郭树信

上海政法学院，上海　201701



小议信访的产生及革新

郭树信

上海政法学院，上海201701

信访在我国是长期以来存在的一种特殊救济制度，很大程度上确实缓解了社会矛盾、更灵活的对公民权益进行保护。但是随着近几年我国法治化改革的不断加深，信访作为一项特殊的救济制度，其规则上的不完整性和重复性、乃至超出法律规定的不当部分愈发明显，因此信访何去何从的问题逐渐被社会所重视。本文将通过信访产生的根源、我国目前的信访格局来剖析信访制度的现状和利弊，并最终通过与国外相似制度借鉴比较提出信访发展革新的道路。

信访；法治；根源；格局；革新

一、信访的根源阐释

我们说知其然必先知其所以然，对于信访也是一样。我们要想对信访制度进行革新必然要先了解信访产生的原因，从其源头来梳理信访制度，从而才能对信访的发展和革新提出实质性的建议。

那么，在这里我提出了四点原因：历史因素、行政复议的独断专权、行政诉讼的内在利益牵连和体制的封闭性。

(一)历史因素

我国自古就不缺告御状的例子。在中国古代，从最早的《周礼·秋官》中所载的“肺石听辞”到明代的六科与通政司都是专门接受古代“上访”的机构。而“告御状”的具体案例在我国古代更是屡见不鲜，比较著名的既有“缇萦救父”这种让统治者废除肉刑的案例，也有“杨乃武与小白菜”这种被搬上荧幕广为流传的故事。

而在建国之初基于强化中央的领导权也曾一度鼓励过老百姓来京信访。然后逐步发展到现在，信访甚至成为了一项国家特色制度。

(二)行政复议因素

1.我国行政复议法第一条：为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。

也就是说复议的作用在于自我纠正和公民利益保护，但在我国，我们知道这种顺序上的排列往往是有讲究的。就目前借鉴日本行政复议法看来，其开宗明义的将保护公民权益放在了首位。这是一个基本的出发点问题，而我国则更偏向于行政机关的内部纠错。

2.另一个实际操作上的公正性难以保证。复议机关的原行政机关的上一级行政机关和作为被复议机关的行政机关之间往往存在着隶属关系，这种关系容易导致行政复议决定丧失公正。

因为上下级之间有利害关系，原行政机关的所属政府作为行政复议机关时存在类似的问题。

还有就是我国现行的《行政复议法》第十三条第二款规定“对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。”和第十四条规定“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。”难免有“自己做自己案件的法官”的嫌疑，同样对当事人的权益救济不利。

(三)行政诉讼因素

行政诉讼最大的问题仍旧是老生常谈：即地方保护和政府干预在行政诉讼中仍旧无法完全避免。其行政审判权的独立行使经常遇到掣肘。包括现在的司法制度改革，有相当的一部分就是加强法院的独立性。近年来成立的上海三中院就是国内首家跨行政区划的人民法院，其本身就有着排除地方权力对司法的干扰、保障法院依法独立行使审判权的目的在里面。而基于对行政诉讼的不信任，信访的产生和数量上的增加也就自然而然了。

此外，还有一个问题是对于公务员内部处分不服的缺少公开审理的救济途径。也就是说存在对于相关处理不服而求助于信访的可能存在。比较日本在《地方公务员法》第四十九条和第五十条中地方公务员对于人事院的觉得可以提出不服的申诉可以公开审理。而《试析日本公务员法》一文中阐述：当公务员受到诸如降薪、降职、休职、免职及其它处分时，如有不服，可按法定程序提起行政诉讼，属于日本行政诉讼法规范的对象之一。

(四)体制上的非理性因素

在我国——中央通过严格的层级制度将地方权力收拢形成了严密的、顽固性的准垄断式的准入体制，并且因为其严密的专业特性可以自我运行，这就导致了中央政府反过来对这种体制的依赖。而一旦产生这种依赖。体制内人员为了维护自我利益或者说对抗中央等自我保护而发生信息垄断。也就是说这种顽固的体制一定程度上将中央与公民隔离开来形成了一个以“非正式关系网”组成的庞大而又错综复杂的隔离带。

总结起来，也就是说信访形成和滋长的原因可以归为三个方面：

一方面是行政复议、行政诉讼等监督制度和独立性上的不完善；另一方面是政治体制本身存在着非正式关系网；最后是历史因素的有迹可循、推波助澜。

因此，若想一劳永逸改进目前的信访制度困境当从这三个方面去考虑。

二、我国目前的信访格局

我国目前的信访基本是以信访条例为基准，人大信访机构和政府信访机构并存的这么一种状态。

就目前我国的信访条例而言无疑是抵制越级信访的。然而信访本身就有着绕过下级有利益牵扯的各部门主体而进一步上诉于更高层级独专的行政部门的意思，也就是传统的人治。其理论前提在于中央与地方政府的价值标准存在相异性。倘使两个价值取向相同的部门如何对同一案情做出不同的处理？

