程 茹

(山西师范大学 高等教育研究所， 山西 临汾 041004)

教师教育协同创新已成为我国教师教育改革发展的基本业态。从新世纪部分师范大学在实施教师教育改革过程中开始教师教育协同创新的改革探索，到教师教育联盟、教师教育协同创新中心等教师教育协同创新平台的出现，再到当前教师教育协同创新全产业链布局的发展新趋向，中国特色教师教育协同创新逐渐引发研究者关注。回顾我国教师教育协同创新的发展历程，2012年9月,教育部、国家发展改革委员会、财政部联合发布的《关于深化教师教育改革的意见》(教师[2012]13号文)是个关键的政策节点。在“创新教师教育模式”部分，正式且明确提出了一系列教师教育协同创新的新政策，如“建立高等学校与地方政府、中小学(幼儿园、中等职业学校)联合培养教师的新机制”，“支持师范大学与综合大学、科研院所、行业企业、地方政府及国外教育科研机构深度合作，建立教师教育协同创新中心”；“推进高等学校内部教师教育资源的整合，促进教师培养、培训、研究和服务一体化”等。教师教育协同创新理念是如何进入教育决策者视野，演化为政策议程，并最终成为政策的呢？本文采用美国政策学家约翰·W·金登对政策议程的经典分析框架——多源流分析框架，对教师教育协同创新政策议程确立及其形成机理进行研究分析。

一、约翰·W·金登的多源流分析框架

多源流分析框架(Multipal streams Model)由美国著名政策科学家、政治学家、密歇根大学政治系教授约翰·W·金登在其著作《议程、备选方案与公共政策》中提出。该书被誉为“公共政策研究的不朽之作”，多源流分析框架问世后成为居主流地位的政策变迁理论，尤以对政策制定的前阶段——议程确立阶段的分析见长。在此之前，主导政策研究分析的主要是政策阶段框架，由哈罗德·拉斯维尔提出，将政策过程划分为七个阶段，即情报、提议、规定、合法化、应用、终止、评估。政策阶段框架对政策过程进行了比较系统地描述，但政策的前决策过程，即政策议程设置问题，很大程度上仍是一个“黑箱”，缺乏运用科学研究方法对公共政策形成过程机理进行有说服力的实证分析。金登的多源流分析框架，正是针对上述问题提出的。如金登所言，我们将要考察的是这些问题如何首先成为问题的？为什么重要人士所关注的是这个问题，而不是另一个问题？他们的议程是怎样不时变化的，以及选择的范围如何从一大组备选方案缩小至很少的几个备选方案的？也即，多源流分析框架是对“问题之所以会成为问题”，以及问题在随后的过程中如何被纳入政策议程及政府议程的集中探讨。[1]

金登在《议程、备选方案与公共政策》一书中对全面理性决策、渐进主义和垃圾筒模型进行述评后，提出了一个新的分析模型，即多源流分析框架。该分析框架的基本构架包括五部分，又分为基础部分和条件部分两大类。其基础部分包括问题溪流、政策溪流、政治溪流等三大源流。问题溪流是指对需要政府行动来解决的问题的察觉，用来阐释问题如何引起相关方注意的；政策溪流是指包括政策建议、政策主张、政策方案在内的各种解决问题的思路、办法、策略，被提出、进行讨论和受到重视的过程，多发生在专业人员共同体中，被表达的各种政策思想在共同体中四处漂浮，力争被政策制定者重视并采纳，这些共同体结合得可能很紧密，也可能很离散；政治溪流是指对问题解决产生影响的政治过程，主要由诸如国民情绪、公众舆论、利益集团实力对比、权力分配格局等因素构成，反映着政治形势与政治背景等方面的状况。

金登认为，“一个项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果，而并非它们中的一种或另一种因素单独作用的结果”[2]。这种共同作用就是问题源流、政策源流和政治源流三者的连接与交汇。促成三流交汇的条件有二：一是政策企业家的推动，二是政策之窗的打开。所谓政策企业家，就是政府内外部行动者中，把准备好的政策建议与飘过的问题相结合，或者把政策建议与一种接受新思想的氛围相结合，抓住机会开启政策之窗，使政策流与问题流或政治流相汇聚的人。而所谓政策之窗，就是三大源流汇聚在一起的关键“时间点”，金登将其定义为政策企业家推广其政策建议或引发对特殊政策问题关注的时机，因此政策之窗又被称为机会之窗。“政策之窗”的打开有两种情况：一种情况是问题源流内发生变化而打开，被称为“问题之窗”，如广泛关注的指标发生变化、出现惹人注目的事件、负面政策效果的反馈等；另一种情况是政治源流内发生变化而打开，被称为“政治之窗”，如政治舆论的转变、政治形势的变化、政治理念的变化等。在政策企业家的推动下，三源流交汇，政策之窗打开，意味着在需要解决的问题、经过充分讨论酝酿而越来越集中的政策方案、当前的政治形势或气候之间达成了某种具有共容性的有机结合，于是政策议程确立，政策变迁发生。

