西方国家养老保障法制产生历史探析

2016-02-02贺葸葸

法制博览 2016年22期

关键词：动因实践

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1.北京政法职业学院，北京　102628；2.中国人民大学法学院，北京　100872

西方国家养老保障法制产生历史探析

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1.北京政法职业学院，北京102628；2.中国人民大学法学院，北京100872

摘要：早期西方国家养老保障制度的产生受特定历史原因的推动，既有工业化带来社会变革的关键因素，也受各种社会思潮的影响。其中，德国率先进行社会保险立法，是世界上第一个正式建立社会保障制度的国家，实施在个人“自助”缴纳保费的前提下，雇主与雇工共同承担社会保险费用、并由国家职能部门予以强制保障的社会保险制度；与德国政府承担社会保险监管责任不同，英国政府在20世纪初所建立的由国家承担的免费养老保险制度的主要特点是普遍性和免费性。两个国家的社会保障制度具有不同特点，在早期社会保障制度的产生和形成上具有典型意义。

关键词：养老保障制度；动因；实践

现代社会保障制度以18世纪欧洲工业革命为前提，一方面由于经济发展，社会物质财富积累，政府为劳动者建立安全保障体系成为可能。另一方面，随着科技的发展，经济结构的变化，传统的济贫法制度无法解决的社会贫困问题、老年问题愈演愈烈，需要建立与社会发展相适应的保障制度的来解决。在社会保障制度中，养老保障制度占据重要地位，甚至可以说是社会保障体系的核心，因为健全的老年保障制度不仅是保障公民基本生活的需要，同时对增强国家认同感，保障社会稳定，维持公民生活信心都具有积极意义，是现代社会不可缺少的安全阀和减震器。西方国家养老保障的法律制度在以德国1889年通过的《养老、残废、死亡保险法》为开端，历经半个世纪左右，到20世纪30年代，最终得以确立和完善，养老保障法律制度在西方国家确立。

一、西方国家养老保障制度产生的历史动因

(一)工业化带来的社会变革

18世纪60年代英国率先展开工业革命，逐渐扩展到法国、美国、德国等主要资本主义国家。随后，从19世纪70年代开始，以德国为代表的资本主义国家经历了以电力的发明为标志的第二次“科技革命”。一方面，“工业革命”为养老保障法律制度的建立提供了物质基础；另一方面，与工业化、城市化相伴随，传统的自给自足的小农经济逐渐退出历史舞台，过去农业社会中行之有效的家庭养老形式已难以抵挡工业化时代的生存风险。另外，“工业化”的产物无产阶级与工人运动导致了社会不安定，迫使资产阶级通过养老制度来维护公民的合理生活预期，维护其统治稳定。养老保障制度最终在社会变革与转型的背景下建立起来。首先，两次“工业革命”为养老保障制度奠定了物质基础。

两次工业革命促进了生产力的发展，所积累的物质财富，不仅使本国国力得到增强，也成为了养老保障的制度化的物质基础，国家的财富积累促进了养老保障的制度化。在早期的西方资本主义国家，英、美、德等国在技术革命的推动下，经济进展非常迅速，工农业产值和国民收入都有了显著提高。积累的大量国家财富才能保障政府具有足够的财力负担养老保险金，这是养老保障法律制度得以确立的物质基础。

其次，“城市化”为养老保障制度提供了生活条件。

“工业化”的不断推进，促进了西方主要工业国家“城市化”进程，促使传统家庭养老模式解构，为社会的养老保障制度提供了生活条件。以英国的城市化进程为例，在1800年以前，城市人口仅占总人口的20%，到了19世纪中叶，城市人口达到52%，19世纪中叶以后人口城市化速度更快。①在城市工业社会的生活中，以工业生产与家庭的分离为代表一切传统的观念都发生质的变化，家庭的特殊功能开始外移。子女对父母在经济上的依赖程度降低，父母在家庭的绝对权威地位被削弱，家庭规模在缩小、分化，核心家庭逐渐代替了多代同堂的联合家庭，代际关系日益淡薄。②传统农业社会中通过家庭和教会的“互助型”、“慈善型”来提供养老保障的传统救济制度逐渐削弱，养老保障制度从民间转移到国家和政府。从此，农业社会中那种生产方式分散、落后，生产力水平低下，集聚生产、抚育、赡养为一体的家庭养老模式被分解，取而代之的是工业大生产制度下的集中、专门、完善的养老保障体系。

