王熙芳

天津市和平区卫生监督所，天津　300050



从快速检测ISO质量管理体系认证的视角浅析食(饮)具消毒卫生标准在卫生监督工作中的应用

王熙芳

天津市和平区卫生监督所，天津300050

摘要：《食(饮)具消毒卫生标准》颁布施行多年来，食(饮)具集中消毒服务机构和餐饮服务提供者对食(饮)具的消毒效果不尽如人意。经常性卫生监督工作中，如何扭转“碗筷徒手摸餐具不消毒”的乱象？在重大活动保障的快速检测中，如何使食(饮)具消毒卫生标准即时落地，真正成为现场卫生监督利器呢？快速检测的技术保障和行政处罚的法律威慑是必要的制度支撑。然而，我国《食品安全法》对于食品快速检测没有任何相关规定，在食品安全领域，快速检测结论不能成为行政处罚的执法依据。快速检测结论若不符合国家有关部门颁布的国家食品安全标准时，卫生监督人员仅能够劝解餐饮服务经营者根据其实际的经营情况采取合理有效的食品安全保障措施。此类情况下，若餐饮服务提供者拒绝劝导、依然使用快速检测发现的不符合消毒卫生标准的食(饮)具时，相关法律未赋予卫生监督机构适时、有效、有力的制衡手段。食(饮)具消毒卫生标准和现场卫生监督工作由此脱节。此时，现场卫生监督工作如何开展？

IS09000质量管理体系是若干标准的集合体，是国际上通行的质量管理实践经验的制度总结，其在整体上，是一个系统的、有一系列程序保障的文件化的质量控制体系。该体系强调对国家相关法律、法规的严格遵从，强调尊重和满足该体系涉及到的多方主体的要求，强调工作流程的全程控制和“预防为主”。置言之，建立质量管理体系的过程就是按照预设的标准来配置机构、人员，明确工作流程涉及到的各环节的职责，通过即时动态的过程控制，实现全面的质量控制和管理目标。不难看出，ISO质量管理体系完全挈合卫生监督工作的目标需求。

若能使卫生监督快速检测通过ISO的质量管理体系认证，从体系管理、现场检测、理化检测、放射检测等方面，对照法律法规、体系文件和标准规范的相关规定和要求，通过文件资料、检验报告书、授权签字人等关键节点的控制，保证快速检测结论的可知性、可见性、可查性和准确性，同时通过立法使快速检测结论成为执法依据，则可实现各类卫生标准与现场卫生监督工作的无缝衔接。

关键词：食(饮)具消毒卫生标准；卫生监督；ISO质量管理体系；食品安全

卫生部发布的《卫生标准管理办法》中，明确说明卫生标准按适用范围可分为国家标准、行业标准和地方标准。卫生标准按实施性质可分为强制性标准和推荐性标准。强制性标准通常是保障人民群众身体健康和安全的有关法律法规规定必须执行的标准，除此之外的其他标准属于推荐性标准。《食(饮)具消毒卫生标准》当属国家标准、强制性标准。食(饮)具消毒卫生标准(GB14934)要求，消毒后的食(饮)具应当符合该标准中明确规定的感官指标、理化指标和细菌指标的要求。那么，在此标准实施后，食(饮)具消毒效果究竟如何呢？

一、《食(饮)具消毒卫生标准》落实效果不理想

自2002年7月1日起施行的《消毒管理办法》第四十八条第(一)项规定，消毒后的物品未达到卫生标准和要求的，由县级以上卫生行政部门责令其限期改正，并可以处以5000元以下的罚款。但近年来多省地的餐饮具消毒监测结果并不尽如人意。

连云港市2008年度餐饮具卫生消毒监测效果显示，该年度共监测餐饮业单位和集体食堂354户(次)，合格265户(次)，占74.9%；不合格89户(次)，占25.1%。共监测餐饮具1784件，其中合格1486件，占83.3%；不合格298件，占16.7%。[1]

