新形势下联合国维和行为所面临的挑战与对策研究

2016-02-03郭婧怡

法制博览 2016年25期

关键词：维和部队安理会维和

郭婧怡

浙江工商大学法学院，浙江　杭州　310018

新形势下联合国维和行为所面临的挑战与对策研究

郭婧怡

浙江工商大学法学院，浙江杭州310018

随着国际形势的发展变化，维和行动开始出现性质、主体等各方面的改变，联合国维和行动所面临的挑战越来越来，无论是加强自身机制建设，还是法律责任的风险负担，都需要联合国采取正面应对的态度，从制度、法律等层面探索维和行动在新形势下的突破。

联合国；维和行动；挑战；对策

“维和”一词，来源于《联合国宪章》第一条对联合国宗旨的规定，即维持国际和平与安全。根据统计，自1948年第一次维和行动至2016年2月29日，联合国维和行动共计71次，其中正在进行的维和行动有16个，参与人数达到了104503人，共有124个国家在维和行动中提供军事人员和警察人员。然而，随着国际形势的新发展，维和行动面临的挑战呈现出多样化、复杂化的特征，如何应对这些挑战以更好的维护地区性和平与安全已经成为联合国维和行动不得不回答的问题。

一、联合国维和行动概述

(一)维和行动的定义

对联合国维和行动的定义，随着时代的进步而被赋予不同的新含义。有的学者从维和行动的内容出发，认为维和行动时联合国在实践中创造的，在冲突地区建立监督组织，以监督停火和撤军为内容的措施[1]。还有学者从维和行动的目的出发，将维和行为定义为“为了防止、控制和解决冲突而由联合国授权并指挥的，经冲突方同意后实施的非武力行动”[2]。根据维和行动目前的实践，本文认为维和行动是指经安理会的授权，在联合国指挥下实施的，为维护地区安全所实施的减轻及遏制冲突局势的措施。

(二)维和行动的类型

联合国的各种维和行动，可以分为两种，即军事观察团(military obverse missions)和维和部队(peace keeping forces)。

军事观察团，是由当事国认为处于公正地位的联合国的其他会员国的非武装军官组成，为了监督或核查冲突各方对其承诺的遵守而成立的团体。维和部队，是根据安理会的授权或决定，由若干会员国所组成的武装部队[3]。它虽然由联合国指挥，但是并不与其派遣国相脱离。但是对它的限制在于，除在特别例外的情况下，不允许其用武力来实现其目的，也应尽可能避免采取影响当事国权利、地位或要求的各种行动。

(三)联合国维和行动的发展阶段

针对维和行动的“分代”这一问题，学者们提出了各种各样的分类方法，综合来说可以分为三个阶段。第一，从1948年至1978年，为“传统维和行动”阶段。这一时期逐渐形成了维和行动的基本原则，即“哈马舍尔德三原则”，包括同意原则、中立原则和非强制原则。第二，从1979年至1988年，即冷战阶段。美苏冲突的升级，使得联合国也成为战场，自然无能力再进心维和行动，在其他国际主体眼中的地位也不断下降，甚至有的国家不再听从派遣维和部队的要求[4]。第三，1989年至今，为“非传统维和行动”阶段。维和行动除了冷却冲突以外，更多的采取“解决冲突”的措施，如政治、经济及人道主义援助等。

(四)“非传统维和阶段”联合国维和行动的特点

1.维和行动数量骤增。在“传统维和行动”阶段(1948-1978年)，联合国共进行了13次维和行动，而1988年之后，维和行动的数量急剧增多，共有58次。

2.维和行动职能转变。联合国维和行动从单一军事职能向承担军事和民事共同责任转变。后者主要包括战后重建、临时领土管理和人道主义援助职能。但是一些国家对维和部队对介入本国内部冲突的行动持警惕态度，他们担心西方大国会以维和行动为由，干涉本国内政，侵犯其主权，甚至造成国家领土分裂[1]。

3.维和行动性质变化。冷战前的维和行动主要针对国与国之间的冲突，冲突的参与方通常是正规的国家军队，而冷战后的冲突则大多具有内战的性质，主体由原来的国家变为民族或种族利益、宗教信仰、政治权力和自然资源等而战斗的武装派别或持有武装的平民[2]，即维和行动从国际冲突向处理国内冲突转变。

二、新形势下联合国维和行动面临的挑战

(一)维和机制完善程度有待提高

理论上，一个完善的机制至少应当包括决策机构和执行机构。一方面，联合国维和行动的决策机构是安理会，维和行动是否展开均由安理会作出决定，但是安理会在联合国中任务繁重，很难及时有效的作出正确的决策。另一方面，维和行动缺乏独立的常备部队作为执行机构。在需要开展维和行动时，便向各会员国求援，临时组建一支维和部队，但需要采取维和行动的地区一般情况都比较危急，如果待人力、资金、物资等都临时配备完成，当事国的情况也许会更加恶化，出现的伤亡和财产损失难以估量。

