论我国行政诉讼简易程序的完善

2016-02-02解晋伟

法制博览 2016年22期

关键词：行政诉讼简易程序

解晋伟

上海政法学院，上海　201701

论我国行政诉讼简易程序的完善

解晋伟

上海政法学院，上海201701

摘要：正当的程序是实现实体正义的必要条件。为了保证行政诉讼可以实现定分止争的目的，以期达到一个可以接受的裁判结果，正当程序是必要的。正当程序包含的中立、理性、公开、排他、终局性、可操作、平等参与、及时终结等价值理念，就是对公正与效率的追求。也就是说，正当程序是实现各项价值的最优配置，也实现对正义与效率两者的最大化，而诉讼简易程序正因此目的而产生。在我国，是否在行政诉讼中增加简易程序的争论由来已久，但最终以简易程序被列入法律成为与普通程序相并列的诉讼程序而尘埃落定。但就新增的三条法律规定来看，行政诉讼简易程序并非完美无缺，有待完善之处尚多。

关键词：行政诉讼；简易程序；审判组织

2015年5月，新修订的《行政诉讼法》颁布实施。新《行政诉讼法》与修订之前相比，有了较大的改动，其中最明显的之一是新增了“简易程序”。总体来看，新增简易程序被安排在《行政诉讼法》的第七章第三节的第82条、83条和84条，置于行政诉讼一审程序之后。这与民事诉讼与刑事诉讼的体系安排如出一辙。只是篇幅更短小紧凑，规定更加简单粗放。法条只对简易程序的受案范围、法庭组成方式、审理期限及简易程序转为普通程序做了简单规定。不论如何，行政诉讼简易程序是诉讼法中不可或缺的重要组成部分，法条的不完善可以通过法律修订与法律解释的方式予以完善，这需要在司法实践中查漏补缺。

一、行政诉讼简易程序的概念

就目前来看，我国学术界对简易程序的概念还存在普遍的分歧，但大多学者都赞同诉讼简易程序是首先是独立的诉讼程序；其次简易程序是普通程序的简化，具有相对的不完整性；再次，简易程序具有简便快速的特点。这些概念都体现了简易程序的一般属性，行政诉讼简易程序自然也包含这些属性。但是，三大诉讼各自的目的不同，决定其简易程序必然独具个性。笔者认为，界定行政诉讼简易程序概念，应当从程序价值论与目的价值论的角度出发。法的价值体系里，不但包含了逻辑推理，也包括价值判断。虽然是“实然法”与“应然法”老调重弹。但是，对法的价值的研究不能局限于实在法，它还必须采用价值分析、价值判断等方法。也就是要将秩序、自由、正义三大基本价值以及利益、效率等其他非基本价值应用的法律当中。据此，根据《行政诉讼法》的立法目的，笔者认为，行政诉讼简易程序是指由原告向法院提请，由法院同意后采取的简便、快捷的审判方式，在较短期限内予以审结的一审诉讼程序。与其他诉讼简易程序相比，行政诉讼简易程序还应当具备以下特点：

(一)由行政诉讼原告方提出申请，由法院最终确定。从我国《行政诉讼法》第82条规定来看，简易程序启动的方式有两种，即法院依职权启动和依当事人双方同意而启动。从行政诉讼法的目的来看，应当将启动简易程序的提请权交给原告，将是否启动简易程序的决定权交给法院。因为作为行政相对人的原告，其自然明白保护自己权利的最有利的方式。如果原告认为简易程序完全可以保护自己的权利，法院当然没有并要反对。而且启动简易程序需要被告一方的同意实属没有必要。作为被告的行政机关，是被动应诉，在行政诉讼中其属于被司法权监督的一方。授予其同意权，可能是为了照顾行政机关的感情。

(二)行政诉讼简易程序的适用范围不限于“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的行政诉讼案件。《行政诉讼法》第82条规定了简易程序的适用案件，其中包括被诉行政行为是依法当场作出的、案件涉及款额二千元以下的、属于政府信息公开案件的。但是，该条之后又有但书规定，即“除前款规定以外的第一审行政案件，当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。”可见，行政诉讼简易程序的适用范围不仅限于案情清楚，争议不大的简单案件。同样也可以适用于比较复杂的案件。