2008-2011年有关部门对呼和浩特市学校食堂的餐饮具用大肠菌群纸片法进行采样检测，共调查学校食堂520家，合格317家，合格率为60.96%；餐饮具采样4645份，合格3871份，合格率为83.34。不同年份和不同类型食堂合格率无明显差异。[2]

依照国家有关规定，餐饮具集中消毒企业应当使用符合相关规定的远红外线消毒机对餐饮具进行集中消毒。而《广西法治日报》的报道曾详细描绘了广西壮族自治区卫生监督所的执法人员在2011年对餐饮具集中消毒企业进行现场检查时看到的场景：不大的车间里，十几台家用消毒柜一字排开，工人们正忙碌地将洗好的餐具塞进消毒柜，将消毒完毕的餐具包装外运。而原来，这家企业的远红外线消毒机坏了，为了不耽误赚钱，老板买回家用消毒柜“顶一顶”。[3]现实中，这种情况并不少见。甚至有报道称消毒餐具不消毒已是一个普遍存在的现象。[4]

二、快速检测结论非执法依据成障碍

众所周知，消毒后的食(饮)具的消毒效果是否达到《食(饮)具消毒卫生标准》中规定的感官指标、理化指标和细菌指标等消毒效果等卫生监督方面的要求，需要现场采样和实验室检测结论的支持，失去了现场采样和实验室检测结论的支持，食(饮)具消毒卫生标准(GB14934)就成了无源之水、无本之木，更谈不上该卫生标准在卫生监督中的应用了。问题由此产生。目前，可以作为前述行政处罚执法依据的只能是实验室检测结论而非快速检测结论，而实验室检测结论的出具需要一定的时间周期，不具有即时性。毫无疑问，可以作为执法依据的、迟滞的实验室检验结论无法避免损害的发生和已经发生的损害地进一步扩大。正是因为在现场卫生监督过程中，食(饮)具消毒卫生标准不能即时、有效、有力落地并成为执法依据，使卫生监督机构失去了对不符合消毒卫生标准的食(饮)具的行政控制权力，卫生标准和卫生监督工作脱节。

现场卫生监督过程中，通常使用经认定的食(饮)具的快速检测技术作为卫生监督行政指导的依据来弥补上述行政执法真空。自2010年5月1日起施行的《餐饮服务食品安全监督管理办法》第三十条规定，有关机关的执法人员可以使用经认定的食品安全快速检测技术进行快速检测……。使用现场快速检测技术发现和筛查的结果不得直接作为有权行政机关作出具体行政行为的执法依据…。快速检测结论表明可能不符合食品安全标准及有关要求的，餐饮服务提供者应当根据实际情况采取食品安全保障措施。依据上述，特殊情况下，若餐饮服务提供者拒绝行政指导依然使用经认定的食品安全快速检测技术发现不符合消毒卫生标准的食(饮)具时，相关法律并未赋予卫生监督机构适时的制衡手段。此时，现场卫生监督工作如何开展？笔者认为，此问题解决路径至少有二：第一，使经认定的快速检测技术作出的检验结论成为执法依据，而不仅仅是卫生监督行政指导的参考；第二，借助第三方媒介，搭建食(饮)具消毒卫生标准和现场卫生监督工作的桥梁，使两者无缝衔接。

就解决路径一而言，单一案例中，即使快速检测技术经认定，在检测环境、操作方法等主客观方面因素的综合作用下无法排除快速检测结论的或然性，无法保证快速检测结论的客观性，也就无法保证快速检测结论法律意义上的证明力和证明程度，所以在个案中将使用经认定的快速检测技术作出的检验结论作为执法依据明显不妥，有失公允。佐证是，我国目前施行的法律法规中，仅有《农产品质量安全法》和《食品安全法实施条例》以及其他部门规章对快速检测结论是否具有作为行政机关执法依据的法律上的证明力作出了框架性的规定。整体上，涉及食品安全的现行有效立法，主流的立法思路是快速检测结论不得作为执法依据。例如，我国《食品安全法实施条例》第五十条、《流通环节食品安全监督管理办法》第四十五条、《食品抽样检验工作制度》第十一项等法律条文的相关规定均持类似的立法原则，即有权机关的执法人员虽然可以在现场执法过程中使用经有关机关认定的食品安全快速检测技术进行现场快速检测，但所涉法律条文均明确规定现场快速检测的结果不得作为执法依据。