(二)维和人员安全风险增大

随着维和行动从处理国际冲突向国内冲突转变，维和人员自身的人身安全受到了更大的威胁。之所以出现这样的袭击事件，原因就在于国内冲突中，部分平民或派别容易受到煽动，不信守诺言，常常撕毁签署的和平协议或者根本不想签署和平协议，他们往往视联合国的维和部队为行动的绊脚石或者认为维和人员试图干涉他们的事务，因此将矛盾指向维和人员，造成人员或财产的损失，使维和行动的开展障碍重重。

(三)维和行动中法律责任分担问题日趋明显

随着维和人员数量的不断增长，其质量却不能保证，出现了许多派遣人员在当事国的违法犯罪事件。例如，2016年4月，来自坦桑尼亚的维和人员涉嫌在刚果(金)东北部村庄马维性侵和性剥削11名女子，导致这些受害者全部怀孕，其中还包括6名未成年人。类似事件的出现使学界开始认识到维和行动中出现的法律责任问题。目前对于个人责任的处理由《维持和平行动部队地位协定范本》和《联合国与提供联合国维持和平行动人员和装备的会员国之间的协定范本》两个文件规定，但仍存在着许多问题。

如根据文件规定，联合国维和人员在执行公务时所发表的口头或书面言论和进行的一切行为有豁免权。然而，执行公务时的行为与执行公务行为并不当然等同，前者还包括执行公务时实施的违法行为。此外，“一切行为”自然还包括战争，如果将战争类犯罪也纳入豁免的范围，必然为世界人民所反对。此外还包括对涉案维和人员的追诉问题。

三、联合国维和行动应对新挑战的对策探究

(一)完善维和行动体制机制建设

为了解决安理会决策难、组成维和部队耗时长、费用负担困难的问题，建议联合国安理会中单独设立一个“维和部署战略组”(group for peace keeping strategy)，负责每一次维和行动前期决定是否派兵、中期指挥维和部队、后期分摊费用等事项，减轻安理会的工作负担，同时提高维和行动的专业化程度。此外，建议联合国各会员国中经济实力较好、在国际事务中起重要作用的成员积极敦促联合国尽早组织一支专门维和部队，并在仔细考察人员素质的基础上加强训练，提高其应对复杂情况的执行力和应变力。

(二)明确维和行动的法律依据

《联合国宪章》虽然对维和行动做出了规定，但它不能对维和行动做出具体的、可操作性强的规定，这使得维和缺乏行动的法律依据，当事国干涉维和部队行动甚至威胁维和人员人身安全的现象频发，建立维和行动的实施细则已经迫在眉睫。

另外，对于涉及维和部队个人法律责任的承担问题，各会员国应当加快国内立法的脚步，对维和人员在行动中出现违法犯罪行为的追究提供法律保障。例如，我国有学者指出，要尽快制定《中华人民共和国涉外非战争军事行动法》以及相关的刑事协助法，以支持和保障维和军事行动及其他涉外军事行动急需填补的法律空白[5]。

(三)促进个人责任机制的建立

针对前文所提出的目前维和人员违法犯罪行为责任追究中存在的问题，本文提出以下几个建议。

1.尽快成立专门的军事行动法律咨询研究机构。这不仅仅是针对联合国，也是各个会员国的任务。成立法律咨询研究机构，既可根据维和行动的实践，推动相关立法或规约的进程，又可以为维和人员侵犯当事国人民权利的违法行为提供法律咨询和建议[5]。

2.加强国际主体之间的合作。随着越来越多的国际主体参与到维和行动中来，维和的力量越来越强大，各参与方所面临的问题也有相似之处，因此相互之间可以通过交流沟通，并互相借鉴在处理相关问题上的举措，共同进步。

[1]黄德明，李若瀚.“战后法”视野下联合国维和行动机制的制度化创新[J].时代法学，2014(1)：72-79.

[2]陆建新.联合国维和行动：现状与挑战[J].世界经济与政治论坛，2005(3)：99-103.

[3]张家祥.联合国维和行动适用国际人道法问题探析[J].公民与法，2013(6)：56-64.

[4]张紫玥.联合国维和机制的困境——以德国维和部队为例[J].大视野，2011(1)：323-324.

[5]贾万宝.联合国维和行动中的法律责任问题探析[J].西安政治学院学报，2009(6)：88-92.