二、对行政诉讼简易程序之检视

正当程序是实现实体正义的必要条件。正当程序包含的中立、理性、公开、排他、终局性、可操作、平等参与、及时终结等价值理念，就是对公正与效率的追求。“完善的程序正义有两个特征，第一，对什么是公平的分配有一个独立的标准，这个标准是独立于并优先于随后要遵循的程序而被规定的；第二，设计一种一定能达到想要的结果的程序是可能的。”因此，不论是简易程序还是普通程序，正义始终是程序第一价值标准，其独立并优先于程序对效率的追求。所以，对诉讼程序的简化，都必须要以保证程序的公正为前提。我们可以据此得出简易程序的价值与目标：

(一)简易程序的核心价值：内涵效率的公正优先

公正与效率一直以来都是法的核心价值。效率是诉讼程序的追求的价值目标之一，它要求诉讼程序应当尽可能消耗少的成本去获取尽更多的收益。但是，公平与正义才是诉讼程序的其首要的价值目标，也是诉讼程序的灵魂和根基。简易程序只有在不妨碍公平与正义的前提下，对效率的追求才有正当性。虽然说，对于公平正义的追求，不能无视于其成本与代价。但是，不计成本与代价获得的成果，哪怕结果是正确的，很难再称其为正义。罗尔斯在《正义论》中提及，“正义是社会制度的首要价值。正如真理是思想体系的首要价值一样。某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。”因此，诉讼程序应当体现诉讼效率，但不能以损害公正性为代价。这是我们判断诉讼程序能否简化，可以简化到多大程度的基本标尺。

(二)简易程序的首要目标：权力监督上的权利保护

行政诉讼首先是一个司法救济的过程，因此，其首要目的必然是对公民权利的保护，以防止出现“两司会审”的情况。国家建立行政诉讼的核心目的是在于保护公民、法人和其他组织的合法权益。可以说，行政诉讼活动就是要使被违法行政行为所侵害的公民权利获得及时、有效的法律救济。而手段就是通过诉讼程序对行政行来进行监督。对行政行为进行监督，并不是行政诉讼法的目的，而是对公民权利保护的一种手段和过程，正如同刑罚的目的不是为了打击犯罪而是为了保护社会关系一样。这可以解释新《行政诉讼法》将第1条中将“维护和监督行政机关依法行使行政职权”修改为“监督行政机关依法行使职权”的原因所在。因此，行政诉讼简易程序同样应当以对公民权利的保护为目标，如果程序的简化不利于公民权利的保护，那么就不能对该程序进行简化处理。

基以上文论述，我们将以法律的价值与目的作为对行政诉讼简易程序的评判标尺，在规范法学的视角下，对行政诉讼简易程序进行分析，以发现其不足与可完善之处。我们可以从理论界主张的简易程序的两个基本方面，即审判组织简化和诉讼程序简化展开分析。

1.审判组织的简化

中国诉讼法中，独任制与合议制是简易程序与普通程序的主要区别。简易程序采用独任制的原因主要原因可以归纳为：1.简易程序适用争议较小的简易案件，法官一人便可以胜任；2.符合简易程序的设立初衷，即可以节省司法资源。根据司法实践来看，民事诉讼简易程序中，采用独任制，的确符合上述两种原因。因为随着我国经济的发展，民事诉讼案件数量逐年增长，大多都是权利关系明确、争议不大的简单案件。但是，独任制也完全适合行政诉讼吗？