如上述，我国《农产品质量安全法》第三十五条、第三十六条、第三十七条等相关法律条文对快速检测结论是否具有作为行政机关执法依据的法律上的证明力作出了框架性的规定，譬如，《农产品质量安全法》第三十五条第三款明确规定，“农产品质量安全检测机构应当依法经计量认证合格”。第三十六条明确规定，采用……有关部门认定的快速检测方法……检测……可以……申请复检。但该法律条文第二款明确规定，“复检不得采用快速检测方法”。且该法律条文第三款明确规定，对因检测结论错误并据此责令销售者停止销售因此造成销售者财产损害的，执法机关依法应当承担损害赔偿责任。从《农产品质量安全法》上述相关法律条文的有关规定看，立法机关在《农产品质量安全法》的立法过程中，对符合相关规定的快速检测的结论可否作为有权行政机关作出具体行政行为的法律依据持有条件的认可的态度，即在执法过程中，快速检测的结论仅能在特定条件下作为有权行政机关采取紧急地、特定地行政强制措施的依据，通常情况下，尤其是被抽查人对快速检测的结论有异议时，快速检测的结论不得直接作为有权的行政机关作出具体的行政处罚决定的、证据法学意义上的证明依据。

与《农产品质量安全法》的立法态度相类似的，一些区域的地方性法律法规以及部分部门规章也对有权行政机关执法过程中现场快速检测的结论是否能够直接作为有权行政机关作出具体的行政处罚决定的、证据法学意义上的证明依据采取了有条件的有限认可的立法态度。譬如，自2003年2月1日起施行的《北京市食品安全监督管理规定》以及2008年1月1日起实施的《北京市食品安全条例》均明确规定，现场执法过程中，有权的行政机关可以根据现场快速检测的结论裁量决定是否采取现场扣押、封存等特定的行政强制措施。需要注意的是，上述两个法律文件并未规定有权行政机关可以将现场快速检测的结论作为作出具体行政处罚决定的、证据法学意义上的证明依据。

有趣的是，自2013年4月1日起开始施行的新的《北京市食品安全条例》对有权行政机关执法过程中的现场快速检测却采取了避而不谈的态度，没有具体提到快速检测，使得执法过程中的现场快速检测结论能否作为证据法学意义上的、有权行政机关采取行政强制措施或者作出具体行政处罚决定的证据材料，处于不可知的状态。而2010年5月1日起施行的《餐饮服务食品安全监督管理办法》对持否定态度。上述法律文件的立法者认为，出于对当事人权利充分保障的需要，现场快速检测的结论只能作为有权行政机关执法者现场发现问题的一种手段。如前述，《餐饮服务食品安全监督管理办法》第三十条第一款明确规定，有权行政机关的执法人员可以使用经认定的食品安全快速检测技术在执法现场进行现场快速检测，及时发现和筛查不符合食品安全标准及有关要求的食品、食品添加剂及食品相关产品。但该款同时规定，使用现场快速检测技术发现和筛查的结果不得直接作为有权行政机关作出具体行政处罚决定的执法依据。对现场快速检测结论的初步筛查结果表明被现场检测的食品可能不符合国家颁布的有关的食品安全标准及要求的，应当依照《食品安全法》的有关规定进行符合有关规定和条件的实验室检验。[5]

