李红霞 刘天琦

一、中期财政规划是财政可持续发展的必然选择

目前，中国开始启动中期财政规划管理，实施跨年度预算平衡机制，这是深化预算管理制度改革的重要举措，也是实现财政长远可持续发展的必然要求。近年来，随着国家治理体系和治理能力现代化的提升，政府预算管理法制化、规范化水平也显著提高。但同时也应该看到，随着财税体制改革的不断深入，传统的年度预算已经暴露出诸多弊端，不仅不能熨平经济波动，反而加剧了财政运行风险。而且，近年来中国经济正面临国内外环境错综复杂的严峻考验，财政的可持续发展也面临诸多挑战，此背景催生了中期财政规划的改革，使政府决策看得更长远，充分发挥财政国家治理和重要支柱作用。

(一)经济增速下滑，财政收支矛盾加剧

当前中国经济已经进入中低速增长的阶段，财政收入增速出现明显回落。近几年，财政收入增长幅度从2007年的最高峰32.4%，下降到2015年历史最低增速8.4%。[1]中国经济在转向“新常态”进程中，财政收入增速放缓与支出刚性增长之间的矛盾日益加剧，尤其一些重大项目还需要跨年度安排，这对政府管理“钱袋子”的水平提出了更高要求。而长期以来财政支出政策“碎片化”问题一直没能得到妥善解决，尤其是太多的专项资金违规严重，缺乏科学精细的预算编制和预算控制，使用中存在主观性和随意性，尽管财政资金的总体规模很大，但各种专项资金切块严重，导致财政资金无法得到统筹使用。财政资金“碎片化”最终会加剧财政收支矛盾，一方面，每年末财政性存款几万亿存量资金“沉睡”在账上；另一方面，财政赤字却在不断扩大，一些急需资金投入的民生领域却存在“囊中羞涩”的现实。[2]要有效解决财政收支矛盾突出的问题，就要通过实施中期财政规划统筹解决矛盾，在财政收支安排上形成透明有序的规则和机制，对重大收支项目不能“一年一定”，而是通过三年滚动预算“未雨绸缪”做长远打算，强化中期财政规划对年度预算的制约作用。通过实施中期财政规划，给政府花钱“立规矩”﹑定标准，可以缓解财政收入增速放缓与支出刚性增长之间的矛盾，增强财政政策的前瞻性和可持续性。

(二)收入分配秩序混乱，加剧财政运行风险

随着宏观经济下行，财政收入增幅放缓，地方财政困难日趋严重，一些收入降幅较大、收支矛盾突出的地区，为了弥补资金缺口，仍然存在征收“过头税”现象。虽然2015年一些地方政府开展了对“过头税”自查工作，但仍然屡禁不止，这样做的结果会导致对经济形势误判，扭曲经济运行。长期以来，预算管理注重年度收支平衡，各级政府主要是以收入任务指标作为考核政府绩效的重要依据，税务部门的绩效考核也主要是以完成税收任务指标为主。这导致在经济下行时，财税部门为完成税收任务征收“过头税”，无形中加重了企业负担，令很多企业苦不堪言；而当经济过热时，又会出现压库现象，该收的收不上来，使经济“热上加热”，出现“顺周期”①所谓“顺周期”，就是当经济比较热的时候，完成收入任务比较容易，税务部门会倾向少收点，造成民间的钱更多，经济就会更热；而当经济比较冷的时候，财税部门为了完成任务就倾向于多收，造成“过头税”，民间的钱就会更少，经济会更冷。问题。[3]不仅如此，地方政府为了完成当年预算收入任务，还以“财政空转”虚增财政收入，即将已入国库的财政收入，再以财政补贴等形式拨给纳税人，然后通过纳税人将收到的财政拨款再次入库，如此反复循环，形成了财政虚收虚支。这些做法，不仅影响了税收的严肃性，而且给政府预算编制带来巨大困扰，加剧了财政透支风险。实施中期财政规划，建立跨年度预算平衡机制，可以一定程度上起到标本兼治的作用。实施三年滚动财政规划，将以前注重年度预算收支平衡的审核转向支出政策的拓展上，收入预算从下达硬性税收任务转向对收入的预期，强调依法征税、依法纳税，明令禁止不能提前征税。而且地方政府政绩考核方式，不再把GDP增长和财政收入作为重要依据，这将有利于杜绝“过头税”现象的发生，更好地提升财政政策“逆周期”调控的效果，可以进一步增强预算编制的科学性和前瞻性，强化政府问责机制，维护财政经济运行良好秩序。

