冯小军　杨怀志　王彩霞

石楼县人民检察院，山西　吕梁　032500



行政诉讼执行难的现状及原因分析

冯小军杨怀志王彩霞

石楼县人民检察院，山西吕梁032500

行政诉讼法实施以来，执行难一直是横亘在其中的一大难题，尤其是行政相对人胜诉执行难的问题非常严重，本文分为两个部分，主要探讨行政机关败诉情况下的执行难问题，并从执行难的表现中分析其产生的多个原因。司法实践中，行政诉讼执行难主要体现为行政诉讼执行率偏低、行政机关无故推脱拒绝执行和以会议形式否决法院判决等，这些问题都将产生一系列消极后果，不利于法治国家的建设，而究其原因主要涉及立法，司法，被执行机关履行能力和法治观念等多方面的因素。本文在具体论述中尝试结合实践案例分析问题的表现，综合考虑每个原因涉及的方面，尽量追求论述的准确性、可靠性。也相信在理论界和实务界的不懈努力下，行政诉讼执行难制度将日趋完善。

司法公正；行政诉讼；执行难

1989年《行政诉讼法》颁布后便发挥着解决行政机关与行政相对人之间的纠纷的作用，对保护相对人的合法权益十分有利，但执行难这一难题自始至终存在。行政诉讼裁判的执行是诉讼目的实现的保障，是其实现的最后一道工序，如果原告获得胜诉判决而不能依法得到执行，其权益就无法实现，裁判文书就会成为一纸空文。长此以往，法院就会在公众心目中失去公信力，丧失权威性，司法公正难以保障，这严重阻碍着法治国家的建设。因此，执行难问题应成为重点研究对象之一，通常情况下，这种困难主要体现在行政机关败诉的情形下。

一、行政诉讼执行难的表现

(一)行政诉讼执行存在的问题

1.行政诉讼执行率偏低

三大诉讼中，行政案件数量少，所占的比例小，通过查阅人民法院网2014年1-9月人民法院审理一审案件情况可知：行政案件收案数104542件，同比增长18.28%，结案数80644件，同比增长10.02%，而民商事案件小计收案数6407849件，同比增长7.56%，结案数5388875件，同比增长5.67%。①由此可见，行政案件的收案率、结案率都呈上升趋势，但是和民事案件相比还是不容乐观。而根据2014年1-9月人民法院执行案件情况可知，同时期执行案件(不区分民事、行政、刑事)收案数2388645件，同比增长9.74%，结案数1813485件，同比增长2.17%。②可见，现阶段行政案件数量少的情形下，结案率、执结率也不容乐观，裁判文书生效后却得不到切实有效的执行，裁判文书失去其应有的意义，因此，执行难问题需要我们的进一步研究。

2.行政机关消极不作为

行政诉讼中，法院针对行政案件作出变更判决和要求行政机关承担补救、赔偿责任等履行判决时，需要行政机关配合执行。而现实的情况是行政机关不愿履行赔偿义务，经常无故推脱或动用各种关系不断向法院施压，阻碍判决的执行。从密山市发生的“马易君案”来说明行政机关消极抗拒执行法院裁判的问题。马易君作为开发商与施工方发生纠纷进入诉讼程序，二审期间该市政府个别领导以政府名义下发文件干预此案，在诉讼期间市建委重新招标，由原施工方即该案中的另一方当事人取得了该工程的开发建设权。二审结束后，马易君以密山市政府违法行政为由提起行政诉讼，案件经过中高院两审终审判决撤销密山市政府下发的文件，马易君胜诉。但该政府并没有将判决放在眼里，法院对此也无能为力，判决很长时间都得不到执行。③在本案这种情况下，司法权难以有效制约行政权，也体现出部分行政机关目中无法，漠视法院裁判，恣意妄为，损害相对人权益的问题严重。可见，对败诉行政机关的执行真可谓要多困难有多困难。