三、快速检测ISO质量管理体系认证解难题

快速检测结论缺乏可靠性是相关法律回避规定或者规定模糊其词的主要原因。就解决路径二而言，借助第三方媒介，搭建食(饮)具消毒卫生标准和现场卫生监督工作的桥梁、实现食(饮)具消毒卫生标准和现场卫生监督工作的无缝衔接似乎更合乎法理和社会规律，这个第三方媒介即是经过ISO质量管理体系认证的卫生监督快速检测。若通过ISO质量管理体系认证的卫生监督快速检测工作充分保证了快速检测结论的可知性、可见性、可查性和准确性，则完全可以赋予快速检测结论《行政处罚法》意义上的证据效力和证明力。

中国是国际标准化组织(英文缩写为ISO)的正式成员，该组织是由各国国际标准化团体组成的世界性联合会，“是世界上最大的国际标准化机构。”[6]

IS09000质量管理体系是一个系统的、有一系列程序保障的文件化的质量控制体系，强调对国家相关法律、法规的严格遵从，强调尊重和满足该体系涉及到的多方主体的要求，强调工作流程的全程控制和“预防为主”，建立质量管理体系的过程就是按照预设的标准来配置机构、人员，明确工作流程涉及到的各环节的职责，通过即时动态的过程控制，实现全面的质量控制和管理目标。IS09000的系列标准自1987年发布以来，经历了1994年的修改和2000年的修改，形成了今天的IS090001：2000系列标准。[7]

进入二十一世纪以来，ISO质量管理体系引起国内有识之士的关注并认真将之付诸实践。据来自中国质量认证中心的统计数据显示，截至2004年，国内有1600多家政府部门引入该体系，如浙江绍兴市、广东江门市等若干部门通过IS09001质量管理体系认证。

笔者认为，经过ISO质量管理体系认证后的卫生监督快速检测工作，从体系管理、现场检测、理化检测、放射检测等方面，对照法律法规、体系文件和标准规范相关规定和要求，通过文件资料、检验报告书、授权签字人等关键节点的控制，提高内部管理水平，明确卫生监督机构内部各类快速检测人员的职责；文件化的管理体系使快速检测的全部工作有可知性、可见性和可查性；降低了卫生监督机构的各种管理成本和损失成本，使快速检测结论的质量得到根本的保证。在此情形下，作出的快速检测结论当然可以成为执法依据。

四、结语

我们完全可以以经过ISO质量管理体系认证的卫生监督快速检测在食(饮)具消毒卫生标准即时落地方面的应用为突破口，尝试用现代化的ISO质量管理体系确保快速检测结论的可知性、可见性、可查性和准确性，之后从立法上赋予此类快速检测结论《行政处罚法》法律意义上的证据能力和证明效力，使之成为联通食(饮)具消毒卫生标准和现场卫生监督工作的桥梁，最终循序渐进地实现各类卫生标准和卫生监督现场检查工作的无缝衔接。

[参考文献]

[1]王伟，罗贤标，靳光付.连云港市2008 年度餐饮具卫生消毒监测效果分析[J].中国食品药品监管，2010(1)：45.

[2]田铁军.学校食堂餐饮具消毒效果监测与对策[J].中国消毒学杂志，2013，30(5)：490.

[3]甘敏.餐饮具消毒行业现乱象埋隐患[N].广西法治日报，2011-6-15.

[4]崔小兵.餐具不消毒 碗筷徒手摸 重庆餐具消毒行业盼“消毒”[N].中国质量报，2011-12-2.

[5]邓刚宏，江伟.食品安全快速检测的证据效力及其司法救济[J].政治与法律，2013(8)：155.

[6]樊长春，彭海青.法院管理科学化的实践探索—以1S0质量管理体系的引入为中心[J].法学杂志，2010(3).

[7]潘松萍，朱临.引入ISO质量管理体系加强检察执法规范化探讨[J].法学杂志，2012(11)：134.

中图分类号：F203

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)22-0159-03

作者简介：王熙芳(1977-)，男，汉族，山东青岛人，天津商业大学民商法学硕士学位，天津市和平区卫生监督所法制科负责人，研究方向：民商法学。