二、教师教育协同创新的多源流分析

运用多源流分析框架对教师教育协同创新政策议程进行分析，问题溪流、政策溪流和政治溪流等三大源流的分析是基础。以下分别对教师教育系统源流床中涌动的三股源流进行分析。

(一)问题流分析

1999年是中国师范教育和教师教育的分水岭。世纪之交，中共中央、国务院颁布《关于深化教育改革 全面推进素质教育的决定》拉开了中国教师教育改革的序幕；2001年国务院《关于基础教育改革与发展的决定》开始用“教师教育”概念取代之前的“师范教育”概念；2002年教育部《关于“十五”期间教师教育改革与发展的意见》正式对“教师教育”概念作出界定，并规划了新时期中国教师教育的改革发展。

教师教育改革之前的师范教育特征可以概括为八个方面：即封闭的师范教育体系；中专、大专、本科三级师范教育体制；教师培养和认证一体化的政府直接管理模式；教师的非专业化或半专业化地位；学科专业教学与教师专业教学相交错的混编式师范教育；教师培养机构与中小幼学校相隔离、实践教学薄弱的封闭式人才培养模式；教育学、心理学、课程教学论“老三门”的非专业化教师培养课程体系；新教师培养与在职教师培训相分离的终结式师范教育。1999年以来的教师教育改革实现和正在进行着与相应的八个方面的转变：第一,由封闭走向开放，建立起以师范大学为主体、其他高校共同参与的多元开放的教师教育新体系；第二，学历层次逐步提升，建立起专科、本科、研究生新三级教师教育体制；第三，教师教育纳入法制化和规范化轨道，教师培养和教师资格认证相分离，政府以教师教育机构认证、教师教育标准发布、教师教育质量评估等为手段进行间接管理和事业管理；第四，从法律上确立了教师“专业人员”的地位，重视教师专业成长，着力培养教育家；第五，学科专业教学与教师专业教学相对分离，教师教育机构普遍实施了“3+1”、“4+2”等人才培养模式改革；第六，加强新教师“临床”实践，强化教师教育机构与中小幼学校的联系，努力建立教师教育机构与中小幼学校共同培养教师和提高教育质量的新机制；第七，发布教师教育课程标准，努力构建适应基础教育需要和时代要求的新型教师教育课程体系；第八，教师职前培养和职后培训走向一体化，实施“国培”等教师培训计划，努力构建贯穿教师专业发展全过程的教师终身学习体系。

显然，新世纪以来，我国教师教育改革已经取得了丰硕成果，但同时也面临重要挑战并遭遇重大瓶颈。当前，我国教师教育所面临的是建设教育强国对高素质专业化教师的迫切需求与教师教育质量之间的矛盾。解决矛盾的努力中遇到的瓶颈性问题主要表现在三个方面：

1.教师职前培养质量问题。突出地表现为师范生实践能力不强，理论学习与教育实践相割裂，缺乏“临床”教学经验和职业了解，难以适应中小幼学校课程与教学改革要求等。究其原因，教师教育机构与中小幼学校联系不紧密是重要原因，迫切需要中小幼教育教学一线的优秀实践资源，如优秀中小幼教师、中小幼学校实践场所等，介入职前教师培养，强化教育见习、实习等实践教学环节。

2.教师职后培训效果问题。突出地表现为培训内容与职前培养重叠，缺乏层次性与针对性，落实不到学科和课堂教学，没有形成教师专业发展的长效机制等方面。亟需更新教育理念,适应基础教育课改要求提升教师教学专业能力，将教育技术与学科教学深度融合，加强对学生学习的研究和指导，构建新型教师培训课程体系，真正实现教师教育职前职后培养的一体化及教师专业成长的全过程指导，迫切需要从事教师教育的大学及教育科研机构的介入，共同提高教师质量，进而提高基础教育质量。

