张瑞宇

摘要：危机治理应该要有两个目标，一是减轻危机事件发生后所导致的损失，二是减少危机发生的概率。本文首先从风险社会理论角度解析了公共危机发生的过程，进而提出危机治理的基层架构的概念，然后从危机治理基层架构的三个向度以及组织保障两个视角论述了加强危机治理的基层架构的建设以达到危机治理的两个目标。

关键词：危机治理；基层架构；过程；向度

中图分类号：F275 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）001-000-01

经过30年的社会变革，处于从工业社会到信息社会的转型期，自然、社会风险因素增多，各种危机事件层出不穷。近年来，我国对危机事件的治理理念也经历了从应急管理到危机治理的理念变迁。但，治理目标主要为减轻危机事件发生后导致的社会损失，而忽略了减少危机发生的概率。本文试图从危机治理的基层架构层面研究如何减少危机发生的概率以及减轻危机发生后所造成的损失。

一、公共危机发生机理分析

1.公共危机发生的理论解释

解析危机发生机理的理论有很多，学术界比较认同的有必然性和偶然性理论、全球化理论、社会冲突理论和灾害学理论等。必然性和偶然性理论是把公共危机发生的机理与人的本性联系了起来，通过人的本性所决定的行为模式来说明危机的发生机理。社会冲突理论是在结构功能主义的基础上发展起来的，并批判吸收了结构功能主义的一些观点。学术界对全球化的理解众说纷纭，辩证来看，全球化会带来世界资源的优化组合，但也会带来全球新的不公和动乱，而这点无疑会导致公共危机的产生。灾害成因理论认为“自然灾害发生的根本原因有两大方面：一是自然系统本身的矛盾运动，二是人类活动对自然系统的干扰和破坏以及由此而带来的人与环境的不和谐。人类活动对自然系统发生作用会造成自然系统的巨大压力，加剧了其内部各组成部分或要素的不平衡，从而导致了自然系统结构的缺损和功能的弱化，进而酿成自然灾害，甚至引发公共危机。

上述理论都主要是解释公共危机“为什么”发生，并不能很好地解释公共危机是“怎么”发生的。因此，有必要研究公共危机发生的过程。阻挡公共危机发生的过程就能减少公共危机发生的频率，减轻公共危机发生后所造成的损失。

2.公共危机发生的过程分析

风险理论认为，问题积累到了一定的程度就形成了某种“风险”，即潜在的危及当事者生存的可能；而一旦这种可能性变成为现实，即出现了“危机”。而这种潜在的危及当事者生存的可能之所以没有成为现实，是由于社会自发形成的或者政府主导建立的风险应对机制的存在，该机制阻止了这种潜在的危机当事者生存的可能成为现实，而这种社会机制就是危机治理的基层架构的主要内容。由此，我们找到了公共危机发生的过程，风险因素时刻存在于社会生活当中并不断累积，这种危机发生前由社会自发形成或者政府主导建立的风险应对机制会减少或者化解各种社会风险因素，但当风险因素累积超过该机制的化解能力的时候，危机即会发生。

二、危机治理基层架构的建设

1.危机治理基层架构的内容

上文所述这种在危机发生前社会自发形成的或者政府主导建立的风险应对机制即是危机治理的基层架构，包括危机治理应急系统的预警子系统、决策指挥子系统以及危机治理支持系统和危机治理保障系统，是危机发生之前的整个架构，是危机发生后危机治理的基础设施，是危机治理体系的横向基础架构，起到减少公共危机发生的频率，减轻公共危机发生后所造成的损失的作用。

2.危机治理基层架构建设的必要性分析

学术研究以及实践当中，对危机的治理经历了从应急管理到危机管理再到危机治理的发展历程。危机治理必须树立全过程的危机管理理念，风险管理、危机管理和危机后的评估学习构成了完整的公共危机治理框架。公共危机治理系统包括危机治理应急系统、危机治理支持系统和危机治理保障系统及其子系统，学术研究大多都是纵向的分析，实践当中也是按照纵向系统的构建配置资源。事实上，各个系统之间不仅会产生交集，而且在配置资源的过程当中会有重复。加强危机治理各系统之间的横向研究与建设能够更加有效的配置资源，也会增强系统的灵敏性。本文只从危机治理的基层架构层面（即危机爆发之前所需基础建设）进行分析。

3.危机治理基层架构建设的三个向度

危机治理基层架构内部包含了很多子系统，把这些子系统当做整体横向考量，则危机治理基层架构有三个向度，即危机治理基层架构的厚度、宽度以及韧度。危机治理基层机构的厚度主要与政府或者社会在某一领域投入的资源的多少相关，投入的资源多则抵抗风险的力度大。危机治理基层框架的宽度指的是社会自发形成或者政府主导建立的社会风险应对机制覆盖的范围，未知的风险因素过多，危机治理的基层框架不能达到社会的全覆盖，危机治理的基层框架覆盖范围逐步扩大的过程就是社会逐渐成熟的过程。而危机治理的韧度是指危机治理基层架构的柔性，其实质是危机治理基层架构内部资源配置的优化程度，相同的内部资源配置，资源配置优化程度高的危机治理基层架构抵抗风险的能力强。

4.危机治理基层架构建设的组织保障

长期以来，我国常设危机治理机构是国务院办公厅下设的国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥的是运转枢纽作用。这种组织体系重在危机发生后的管理，并没有直接延伸到预防危机发生层面。而预防危机发生是危机治理基层架构建设的重要内容，显然，危机治理基层架构的建设需要更高层次的组织保障力量。由于危机管理需要统一的领导、统一的指挥，需要协调和调动各种资源和力量，不少学者在研究我国公共危机治理相关问题时都提出我国应该建立部级（或者更高层次）建制的危机治理组织体系以有效应对多发、频发的公共危机事件。这种部级建制的危机组织体系势必要赋予其更多的工作职责，危机发生前危机治理基层架构建设将会是其一项重要的工作职责，目前国务院应急管理办公室所承担的工作职责是危机发生后的应急管理职责。这种部级建制的危机组织体系也要评估医疗卫生、食品以及其他行业的风险系数，以确立建设危机治理基层架构的三个向度，甚至废止某些行业的政策，一定程度上阻断某些行业内部的利益输送。这种部级建制的危机组织体系也要站在第三方角度，积极回应公众安全隐患问题，如转基因食品安全问题等。

参考文献：

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[2]董平，郭瑞鹏，王永军.公共危机发生理论及诱因分析[J].科技管理研究，2005（12）.

[3]Doser，L， The Functions of Social Conflict， The Free Press， Philadelphia，1956.