3.行政机关开会否定法院判决

法院在案件审理中应处于中立地位，独立处理案件，不得有其他因素干扰。但实践中，往往会出现这样一些引人咋舌的现象，行政机关会通过开内部会议的形式否定法院判决，致使法院判决无法执行。我国陕西省曾出现过这样一个真实的例子，人民法院审结了一起矿产行政登记行政案件，依法做出了判决，但荒唐的一幕上演了，这起诉讼的被告省国土资源厅却召开相关权威人士的协调会议，将生效的法院判决否决，这一举动彻底激化了案件牵扯各方的矛盾，引发了多数人的斗殴事件。一个省级部门竟如此对待法律，这不得不引发我们的深思，司法实践中这只是行政审判执行难的冰山一角，由此也反映出行政审判发展的举步维艰。

4.司法监督的有效性不足

在司法方面的监督主要有两种。人民检察院依法拥有法律监督职能，但实践中，检察监督的功能并没有得到切实有效的发挥，且其行使的是一种事后监督，即在发觉审判机关的判决不合法时提起抗诉。法院的生效判决在执行过程中由于各方面原因会出现一系列的问题，这些问题不能得到有效解决，某些程度上是由于其监督存在很大不足，判决在执行环节没有可靠的保障。而审判监督受审级制度和地方化的影响，在某些程度上，监督的着眼点已经异化为对地方利益的保护，且对执行问题缺乏有效的层级监督，这种监督方式在实践中也很难奏效。在这种情况下，权力无拘无束，得不到控制，执行难在这样的环境下更是难上加难。

(二)行政诉讼执行不力的后果

1.有损相对人的权益

《行政诉讼法》承担着通过法律手段解决行政纠纷的功能，从而实现对相对人的保护。如果行政相对人历经艰辛、好不容易获得胜诉判决，却碍于各种各样的原因而无法得到执行，这无疑于先给人糖吃，甜劲还没缓过就又给人一巴掌，这种情形下相对人滋生对司法失望的情绪这一现象也就不难解释了。另一方面说，判决得不到执行，立法苦心赋予相对人的法律救济途径囿于权利无法落实而事与愿违，前期的一系列努力都付诸东流，当事人最关心的利益得不到实现，这会使得整个诉讼活动失去应有的意义。久而久之，公众就会对法院失去信心，不仅不利于行政诉讼的进一步发展，也谈不上实现司法公正的夙愿。

2.不利于保持社会的稳定

社会是由形形色色的个体组成的，个体在社会交往中会产生各种各样的关系，难免也会产生各种矛盾和冲突，有冲突就应该有解决冲突的手段，否则社会将陷入一片混乱，没有任何秩序可言。法律正是为解决这种矛盾和冲突而应运而生的，自从其产生到现在在解决社会纠纷、调整社会关系方面发挥了积极的作用，在这个过程中正是法院作为审判机关，裁断案件的是非曲折。实践中，当事人将纠纷诉至法院，法院在查明案件事实的情况下，运用相关法律，确定当事人的权利义务，进而作出公正的判决，使得诉讼当事人的权利义务得到保障，被破坏的关系就会恢复正常。这种状态下法院会得到当事人的信任，法律也会受到尊重，否则受利益驱使的本能人们就会寻求法律之外的其他救济，这不免会造成新的冲突，更大程度地造成社会的混乱不堪。上文陕西省的例子就是因为判决得不到执行，最终引发了两村斗殴的恶性事件，这在某些程度上是制造了更大的混乱。