3.教师教育资源整合问题。具体来讲，需要整合教师教育机构的内部资源，以适应专业教育与教师教育相分离的改革趋势；需要整合教师教育机构的外部资源，如中小学校的实践资源介入职前培养，以提升师范生实践能力，大学与中小学协同实现高质量的教师培养培训；需要整合教师教育机构资源，部属师范大学、地方师范大学、从事教师教育的综合大学等，在教师教育课程体系构建和课程资源共享等方面形成合力；需要整合教师教育与教育科学研究机构的资源，在区域教育发展重大问题的联合攻关方面共同发挥作用；需要整合教师教育领域与相关技术领域资源，助力基础教育与教师教育数据库建设，课程资源平台建设，基于大数据、云计算、慕课资源的教育信息现代化建设等，汇聚多方优质资源，共同解决教师教育与基础教育面临的重大问题。

综上分析，我国世纪之交启动教师教育改革以来，基本实现了从师范教育向教师教育的转型。但随着改革逐渐步入深水区，一些深层次的矛盾和问题进一步显露出来。上述三大瓶颈性问题均是当前我国教师教育主要矛盾的反映，教师培养质量问题和教师培训效果问题直接关乎高素质专业化教师队伍建设这一本体性问题，教师教育资源整体则关乎高素质专业化教师队伍建设资源平台这一条件性问题，前两个问题的解决直接依赖于教师教育资源能否有效整合、协同创新和形成合力。三大瓶颈性问题之间具有的内在的逻辑关联，隐含着一个基本的改革指向，就是教师教育协同创新。我国教师教育存在的上述三大瓶颈性问题，即构成教师教育协同创新政策议程的问题流。

(二)政策流分析

针对我国教师教育存在的上述瓶颈性问题所形成的解决办法构成该政策议程的政策流。这些解决办法多种多样，历经从零散到系统、从治表到治里的长期酝酿发酵过程后，逐步向教师教育协同创新汇聚，最终达成一致，形成“教师教育协同创新”统帅下比较成熟、稳定、明确的政策诉求集合，成为该政策议程的政策流。对我国教师教育协同创新政策演进过程的梳理，可以比较清晰地体现出教师教育协同创新政策流不断酝酿、逐渐汇聚和逐步被政府采纳的过程。如果将“协同”作为考察教师教育协同创新政策演进的要素，那么，教师教育协同创新政策的演进过程可以大致划分为三个阶段：

1.教师教育协同意识的萌发阶段(1985—2000)。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》发布，1986年原国家教委发文要求各级师范学校应把为基础教育服务作为办学指导思想。1999《国务院批转教育部〈面向21世纪教育振兴行动计划〉的通知》和《中共中央国务院关于深化教育改革 全面推进素质教育的决定》提出加强产学研合作，鼓励高等学校与科研院所开展多种形式的联合、合作，促进高等学校、科研院所和企业在技术创新和发展高科技产业中的结合；鼓励企业在高等学校建立工程研究中心、生产力促进中心等技术集成与扩散的示范中心，开发高新技术产品；鼓励高等学校向企业转让技术，或利用现有中小企业兴办高新技术企业，探索企业与高校从立项到投产“一条龙”的全面合作。[3]1999年教育部《关于师范院校布局结构调整的几点意见》指出，各级教师培训机构可与当地教研机构、电教机构、教育科研机构通过联合、合作或合并，建成本地区在教学、信息资料、实验、教育技术、教育科学研究等方面具有指导作用的教育中心。

