对内对外的最高权力。但在全球化时代，包括世界上最强大的霸权国家在内，大多数民族国家的权力都日益衰落。著名国际关系学者、哈佛大学教授约瑟夫·奈认为，国家主权的挑战来自两个方面：一是权力的转移；一是权力的扩散。相比权力在东西方国家之间的转移，权力从国家向市场、公司、媒体、非政府组织和公民的扩散，是影响更大的长期趋势。而国际非政府组织（INGO）的兴起，就是国家权力向非国家行为体扩散的最显著标志。

冷战结束之后，经济全球化开始加速，并带动了NGO在全世界的发展。由于各国之间在经济增长、市场化程度、公民社会等方面的发展程度并不均衡，导致一部分公民社会较为发达的国家成为非政府组织的“输出国”，即总部在本国的NGO开始主动介入其他国家事务；而另外一些国家则成为这些组织设立分支机构或进行活动的场所，即所谓的NGO“输入国”。

在这些国家中，金砖四国成为重点的输入对象。在俄罗斯和中国，境外NGO的数量都一度超过6000家，印度则长期保持在33000家左右。而以中国为总部的跨国NGO只有区区140家，其他金砖国家的情况也差不多。INGO深度参与这些国家的社会经济发展，但同时也因为身份的敏感而招致许多问题。近年来INGO输入国纷纷出台限制境外NGO的法律。和1990年代全球非政府组织的高歌猛进势头恰恰相反，现在国际社会争论的是：对INGO的限制是法律的进步还是倒退？……