3.有损法律尊严与司法权威

人们对法律的敬仰是经过长时间的积累逐渐形成的，而非一蹴而就的。监督行政权的行使是行政诉讼的目的之一，法院经过审查后，对违法的行为予以否定性评价并进行制裁，当然这种制约是否切实有效取决于其所作出的判决能否得到真正执行。反过来说，如果行政机关拒不履行判决，权利人的合法权益得不到真正实现，法院就会在公众中丧失威信，法律的尊严也就难以保障。我们要知道“民众之所以倾向于法律之外寻求公道，也是因为法律的内在缺陷使其难以满足民众的正当需求，包括………没有司法的独立以及法律本身就缺乏权威等，而更多的经验表明，人类从不缺乏对自己利益作出判断和根据环境变化调整其行为的理性。”④因此行政判决若无法得到执行，长久下去，越来越多的人更加漠视法律，依法治国的路将会越走越远。

4.不利于法治政府的建设

行政机关作为国家机关理应起到以身作则的良好作用。在我国，行政机关采取首长负责制，掌握着很大的权力，如果没有完善的制约监督机制，极有可能滥用权力而导致腐败。如果行政机关自己缺乏对法律的信仰，无视法律，恣意妄为，其权力很难不被滥用，尤其是当权力集中于少数人手中时。这样社会就有陷入人治泥泽的危险，法治政府的建设也就无从谈起，法治国家的建设难免不会被沦为一个无法企及的梦想。这个问题和我们追求的进一步的发展有着不可分割的联系，基于如此严重的后果，我们必须重视行政诉讼执行难问题的严重性，尽力改善执行不力的局面，力求真正做到法治，迈向依法治国新的高度。

二、行政诉讼执行难的原因分析

(一)被执行机关的原因

1.主观上被执行机关法治观念淡薄

法治观念概括的说是一个抽象的概念，但其核心的观念可以归纳为：“以民主为前提和目标，以严格依法办事为核心，以制约权力为关键的社会管理机制、社会活动形式和社会秩序状态”。⑤法治强调对公民权利和人权的保障，一方面，中国法律文化深受儒家思想的影响，尊卑有序、以德治国等思想至今仍发挥着重要的作用。法律虽然规定了在行政诉讼中当事人的法律地位平等，但在我国目前的环境下还缺乏平等观念，虽然也在不断借鉴国外的一些先进制度，但在实践中不能很好地适用于本土文化中。大多数人潜意识里还是会用身份和地位来衡量来评价一个人，这种官本位的思想滋生在行政诉讼中，无疑会影响法院的判决，波及相对人的切身利益，无形中给行政诉讼执行又上了一道枷锁。

另一方面，加上封建等级制度的影响，我们更加重视集体的利益而忽视对个人利益的保护，因此保护私权的意识就显得尤为不足，官贵民贱的思想泛滥，使得官官相护的思想根深蒂固。这种价值取向使得国家利益常常成为侵犯个人权益的保护伞，为了自身利益各机关之间互相关照，法院自身也忌于行政机关的强势自觉充当其利益的维护者，老百姓的利益被肆意践踏。这在拆迁、征地等事件中都有或多或少的体现，这类型案件中二者一旦发生纠纷，提起诉讼，行政机关就想法设法通过各种手段，干预法院的判断，极力维护自己的权力，既不关切公民的切身利益，也不尊重司法的权威，并不能真正做到为人民服务。实践中有的行政机关甚至纠集队伍抵制法院执行人员，与法院对着干，充分体现了行政机关法治理念的缺失以及对公民权利的不重视，这是官本位、专制集权等思想对建设法治国家侵蚀的延续，是一个国家的灾难。说到底，执行难究其根本原因还是被执行机关的法治意识问题，受传统文化的腐蚀，行政机关人员并没有养成一种依法办事的自觉，现实生活中，行政机关权力思想膨胀，利用其强势地位不配合执行法院的判决，权力制约的目的无法实现，这绝不该是法治国家该有的现象。因此，解决行政诉讼执行难问题有必要在思想观念方面下工夫，特别是要加强拥有重要公权力的行政机关的法治观念。