2.教师教育协同政策的倡导阶段(2001—2010)。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》不仅开始使用“教师教育”这一概念，而且提出，制订适应中小学实施素质教育需要的师资培养规格与课程计划，探索新的培养模式，加强教学实践环节，有条件的普通高中可与高等学校合作，探索创新人才培养的途径；广大教师要积极参加教学实验和教育科研，高等师范院校、教育科研院所要积极参与基础教育课程教材改革和教学实验；以有条件的师范大学和综合性大学为依托，建设一批开放式教师教育网络学院。2002年《教育部关于“十五”期间教师教育改革与发展的意见》在教师教育改革发展的基本原则中强调坚定不移地为基础教育服务。要求拓展本科师范院校的教学、科研和服务功能，为地方培养培训具有实践能力的人才；鼓励其他高等学校特别是高水平的综合大学参与教师培养培训，或与师范院校合作办学，大胆探索联合培养教师的新模式；所有从事教师教育的教师应主动积极地深入到中小学，研究中小学教育，吸收一部分中小学优秀教师担任教育类课程的教学和教育实践的指导工作；要加大使用现代教育技术改造教育类课程的力度，加强教育学科和其他学科交融渗透，加强和改革教育实践环节，提倡理论联系实际和案例教学，加强教育科学研究，实现学术水平的同步提升。2003年教育部发布《关于实施全国教师教育网络联盟计划的指导意见》，旨在以现代远程教育为突破口，在政府的支持和推动下，充分调动各级各类举办和支持教师教育的高等学校(机构)的积极性，整合资源，构建以师范院校和其他举办教师教育的高校为主体，以高水平大学为核心，区域教师学习与资源中心为服务支撑，社会力量积极参与，职前职后教育一体化，教师教育系统、卫星电视网与计算机互联网相融通，学校教育与现代远程教育等各种教育形式相结合，学历教育和非学历教育相沟通，系统集成，优势互补，共建共享优质教育资源，覆盖全国城乡的教师教育网络体系。[4]并指出，教师教育网络联盟是共建共享优质资源的教师教育协作组织，实施教师网联计划，是教师教育在新时期实现战略性转变和跨越式发展的重大举措和突破口，也是师范院校改革发展的重要方向和新的增长点，对于教育改革发展的全局具有重要意义。

3.教师教育协同政策的确定阶段(2011至今)。2011年教育部出台《关于大力推进教师教育课程改革的意见》，首次明确提出支持建立一批教师教育改革创新试验区，提出教育类课程的教师要有中小学教育服务的工作经验，支持高校教师积极开展中小学教育教学改革试验，建设长期稳定的中小学和幼儿园教育实习基地，聘任中小学和幼儿园名师为兼职教师，占教育类课程教学教师人数不少于20%，形成高校与中小学教师共同指导师范生的机制等政策措施。[5]2012年国务院发布《关于加强教师队伍建设的意见》，提出创新教师培养模式，建立高等学校与地方政府、中小学(幼儿园、职业学校)联合培养教师的新机制；鼓励普通高中聘请高等学校、科研院所和社会团体等机构的专业人才担任兼职教师；推动信息技术与教师教育深度融合，建设教师网络研修社区和终身学习支持服务体系，促进教师自主学习，推动教学方式变革；探索更加有利于促进协同创新、持续创新的高等学校人事管理办法等政策。[6]2012年教育部、国家发改委、财政部等部门又联合颁布《关于深化教师教育改革的意见》，明确提出支持部属师范大学与地方师范院校合作建立区域性教师教育联盟；推进教师培养模式改革，建立高等学校与地方政府、中小学幼儿园联合培养教师的新机制；支持师范大学与综合大学、科研院所、行业企业、地方政府及国外教育科研机构深度合作，建立教师教育协同创新中心；推进高等学校内部教师教育资源的整合，促进教师培养、培训、研究和服务一体化等新政。[7]

(三)政治流分析

教师教育协同创新政策出台前后的政治气候和环境构成该政策议程的政治流。尽管1985年前后教师教育政策就指向为基础教育服务,2001年之后开始强调各类教师教育资源及其基础教育的相互合作,但直到最近五年,有利于教师教育协同创新的政治环境才更加凸显出来。至少涌动着以下五方面的政治气候：第一，中共十七大以后更加注重社会建设和强调民生，提出办人民满意的教育、建设教育强国的目标，由关注教育到关注教师，继而教师教育受到广泛关注；第二，进入21世纪新的十年，国务院发布《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010—2020)》，确立了高校与科研院所、行业、企业联合培养人才和促进高校、科研院所、企业科技教育资源共享的政策基调；第三，2011年4月，时任中共中央总书记和国家主席的胡锦涛在清华大学百年校庆大会上发表讲话，强调要积极推动协同创新；第四，国际教师教育改革越来越走向“临床型”教师教育，中小幼学校的实践资源越来越多地介入教师培养，许多国家将教师教育协同创新列入教育发展白皮书，体现国家战略意图；第五，2012年3月，教育部、财政部联合发布《关于实施高等学校创新能力提升计划的意见》(即2011计划)，主题就是协同创新。所有这些国际国内政治因素的总合，就构成该政策议程的政治流。

三、政策之窗的打开

多源流分析框架中，问题流、政策流、政治流等三大源流的交汇以及政策之窗的打开，是政策议程分析的关键环节。以下在上述多源流分析基础上，对政策之窗打开的契机，以及教师教育协同创新政策的议程确立机制进行分析。

