王成龙

郑州大学法学院，河南　郑州　450001



司法管辖与行政区划适当分离问题研究

王成龙

郑州大学法学院，河南郑州450001

摘要：我国现行司法管辖体制与行政区划高度一致导致司法地方化现象严重，法院受制于各级地方政府，司法活动容易受到地方因素的限制，影响判决的公正，阻碍国内统一市场的形成。该文致力于研究建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，分析美国现行法院体制，以之为良好的借鉴，提出重新规划司法辖区、法官选任省级统管等建议。

关键词：司法辖区；行政区划；司法改革

一、背景：问题的提出

《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》提出：“确保依法独立公正行使审判权监督权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”①《决定》中提出建立与行政区域适当分离的司法管辖制度作为未来司法改革的方向，意义重大。作为中央事权之一的司法权，虽然在实施过程中是全国各地法院在实现这一司法权，但各地法院并非附属于当地各级机关。然而在实践中却出现司法地方化现象，即法院的人财物受制于地方，难以依法独立公正行使审判权。主要表现为以下几点：

(一)法院层级设置与地方高度一致

根据我国中央“一府两院”的机构设置，地方法院在层级设置中也沿用了同各级政府一一对应的方法，在初期起到了维护社会安定、提高社会管理效率的作用。并且我国《民事诉讼法》关于管辖制度的规定也强化了司法辖区同行政辖区一致的观念，使得各级法院在行使独立审判权时受地方政府掣肘。《人民法院组织法》第35条也规定：地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会常务委员会任免。这均是法院层级设置与地方高度一致的产物，也是同司法权是中央事权这一原则相违背。

(二)法院与地方隶属关系高度一致

我国作为单一制的社会主义国家，人民代表大会制是政权的组织形式。根据人民代表大会的制度特点，乡镇、县区、地市通过直接选举或间接选举的方式组成各级人民代表大会，各级人民代表大会选举产生各级法院组成人员。各级法院对其人民代表大会负责并接受监督。这就使得上下级法院之间虽名为监督与被监督的关系，但是法院在人事任免、财务收支及物品装备管理方面受地方政府限制。这种宪政体制设计，强化了法院的地方化，削弱了国家司法的统一性。②

二、原因：问题的分析

《决定》中提出司法管辖与行政区划适当分离，剑指司法地方化，意旨在于保证法治统一，追求司法公正，重塑司法权威，这样以来司法权在实施过程中能够摆脱来自于当地行政区域内诸多消极因素的干扰，克服司法地方化现象。③司法地方化主要有以下几个特点：

(一)导致司法趋向行政化

司法作为维护人民合法权益、保障人民合法利益的有力盾牌，在实践中应当起到坚定法治信念的目的。然而司法趋向行政化导致法院在负责司法之外，还承担了大量的政府社会管理职能。维护社会稳定需要法院支持，社区网格化管理也需要法院出人、出力，当地政府自觉不自觉地将当地司法机关纳入自已的管理之下，各级法院也不堪重负，而本身的打击违法、维护正义的功能却受到限制。

(二)滋生地方保护主义

司法独立是司法公正的前提，司法如果不能独立那么将无公正可言。然而在目前的司法体制下，法院在人、财、物方面均受到地方政府限制，法院和政府之间存在千丝万缕的联系，法院系统的领导一般退休前也都会安排到人大工作。并且据笔者所在市某区法院了解的情况，诉讼退费一般都是院长攒够一定数量后到区主管财务的副区长那里签字才能生效，有时副区长比较忙的情况下法院院长就在那一直等着，此类现象在其他地区恐怕也相类似。因此在司法并不独立的情况下，地方政府随时可能对法院的审判工作进行干预，长此以往，法院的司法公正亦不复存在。④

(三)破坏国家法制统一

在法官由地方选举的情况下，法官往往认为他们对产生其职位的同级地方负责即可，而忽视了司法权是中央事权，其维护的是全国整体的法制统一及相同的裁判尺度。不然同一类型同一法律关系的案件，在A地是这样的判法，到B地又成了另外一种判法，这不仅破坏了国家法制统一，对于在社会主义市场经济体制下的个体来说，也完全没有行为预期可言，不敢贸然进行经济活动。其实纵观世界各国司法体制，法官一般都由国家进行任免，而非地方进行选举，由国家进行任免的法官一般地位较高，能有效防止地方的干扰。然而在我国这种现状下，中央司法权难免受到分化，国家司法权的统一受到影响。

三、借鉴：问题解决的基础

在司法管辖区与行政区划分离这一问题上，美国法院体制是司法管辖改革良好的借鉴。

(一)美国设有二元系统法院体系

受美国政治体制影响，其司法体制也呈现出二元系统特征，即分为联邦法院系统和州法院系统。联邦法院由美国国会制定的宪法授权下创立，而州法院由各州宪法授权下创立，二者是并行的司法系统，联邦法院并不是州法院的上级，他们也不是监督与被监督的关系，州法院作为各州自己成立的法院，承担了大量的诉讼案件，联邦法院作为公民的可选择性选项，可以共同约定由联邦法院进行管辖。当然当州法院对诉讼反应迟缓时，也可以选择到联邦法院进行诉讼。联邦法院在各地都设有地区法院，这类地区法院的人事、财务拨款及物资配备均由联邦负责，地方并不提供支持，这也有效避免了地方保护主义的出现，干涉司公正。联邦法院和州法院的分工在于，联邦法院主管联邦案件的审理和联邦法律的解释，各州法院则负责本州案件的审理和本州法律的解释，两者可谓“井水不犯河水”。并且联邦法院还设有12个司法上诉巡回区，在每一个巡回区内均设立一个上诉法院。在这种体制下，上诉法院的法官在其辖区范围内的大城市巡回开庭，主要受理对该区内地区法院判决的上诉。⑤