2.客观上被执行机关缺乏履行能力

我国地缘辽阔，地区经济发展不平衡，一些落后的偏远地区行政机关的经济条件也相对较差，有些地方的办公用房都很破乱，根本没有用于执行的资金，有些行政机关对自己的义务有时也是有心无力。泗阳县棉麻总公司与宿迁市某局行政处罚行为违法及申请行政赔偿案⑥就是一个例证。宿迁市某局以泗阳县棉麻总公司经营掺杂棉花为由，对该公司作出行政处罚决定，该公司不服，提起行政诉讼。最终省高院二审判决撤销了一审判决和市某局的处罚决定，而诉讼中，某局未经委托拍卖，而直接将涉案棉花进行了变卖。该公司在二审判决生效后，再次提起行政赔偿诉讼，中院终审判决该局依法应承担行政赔偿责任，但该局一直没有按照判决给付，法院经申请，通知划拨该款项，然而当时该市物质水平较低，其账户内没有足够余额可供执行。可见，被执行机关的经济条件也影响执行的顺利进行。

(二)司法体制原因

司法体制为司法的有效运作提供了必要的资源。受我国现行体制的影响，司法的独立受到了严重损害，使得其不能有效制约行政机关的权力，导致行政机关无视司法裁判，进而拒绝执行裁判内容，这是导致行政诉讼无法执行的又一关键原因。

1.法院的不独立

我们知道权力机关产生本地区的各级法院。而在司法系统内部，上一级的负责监督下一级，最高院对地方只是进行指导。中央权力机关与地方各级法院之间并不是直接联系的，这种权力配置容易让人产生这样一种误解：地方法院是为地方权力机关来服务的，这就会与司法权的本质背道而驰，不利于司法的公正和统一。另一方面，各级地方法院是按照行政区划来设置的，这样的制度设计下当地政府、党委等机关往往会干扰到当地法院的审判事务。法院难以独立行使审判权，实践中法院为了地方经济利益而损害法律统一性和权威性的现象时有发生，这种情形下司法权威难以树立，强制执行得不到保障。

2.法官的不独立

依据现行法律规定，由地方权力机关负责本地区法院院长的选举及罢免，院长来负责本级机关内其余法官的提请工作，这种选举聘任方式充满了浓厚的地方色彩。法官是司法权的行使主体，司法的公平正义也是由法官对案件的合法公正审判来体现的，而在我国现行司法体制中，法律并没有确切规定法官的独立制度，事实上法官依据法律公正断案还会受到行政机关的刁难，上级领导的制裁，其人身自由都难以保障，独立断案更是无从谈起，陕西富平县王亚光法官案⑦就是法官审判案件不独立的一个现实表现。这种弊端直接导致了司法实践中的诸多问题，行政机关轻视法院裁判也就见怪不怪了，这就需要我们在以后的工作中把法官独立作为努力的一个方向。

3.经费来源不独立

经费在物质上保障了法院工作的有效展开，保障了审判权的独立行使，而法院经费则来源于地方财政，地方法院的硬件设备，软件设备条件以及职工福利都受地方经济效益的影响。如此一来，法院在财务上受制于行政机关，为了自身能有一个相对较好的办公条件和其他方面的利益考虑，不敢也不会轻易得罪行政机关，这样会导致司法权的监督作用受到限制，当出现行政机关即使恶意不执行法院判决的情况，法院不会主动去动用自己手中的那杆称，也不会导致什么不利后果，司法权在行政权面前显得很微不足道。⑧

当然，法院、法官的不独立除了受到外部因素的影响外，部分法官专业素质不高，法院自身的法治意识也是影响其独立性的原因，行政诉讼具有专业性，且其内容庞大复杂，涉及范围广，因此对法官的素质要求更高，而在我国现行的审判体系中，大多数行政法官缺乏行政实践知识和经验，整体而言，队伍素质比较低下，无法从容应对审判中出现的新情况，树立不起司法权威，判决难以让人信服，行政机关不难判决自然就不会配合执行。而且法院自身为了改善其物质环境，不自觉地就会维护行政机关的利益，实践中一些法院对执行案件借口拖延，不积极履行职责，也会造成执行困难的局面。