有学者从司法实践的角度出发，认为我国目前行政诉讼简易程序并不完全适合独任制。理由归纳如下：审理行政案件的法官整体素质不高、独任制的推行可能导致行政审判队伍的萎缩、合议制有助于抵御外来干预。笔者部分赞同陈良刚法官的意见，但是要做适当补充。合议制运作的科学原理是心理学上的群体决策机制。与个体决策相比，群体决策具有三大优点，一是占有更多更全面的信息和知识；二是可以提高了决策的可接受度；三是增强结论的合法性。从法律目的论出发，行政诉讼法作为权利救济法，其首要目的是保护公民权利不受到公权力的侵害，这一点同民事诉讼法不同。笔者赞同简易程序中采用合议制并非是因为其可以抵御外来干涉，而是合议制是保护公民权利的最好形式。就目前我国的司法环境来看，的确存在行政权干涉司法权的现象，合议制从理论上来讲的确有助于抵御外来干预。但是，从实践情况来看，合议庭抵御行政权力干涉的能力不宜高估。而且合议制的真正作用也并非是抵御来自行政权力的干涉，只有真正的司法独立才是司法权摆脱行政权力束缚唯一出路，而不是合议制。

笔者认为，在简易程序中采用合议制有下以原因：

(1)《行政诉讼法》第82条第2款规定“除前款规定以外的第一审行政案件，当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。”可见除82条第1款规定的3项属于争议不大的案件外，其它行政争讼案件也有可能适用简易程序。简易程序的主要是对繁琐的诉讼程序进行简化，以方便当事人迅速走完诉讼程序，因此，对审判人员的缩减只是方式之一而并不是主要方式。如果当事人双方认为可以接受简易程序审理争讼，法院当然可以省去一些可以简化的程序。但为了保证案件的正确性，审判人员不应当缩减，必定还有一些有着重大争议的案件当事人愿意采用简易程序的可能性发生。这一点，可以采用刑事诉讼的经验，即《刑事诉讼法》第210条规定。行政诉讼法可以将《行政诉讼法》第82条第2款修改为“除前款规定以外的第一审行政案件，当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序，但应当有合议庭审理。”

2.诉讼程序简化

《行政诉讼法》第83条规定，“适用简易程序审理的行政案件，由审判员一人独任审理，并应当在立案之日起四十五日内审结。”可见，目前行政诉讼简易程序只对诉讼时间做了缩减，而对哪些诉讼程序可以缩减并没有明文规定。行政诉讼法第101条规定，本法没有规定的，可适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。参照我国《民事诉讼法》第160条规定，我们发现，民事诉讼法可以简化的程序包括通知当事人应诉的时间与法庭调查的顺序。但是笔者认，上述程序的简化并不利于当事人权利的保护。例如，法律规定案件开庭审理的，须提前3日通知当事人。如果法庭可以随时通知开庭，不仅可能导致诉讼当事人(尤其是原告方)无法充分、有效地参与庭审，也可能进而影响到案件的裁判结果。而且，就目前我国行政诉讼法规定来看，行政诉讼程序并不繁琐，在某种意义上，我国行政诉讼法所规定的诉讼程序还不能算作严格意义上普通程序，而只是实行合议制的简单程序。与一些国家与地区实行的三审终审制相比，我国的两审终审制，在审级设置上是相对简化的。有关诉讼程序的法律条文也不多，规定的诉讼程序比较粗疏而远非繁琐。例如，台湾地区《行政诉讼法》共计308条，不仅条文比大陆的多，内容上也比大陆规定的更为详尽。如二审程序的相关规范大陆行政诉讼法只有5条，台湾地区则有26条。有关再审程序的规范大陆也只有4条，台湾地区则有11条。由些可见，简易程序其实已无再压缩简化的空间。就目前来看，当务之急是完善而非简化诉讼程序，以发挥诉讼程序在实现诉讼结果正当化和吸收不满等方面的功能。

三、结论及建议

从法律价值论与目的论的角度出发，笔者提出以下建议：

(一)应当将启动简易程序的提请权交给行政诉讼的原告，将是否启动简易程序的决定权交给法院。

(二)参考刑事诉讼，将合议制引入到行政诉讼简易程序当中。并进一步实现全国各个法院行政审判合议庭的配备。采取相应措施纠正和避免“合而不议”、“审而不判”的怪象，实际发挥合议制的功能。

(三)改变有关行政诉讼程序的立法规定过于粗疏的现状，对第一审程序的修改应立足于精致与详实化，而非简化。建立真正意义上的普通程序，这样才能突显简易程序的必要性。

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