然后，“市场经济”为养老保障制度的发展提供了观念支撑。

“工业化”发展的另外一个产物就是以风险经济为本质的“市场经济”。它一方面保障了通过合法风险行为获得的巨大利益；另一方面也潜伏着随时可能出现的工伤、失业等巨大风险。就养老保障制度的建立来说，市场风险意味着老年劳动者生活的无保障性和不确定性，给社会留下巨大的安全隐患。在建立养老保障等社会保障制度时，俾斯麦宣称：“如果我们能使没有产业的人们满足于现在他们的地位，任何物质代价都不会太大，这不啻是一种消除革命的投资，而其应付革命的代价却会是更大。”③同样，罗斯福也认为：“我们被迫通过政府运用整个民族的积极关心来增进每个人的安全保障。”④“在我们目标当中，我把我国男女老少的安全保障放在第一位。”⑤因此，他力主美国养老保障制度建立。“工业化”造就了市场经济，市场经济增强了社会的风险意识，这为养老保障制度的确立提供了观念支撑。

最后，工人运动为养老保障制度的建立提供了外在动力。

“工业化”在改变整个国民经济结构的同时，也改变着社会关系的结构，资产阶级一方面通过“工业化”获得利益，另一方面也造就了自己的对立面——无产阶级。在市场经济中，资本家往往通过工人和无产者来转移经营风险，延长劳动时间，或者解雇员工，这无疑使本来就利益对立的两大阶级的关系更加恶化，到达一定程度，就会引发工人运动，工人阶段要求企业和社会对他们的生活和养老给予应有的保障。为了巩固和发展资本主义政治、经济，英、美、法、德等主要资本主义国家面对无产阶级的觉醒和反抗，不得不采取一定措施通过强化国家镇压职能以及对社会政策做出必要的调整，来转移社会风险，并保证其合理合法地进行。而规范化、法制化的养老保障制度就是其中最重要举措之一。工人运动和社会主义运动推动了养老保障制度的建立，是养老保障确立的外在动力。

(二)养老保障制度产生的思想根源

思想是制度的先导。在“工业化”的进程中，自由竞争一度是主要的经济和生活理论，这也反映到社会保障制度上，完全由市场来调节公民的个人生活。但是，由于工业社会中，风险的不断扩大，尤其是19世纪后期以来市场失灵的屡屡出现，工人罢工和社会主义运动高涨，思想家们开始反思既有的完全竞争理论，出现了德国的新历史学派、英国的费边社会主义等，为现代社会养老保障制度的建立提供了思想资源。

1.德国的新历史学派

19世纪晚期，以解决德国社会中存在的日益尖锐的劳资矛盾为主要目的，以布伦坦、施穆勒诺等人为代表的德国新历史学派(此学派也被称为“讲坛社会主义”)主张实行劳资合作的社会政策，具体内容为：以缓和阶级矛盾为重点，以提高工人的生活待遇为目的，以政府立法和社会政策为手段，最终达到资本主义统治稳固的效果。德国在新历史学派的影响下，率先实施社会养老保险制度的理论基础与依据，新历史学派的政策主张为。在这样的社会背景下，在1889年，德国推出了《养老、残疾、死亡保险法》，开启了西方社会养老保障制度的先河。随后新历史学派在美国和其他一些欧洲国家发展起来，于是在西方国家社会养老保障的思想基础形成。

2.英国的费边社会主义

费边社会主义产生于19世纪末20世纪初，资产阶级从自由竞争向垄断过渡、矛盾急速尖锐化的社会背景之下。费边社会主义的组织基础则是成立于1884年的费边社。“费边社”由以伯纳德·萧伯纳、社会理论家悉德尼·韦伯和比阿特丽丝·韦伯夫妇等代表的一批关心社会问题的中产阶级知识分子组成。该组织在最初由英国社会主义运动中心以研究和教育宣传为主要目的成立，名称取自于费边在罗马名中的含义——师法费边有名的渐进求胜的策略。

费边社会主义理论在了英国工党的成立中发挥了作用，对现代养老保障制度的建立与完善有着重要影响。英国政府1908年出台的《养老金法》，规定了每一位达到退休年龄这均能领取数目相等的养老金的强制性养老保险制度，就是这一理论的直接产物。