(二)联邦与州司法管辖权部分重合

我国的法院系统由当地权力机关选举产生，美国州法院系统同样经州宪法授权并由州议会产生，但是美国州法院系统并未出现地方保护主义及干涉司法独立情况的产生，原因在于联邦法院与州法院司法管辖权的部分重合。由上文可以看出，联邦法院主管联邦案件的审理和联邦法律的解释，各州法院则负责本州案件的审理和本州法律的解释，但是首先，公民可以选择适用联邦法院或州法院；其次，对于不同州公民进行诉讼时不管选择哪个州都可能存在地方保护主义，针对这个问题，美国《联邦宪法》规定了“异州管辖”，即授权联邦法院审理“两个或两个以上州之间的争议、一州公民和另一州之间的争议、不同州的公民之间的争议”；最后，在州法院进行的联邦法律案件，联邦法院是否有权对州法院对联邦法律进行审查，答案是肯定的，联邦最高法院对美国法律是否有效、州法律是否符合联邦宪法与法律以及如何解释联邦宪法、法律与条约等问题具有最终裁判权。

四、方案：问题的解决

从对美国二元法院体制的分析可以看出，其对于我国司法区划与行政区划适当划分有着很好的借鉴意义。笔者结合目前我国司法现状及相关实际情况，就如何解决司法管辖与行政区划适当分离问题提出以下建议：

(一)重新规划司法辖区

1.初级司法区。将现在的一区县一法院改为三至四区县一司法区，设立时可以考虑将交通临近、便利的区县设置为同一司法区，这样有利于人们诉讼。法院设在重点区县或位置中心区县，不一定同区县政府位置一致，有利于防止干涉司法。初级司法区同样设立排除法庭，选择位置较为偏远乡镇，同样有利于人们诉讼而不用穿过好几个县进行诉讼。

2.上诉司法区。将四至五个初级司法区划归至一个上诉司法区，设立时考虑将交通便利、经济类型相似的初级司法区划归至一个上诉司法区，也可以根据情况考虑夸省级行政区设立上诉司法区，在重新划分之后因为不涉及到不同省份人财物的管理拘束，也减少了很多的技术及行政难度。

3.高级司法区。高级司法区旨在跨越不同省份，将临近的几个省份划分为同一高级司法区，根据省份的地理位置、人口数及经济发展情况划归相类似省份，这样有利于跨越不同行政辖区，在最大程度上摆脱行政的干预，实现司法公正。

4.中央司法区。中央司法区即我国区域全境，行使终审权及司法解释工作。由于一国两制的政体，我国香港、台湾地区行使独立司法权，不用划入中央司法区，台湾问题尚待解决，也暂未纳入中央司法区。

根据重新划分的司法辖区，我国形成了四级司法辖区，每一司法辖区同相应行政区划不同，但又在原来行政区划上进行规划，即保留了我国传统司法区划与行政区划的相近关系，又在最大程度上实现司法权的独立，保证审判公正。

(二)法院的财政应由国家进行统一保障

法院的财政由国家进行统一保障，在近期先实现法院省级以下统管，即省级财政统一拨付全省各级法院，这样有利于省级以下法院摆脱同级政府财政制约，并且省级财政统管有利于实现全省工资薪金水平的统一。可能也有人会说不同地区消费水平不同，比如省城和贫困县的消费水平有差距，如果财政统一的话对一部分人不公平，其实这可以根据各地情况的不同进行补贴，但是前提是全省的基本情况是一致的。这样就斩断了地方保护主义的源头，为司法独立创造了条件。

(三)地方法院法官选任权由省级统管

最后需要说明的问题，也是最核心的问题，即人事任免问题。法官是公正审判的核心，法官的选任与产生至关重要，在司法辖区与行政区划相适当分离的情况下，根据我国司法改革的趋势，地方法院法官的额选任权应由省一级进行统管。即成立专门的法官选任委员会，委员会由省院领导、退休法官、知名律师及人大代表组成，省院院长担任选任委员会主任。委员会按照选任标准提名中基层法院的侯任法官，经省级组织部门同意后，由省级人大根据该委员会的提名统一任命该省辖区内的所有法官。根据我国目前的社会发展及经济情况，在全国范围内实现法官统管并不现实，并且我国大量的人口基数使得这一想法得到落实尚需一定时间，因此在省级实现法官选任有一定的可行性，也是关于法官选任改革的方向。

[注释]

①<中共中央关于全面深化改革若干问题的决定>第三十二条第一款.

②焦洪昌.从法院的地方化到法院设置的双轨制[J].国家行政学院学报，2000，1：45，46.

③秦前红.司法去地方化的难点[J].检察风云，2013(24)：34.

④邓娜.我国建立与行政区划相分离的司法管辖制度探索—以美国法院和我国海事法院体制为分析视角[J].中共桂林市委党校学报，2014，3，14(1)：45.

⑤黄国桥.美国法院体制与我国法院体制之比较[J].云南财贸学院学报，2004，8，20(4)：93.

[参考文献]

[1]何帆.法院人财物统管并非垂直管理[M].北京：中国法院报，2013(11).

[2]邓娜.我国建立与行政区划相分离的司法管辖制度探索—以美国法院和我国海事法院体制为分析视角[J].中共桂林市委党校学报，2014(3).

[3]焦洪昌.从法院的地方化到法院设置的双轨制[J].国家行政学院学报，2000(1).

[4]秦前红.司法去地方化的难点[J].检察风云，2013(2).

中图分类号：D926.2

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)16-0060-02

作者简介：王成龙，男，郑州大学法学院，民商法2013级研究生。