(三)立法原因

1.强制执行措施种类有限

《行政诉讼法》针对行政相对人和行政机关规定了不同的强制措施，对行政机关不适用完全而只适用有限的强制措施，这显然不符合公平原则，同时也会使法院对行政机关败诉判决的执行陷入不利的境地。在原先法律中规定的针对行政机关的强制措施共有四种，除了划拨是直接强制措施外，其他都是间接的，在实践中并不能得到很好地实施。而新的《行政诉讼法》增加了两个情形：第一，对行政机关负责人可以拘留；第二，对被告拒不履行的情形可以进行公告。同时将罚款的对象由行政机关更改为行政机关负责人，这对解决行政诉讼执行难问题有一定的积极作用，但与针对相对人的强制措施相比较而言还是显得很萧条。

2.强制执行措施缺乏力度

在《行政诉讼法》所规定的各种强制措施当中，最直接且具有必然性的只有一种，那就是划拨。罚款数额是基于1989年《行政诉讼法》颁布时的经济条件划定的，如今经济发展迅速，和那时相比物质水平远远超出了人的想象，因此其数额已不能满足其对行政机关的威慑需要。新法修改将罚款对象变更为行政机关负责人后，其状况有一定的改善，毕竟惩罚矛头转向了个人收入，由具体的负责人承担自己造成的危害后果，更具有针对性，也不好再你推我我推你，集体逃避责任。而且行政机关不执行法院判决的决定具体本来就是由个人作出的，因此对其个人财产施以处罚更有影响力，更能督促其依法履行职责，但是依当前机关负责人的收入水平和实践情形来看其强度还是有待加强。

3.强制执行措施缺乏可操作性

现行《行政诉讼法》第九十六条第四款规定如果出现拒不履行判决的情况，人民法院除了可以向监察机关提出司法建议以外，还可以通过向其上一级主管部门提出。而司法建议本身就没有强制约束力，能否被实施取决于接受建议的行政机关，加之法律也未规定具体的处理程序及接受司法建议的机关不依法履行应承担的法律责任，因此其实施效果在司法实践中不容乐观。没有一套规范的程序，大家就抱着多一事不如少一事的念头，能不管就不管，对这样的条文一概敬而远之。就追究刑事责任而言，法律规定的“情节严重，构成犯罪”的标准过于原则性，什么样的情形能达到情节严重的程度并没有具体的量化标准，具体实施过程繁杂，耗时较长，在实践中很难找到追究刑事责任的强制措施被运用的案例，法律规定得不到实际应用，作用难以发挥。法条修改后增加的公告措施一定程度上对通过舆论监督的方式给行政机关施加压力具有积极的意义，但是实践中还应规范其执行程序，真正发挥好其应有的作用。

[注释]

①中国法院网：http：//rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2016-03/08/node_2.htm.人民法院报，2016-3-8.

②中国法院网：http：//rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2016-03/08/node_2.htm，人民法院报，2016-3-8.

③政府败诉拒不执行法院判决如同废纸[N].法制日报，2001-04-09.

④梁治平.法治、社会转型时期的制度构建—对中国法律现代化运动的一个内在观察(上)[EB/OL].http：//www.aisixiang.com/data/4777.html，2015-12-28.

⑤张明楷.法理学[M].北京：高等教育出版社.北京：北京大学出版社，2007：395.

⑥李洋.行政裁判执行难问题研究—以行政机关作为被执行对象为视角[D].南京师范大学法律硕士学位论文，2014：4.

⑦黄进瑞.行政诉讼执行难及其对策研究[D].海南大学硕士学位论文，2012，5：13.

⑧左卫民，周长军.变迁与改革—法院现代化研究[M].北京：法律出版社，2000：182.

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2095-4379-(2016)27-0102-04