二、早期养老保障制度的具体实践

(一)德国社会保险制度的建立

德国是最早建立社会保险制度的西方国家，这其中有诸多因素，而“工业化”导致的社会矛盾冲突加剧则是社会保障制度建立的根本原因。19世纪80年代，资本主义经济危机在世界范围内扩大，工人阶级为争取生存保障而进行的斗争愈演愈烈。由于马克思主义思想和社会民主党运动的影响，德国工人阶级的斗争表现得更加激烈。当时，在德国首相俾斯麦在德皇威廉一世的支持下，采取了“胡萝卜大捧”的应对政策，一方面通过制定《社会党镇压法》抑制革命运动的发展；另一方面则是采取软化的政策，促使当德国的议会通过了一系列社会保障的法律，如1883年的《疾病保险法》、1884年的《工伤保险法》和1889年的《养老、残废、死亡保险法》，由此首次建立起比较完备的社会保险体系。因此，德国的社会保险制度，其发端之初，实质上是为了防止工人阶级反抗的政治工具。⑥当然，社会保险制度的产生，也表现了统治者对社会安定的追求和增进无产阶级福利的愿望。

1881年初，德国皇帝宣布实行社会改革，社会问题的受害者采取保护性措施。对于老年保障问题，其实早在1871年普法战争后，德国政府就曾经颁布了“陆海军人养老金及遗属救济法”。该法案一提出就引起了社会民主党人的反对，1889年初社会民主党人向国会提交了老年和残疾人社会保障法案修改提案，其主要内容包括将领取养老金的年龄范围从71岁降低到60岁，将养老保险缴费资格从30年降低为20年；将补贴标准从50马克提高到90马克；降低获得残疾津贴的条件；对收入高于3000马克以上者征收累进税，作为老年和残疾社会保险的基金来源。

2.德国社会保险制度的特征

德国的社会保障制度以社会保险为核心，由于没有经验借鉴，其独自发展出了一套自己的社会保险体系，具体来说，主要有如下特征：

第一，社会保险法制原则。

在1883至1889年的德国，《工伤保险法》、《疾病保险法》、《养老、残废、死亡保险法》等一系列法案相继通过，由此当工人发生了患病、年老、残废、生育、死亡情况时，国家负有保障工人及家庭的基本生活的基本义务这一原则得到确立。换而言之，国家把解决工人在风险发生时产生的各种困难当作自己的法定责任，这使得社会保险与商业保险和施舍型的社会救助相区别，这无疑是社会的进步，也体现出了社会保障制度的核心精神。

第二，强制性原则与共同责任原则相结合。

社会保险制度的强制性原则体现在：共同责任原则指雇主、雇员与政府共同分担相应的责任。其中，政府的主要责任是履行监督义务，而雇主责任与雇员责任则表现为对社会保险费用的共同承担。企业独自承担工伤保险费，雇主和与雇员共同承担医疗保险、养老保险的费用，监管职能则由政府承担。通过强制性原则和共同责任原则，既保障了社会保险的强制执行，又减轻了政府的财政压力，缓和了劳资矛盾，为经济发展提供了良好的社会条件。

第三，“自助”原则为前提。

孔子复礼的目的是为了社会安定，为规范社会寻求路径，即使孔子对礼的强调在当时并未得到足够的重视。但在后来的历史实践却将孔子礼内容一一实践，并在这种实践中证明了礼之可能性与有用性。诚然，孔子礼的作用在封建社会中更多体现在于维护和巩固了贵族阶级的统治地位，但谋求社会有序运行乃至揭示社会结构基本法则方面的意义亦是相当明确的。孔子欲谋求社会的有序运行，则必须借助礼这一推动道德主体境界、伦理整体的发展的工具和纽带。所以，孔子礼的实践，不仅包含主体的道德实践范畴，还包括道德实践主体的境界，这是从整体上而言。

在德国的社会保险体系下，雇主、雇员按各自的收入比例共同缴纳保险金，在收支不平衡的情况下，政府将根据实际需要给予适当的资助。而被保险人想要依法领取到各种社会保障津贴就必须先履行完自己缴费义务。也即，社会保障只有在工人先缴纳一定费用，“自己帮助自己”的前提下，他才能得到社会保障。同时，社会保障体现了“权利和义务对等”的特点，因为给付标准同劳动者的收入和交纳社会保险税费相关联，这也是“自助”原则的进一步延伸。

(二)英国免费养老金制度的建立

19世纪末以前，英国养老主要是依靠个人自助、家庭保障和社会救助的形式解决。政府对老年人生活的保障主要是在家庭保障缺失的情况下介入的救济。实际上，现代社会保障制度的雏形，正是以1601年英国颁布的《济贫法》开启的，该法力图使传统宗教式的社会慈善过渡到社会救济，虽然其实施未达到预期效果，但是这部法律毕竟将济贫事业视作政府责任，是近代社会保障制度的源头。在接下来的几个世纪里，英国议会又陆续通过了《吉尔伯特法》《济贫法》修正案(《新济贫法》)等法律，但现代意义上社会保障制度的建立，则以1908年颁布的《养老金法》为标志。