而人大信访与政府信访并行，也存在着职能上的重合。

关于人大方面，从近几年起，随着将信访纳入法治化轨道的提出，更多的是承认政府信访机构的地位而相对弱化了人大信访办的职能并有着以下几点问题：第一、人大信访办是起单纯的协商作用，并没有实质的决定权和执行权力；第二人大本身的定位就有着人民权利中监督权的行使，与信访办有着重合；第三，相应的由于信访办的设立，使得人大的监督一定程度上被分流。

而同样的政府方面其信访机构也并非一个具有实质性解决纠纷的权力部门，更多的充当一个转达室的作用。并且对于本身信访解决力度上的监督、公民如何监督信访的进程更是模糊不清。尤其目前各个部门都设有自己的信访机构、错综复杂、纠缠不清，存在着互相推诿、使公民信访复杂化的问题。并且尤为严重的是信访中存在着行政干涉司法的现象。

三、对日本苦情处理制度比较借鉴

日本作为一个亚洲最先开放的并成功实现制度革新的国家，其一方面接受了西方先进国家的优秀经验，另一方面与我国自古有着极深的渊源，无论风俗制度上都有相似之处。因此在这里我们选择日本制度中与我国信访制度极为相似的行政商谈制度(苦情处理制度)进行比较和借鉴。

首先，日本的行政商谈制度分为两大类。

第一类可以称之为体制内商谈。也就是说，这一类商谈制度针对的主要是公务员群体，日本的人事院作为主要商谈负责机关，商谈事项大多为职权骚扰、职务任命、工作时间和休假等。这一类商谈可以说是公务员变相的一个职业保障系统。

第二类又可以分为两方面。一方面是由总务省行政评价监督局和总务省在地方设立的管区局、行政事务所的行政相谈科和综合行政相谈窗口或者专业行政相谈窗口以及行政苦情电话受理投诉。这是行政机关接受公民对政府行政行为不满投诉的一种方式。

另一方面是设置行政商谈委员受理国民申诉。行政商谈委员由总务省总务大臣委托，分布于全国各地，每一个城镇的政府机构中至少有一位。其职责在于：受理投诉、提供咨询、通知总务省(行政评价局)及同投诉有关的行政机构，对相关行政机构询问做出解答，将有关行政机构对公民投诉调查处理结果通知投诉者。

总结日本行政商谈区别于中国信访的特点为四：1、职权明确。“行政相谈”委员除了通过调查研究以了解行政机关的问题外，还有权获得相关的材料并要求政府部门对投诉做出解释；2、体系完备。作为行政商谈的处理机构，行政商谈委员几乎遍布全国范围，而且在都、道、府、县、厅所在地设置了管区行政评价局及行政评价事务所，从而在全国形成了相当规模的网络并且有着统一的管理体系；3、专业性强。就日本的行政商谈机制而言，大多设有专门的部门，而且行政商谈机构的隶属关系明晰，分工明确；4、独立性。就行政商谈业务处理过程而言，这些机构及人员是相对独立于其他政府部门的。这是日本行政商谈制度独有的特点同样也是我们需要学习借鉴的方向。

四、信访的革新

首先我的观点是：

第一、信访是应该被“取消”的，因为其与法治化的道路相悖，是一种典型的人治、官治。但同时这种“取消”并不是消失，应当是作为纳入法制轨道的“不越权”的更灵活的救济途径而存在。

第二、信访的“取消”是建立在公民对于行政权力能够起到切实监督的前提之下。在当下公民无法对行政权力起到完全的监督作用，信访就是必要的。

关于目前信访制度的革新

第一、我希望的是可以将目前杂乱无章的政府各部门的信访机构进行统合整理进而形成一个新的完整的、设有各针对性窗口的新部门。设立专门的有区分的下设机构，可以聘请专业人士，可以是原机构人员，对于不同的信访要求做出对应的回应。也就是说加强专业性。

第二、能够将整合起来的人员的人事关系等从原部门脱离出来。可以是由中央办公厅或者其他中央相关部门进行直接任命。相对于当地的政府能够在处理信访事件中做到中立。这是解决目前存在的独立性不足。

第三、在相关法律中明确对新生的这个信访机关以明确的职权。譬如调查权和公开调查结论权、建议权和公开建议权、调解权等，而不是仅仅作为一个“传达室”，当然相应的必然要考虑到一系列对于信访工作人员的监督、规范建设。这是明确信访的职权。同时本着权责对应的原则，关于接纳的信访案件要定期合理地公布，对于玩忽职守的，责任要力求追究到具体机关、具体负责人。第四、像涉诉信访的该走法律程序走法律程序，不要过分插足司法领域，除非有明确的事实证明出现了类似冤假错案而且司法救济手段已穷尽仍不能达到救济目的。同时落实各级人大的监督权，将分流到信访的职责慢慢收回。这是逐步的削减信访的权力和负担。

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D922.182.1

A

2095-4379-(2016)28-0092-02

郭树信(1991-)，男，山东潍坊人，上海政法学院，研究生在读，研究方向：宪法学与行政法学。