教师教育系统源流中，活跃着多种政府内外部的行动者，包括政府教育行政部门、教师教育机构、教师教育研究者、基础教育校长及教师、社会各界及家长等关联群体。上述教师教育问题流、政策流(解决办法流)、政治流(政治气候流)，在政府内外部行动者的积极参与下，并不是静态地存在着，而是动态变化着的，并且在动态变化中累积和酝酿着不断寻求突破的动力。正如上述对问题流的分析，三大瓶颈性问题看似独立，却有着内在的逻辑联系，比较一致地指向教师教育协同创新的突破方向；并且师范大学等教师教育机构也已经行动起来，开始教师教育协同创新方面的改革探索。如首都师范大学倡导的教师发展学校(Teacher Depentment School,TDS),东北师范大学、山西师范大学等依托教师教育创新实验区开展的U- G- S教师教育协同创新探索，其他教师教育机构也在推进教师教育综合改革实验区一类的改革进程，多数师范类院校都采取了加强与基础教育相联系的改革举措。上述教师教育政策演进中提出的半年教育实习的要求，也在高师院校基本得到落实，近年来一批教师教育联盟、教师教育协同创新中心等教师教育协同创新平台陆续创立，教师教育的改革实践既推动着问题流的涌动，也推动着政策流的发展，并已经渗透到上述政策演进过程中，继续酝酿累积，政府内外部行动者对教师教育协同创新明确进入政府政策议程的诉求表达更加强烈；同时政治流也不断累积着有利于教师教育协同创新议程确立的政治氛围和环境。三大源流各自独立又相互影响着动态地向前发展，教师教育协同创新议程在不断累积、酝酿、实践和形成社会共识及公共舆论的过程中孕育成熟，这时，金登所谓的“政策企业家推广其政策建议或吸引别人重视特殊政策问题”的机会之窗来临，三大源流中的政治源流首先发生变化，体现国家战略意图的“高等学校创新能力提升计划”出台，又恰逢我国传统师范教育向教师教育转型背景下布局新世纪教师教育改革发展的关键性政策《关于“十五”期间教师教育改革与发展的意见》发布实施十周年，也需要对问题流中涌动的瓶颈性问题，政策流中涌动的解决问题的突破方向，以及师范大学等教师教育机构十多年的改革探索作出回应。于是在政治之窗和问题之窗相伴打开，三大源流开始交互汇合，一些敏感的政策企业家(主要是教育部官员)立即抓住机会，开启了酝酿发酵已久的教师教育协同创新政策之窗，三大源流汇聚，促使教师教育协同创新政策议程最终确立。

综上，可以得出教师教育协同创新政策议程确立机制的多源流分析模型(如图1所示)：

图1教师教育协同创新政策的多源流分析模型

处于宏观教育系统和高等教育系统中的教师教育系统源流床中，活跃着问题流、政策流(解决方式流)、政治流三大源流，问题流催生政策诉求，多种政策诉求经历时间和实践的过滤后沉淀为标志解决办法的政策流。而在问题流和政策流两大源流互动的同时，政治流也在不断发展变化，在政府内外多重行动者的推动下，当“2011计划”这个特殊时间点出现后，以教育部官员为主体的政策企业家立即抓住机会，促使先前平行发展且联系松散的问题流、政策流、政治流开始交汇结合，最终打开政策之窗。经过长久酝酿发酵的教师教育政策，汇聚在教师教育协同创新的主题之下，教师教育协同创新政策议程得以确立。

[1] 陈建国.金登多源流分析框架述评[J].理论探讨，2008，(1).

[2] 约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策[M].丁煌，方兴译.北京：中国人民大学出版社，2004.

[3] 国务院. 关于基础教育改革与发展的决定[EB/OL]. http: //www. moe. edu. cn /edoas/website18 /level3. jsp?tablename= 825&infoid= 7335. 2001.

[4] 教育部.关于实施全国教师教育网络联盟计划的指导意见[EB/OL].http://www.edu.cn/listo_567/20060323/t20060323_156152.shtml. 2003.

[5] 教育部.关于大力推进教师教育课程改革的意见[EB/OL]. http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6136/201110/125722.html，2011.

[6] 国务院.关于加强教师队伍建设的意见[EB/OL]. http://www.gov.cn/gongbao/content/2012/content_2226134.htm，2012.

[7] 教育部,国家发改委,财政部. 关于深化教师教育改革的意见[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3735/201212/xxgk_145544.html,2012.