1.1908年免费《养老金法》

1908年英国颁布的《养老金法》主要的特点就是免费性和普遍性，该法案规定了收益群体的资格条件：

(1)年满70岁；

(2)作为英国公民至少已达20年，并居住在英国的土地上；

(3)依该法令标准计算，年收入不超过31英镑10先令。⑦

这说明，只要是居住在英国20周年以上并年满70周岁的英国公民，在收入较低的情况下就可以领取养老金，这确立了英国养老保险普遍覆盖和免费领取的两大原则。《养老金法》是20世纪初英国颁布和实施的第一部重要的社会改革法令，由政府出面，通过国家养老金防止因年老而造成的贫困，开辟了不同于德国共同责任的全新保障模式，它不再像济贫法制度那样在贫困成为事实的情况下实施消极的救济，而是一种通过国家提供养老金防止因老年而造成贫困的积极的预防性的措施，是英国现代社会保障制度的开端。这种免费的养老金制度注定不会实施太久，但是免费养老金制度却为老年贫民提供了有效的社会保障。

2.英国免费养老保障制度的特点

(1)缓解了老年人口的贫困问题。英国的免费养老保险制度于1909年正式实施，在一定程度上缓解了老年贫困的问题，领取国家养老金的人数也不断上升，从1909年的46万上升到了1914年的78万。⑧

(2)加重了政府财政负担。免费养老金的所有支出都由政府承担，给政府带来沉重的负担。据统计，1914年政府用于养老金方面的支出达到970多万英镑，1919年为1800万英镑，1922年为2530万英镑，1927年就高达2700万英镑。⑨

(3)老年贫困仍未得到根本上的解决。养老金领取的资格审查十分严格，这就导致了许多养老金申请者在种种限制下难以领取全额养老金。尽管英国政府做出了努力，为了使更多的老年人能够领到养老金，改善生活水平，扩大了养老金制度的适用范围，提高了养老金津贴，但根据社会调查专家鲍利和霍格的估算，1923年英国领取最高标准养老金的每对夫妇每周得到的养老金，距离能够充分购买基本生活必需品所需资金仍然相差2先令2便士。⑩在这种社会环境中，面

对不断高涨的提高养老金补助的公众呼声和高额的养老金支出，英国政府不得不寻求对免费养老保险制度的改革途径。

三、小结

西方社会保障法律制度的确立，是与西方社会工业化进程带来的社会变革分不开的。两次“工业革命”为养老保障制度奠定了物质基础，与“工业化”相伴而生的“城市化”为现代养老保障制度提供了生活条件，“工业化”的另外一个产物“市场经济”的风险理念则为养老保险制度的发展提供了观念支撑。当然，不能忽视的是，工人运动为养老保障制度的建立提供了外在动力，而且现代社会保障制度一开始就是为解决劳资矛盾而确立的。经济和社会变革为社会保障制度奠定了基础，德国的新历史学派的国家责任主义、英国的费边社会主义的平等理论，以及英、美等国的福利经济学理论则为现代社会保障制度的建立提供了思想资源。在这样的社会背景下，主要西方国家纷纷建立起以社会保险为核心的养老保障制度。

[注释]

①史探径.社会保障立法的起源和发展[J].外国法译评，1999(2).

②郭崇德.社会保障学概论[M].北京：北京大学出版社，1992：25.

③汉斯·摩根索.国家间政治：寻求权力与和平的斗争[M].北京：中国人民公安大学出版杜，1990：361-362.

④富兰克林·德·罗斯福.罗斯福选集[M].北京：商务印书馆，1982：58.

⑤同上，第69页.

⑥郑功成.社会保障学[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2010.

⑦丁建定，杨凤娟.英国社会保障制度的发展[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2004：31.

⑧武琼.英国养老制度变迁中政府责任定位研究[D].河北大学博士论文，2011：45.

⑨David Black.Pension Scheme and Pension Fund in the United Kingdom，Oxford，1995，pp9，转引自武琼.英国养老制度变迁中政府责任定位研究[D].河北大学博士论文，2011：45.

⑩武琼.英国养老制度变迁中政府责任定位研究[D].河北大学博士论文，2011：46.

中图分类号：DF529