(三)原有财政规划不能承担与中长期宏观政策衔接的重任

中国宏观经济发展目标通常是通过制定“五年国民经济与社会发展规划”予以体现，这使得每个公民能更好地了解未来五年国家的宏观经济发展战略。然而，中国虽有五年国民经济发展规划，但却缺少相应的中期财政规划予以支持。长期以来，为配合发改委的“国民经济和社会发展规划”，财政部一直也在编制“财政发展五年规划”，例如，“十二五”时期，财政部参照国家“十二五”规划，编制了《国家财政“十二五”规划纲要》。但在实际运行过程中，每五年编制的财政规划与国民经济和社会发展规划是相脱节的，原来的五年财政规划一经确定下来一般不再做调整，并不能起到灵活调控经济运行的目的。从时间上来看，原有中期财政规划的“中期”与国民经济和社会发展规划的“五年”不能很好地衔接，存在“两张皮”现象。从内容上来看，目前启动实施的三年中期财政规划需要更加具体化、精细化，而原有的五年财政规划多表现为内容笼统和粗糙，与深化财税改革的要求差距很大。目前实施逐年滚动的中期财政规划，不仅要结合国民经济与社会发展五年规划，还要与国家宏观调控政策相衔接。在实施中期财政规划过程中，不再强调以收定支的年度预算平衡，而是追求中期多年度的预算平衡，通过对三年财政收支预测逐年更新，确保中期财政规划符合实际情况，有效地提高了财政预算的统筹能力。

(四)预算透明度低，政府收支行为约束乏力

上海财经大学预算透明度课题组公布的《2015中国预算透明度报告》显示，2015年31个省份预算透明度的平均得分为36.04分，无一省份达到及格分，预算透明度仍处于“低水平状态”。[4]国际预算促进会(IBP)长期致力于各国政府预算信息的公开和透明工作，近几年IBP对全球各经济体的预算调查评比结果显示，中国预算透明度指数OBI一直在低分徘徊，2012年OBI得分只有11分。[5]政府预算信息不公开透明不利于公民对政府的监督和问责，也不利于推进现代民主政治的发展，“预算不公开的政府是看不见的政府，而看不见的政府不可能是负责的政府。”[6]“阳光是最好的防腐剂，”不透明的预算必然导致过度讨价还价和“暗箱操作”，无法使预算成为强有力的宏观政策工具。中期财政规划要求预算具有综合性和透明性，将预算收支全面、动态地置于公众的监督问责之下，将财政资金的来龙去脉逐一向公民交代清楚，这样才能更好地体现民情民意，避免因少数人专断造成财政政策执行中可能发生的失误，保障财政资金运行的安全性及有效性，提高财政资金的使用效率。在IMF的《财政透明度良好做法守则》①《财政透明度良好做法守则》为国际货币基金组织(IMF)在1998年推出的评估各国财政预算透明度的准则。和OECD的《预算透明度最佳做法》②《预算透明度最佳做法》为OECD于2001年发布的作为指导各国财政透明度实践的指南。中，都要求各国政府在编制本国预算时，除要编制本年度预算外还要至少对后两年的重要预算收支进行预测。[7]这说明，仅仅编制年度预算无法对政府全部收支信息和受托责任提供全面准确的说明，应将财政收支放在多年期视角上进行编制。

二、我国中期财政规划实施现状与面临的难点问题

(一)我国中期财政规划实施的现状

目前，世界上已有超过三分之二的国家实施了中期财政规划管理，[8]而我国正处于实践探索阶段，2015年国务院决定在全国范围内，开始实行三年滚动预算的编制，这标志着深化财税改革又迈出了新的步伐。现阶段世界银行与中期财政规划对应的概念是“中期支出框架”，共分为三个层次:第一层次称为中期财政框架(即最低层次)；第二层次称为中期预算框架(即中期预算)；第三层次称为中期绩效框架(即最高层次)。[9]第一层次中期财政框架主要是指政府根据宏观经济调控政策自上而下制定财政中期目标，重点进行中期财政收支的预测。而第二层次中期预算框架是在中期财政框架的基础上，设定中期总支出上限，尤其是要对中期内财政支出项目进行成本估计。这个层次的中期财政规划不只是停留在收支预测层面，还要确定预算支出控制限额，对政府行为具有较强的约束力。[10]第三层次的中期绩效框架是中期财政规划的理想状态，也作为中期财政规划的最高层次，关注焦点从投入向产出转移，强调对支出绩效进行衡量和评价。

我国目前实施的中期财政规划，更接近于第一层次的中期财政框架，是在2016—2018年框架下，按照三年滚动方式编制预算[11]，第一年财政收支规划约束对应年度预算，后两年收支规划向后逐年滚动更新。由于中期绩效框架作为最高层次，必须具有非常苛刻的实施条件才能实现，而我国目前的财政管理水平、信息化手段等都还达不到要求。比较而言，第一层次的中期财政规划则更能切合我国实际，本着改革从易到难、循序渐进的原则，我国首先启动第一层次的中期财政规划改革，待条件成熟再过渡到中期预算层次。正如《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》[12]中指出:中期财政规划只是作为中期预算的过渡形态，最终要过渡到真正的中期预算。

根据新《预算法》规定，我国目前形成由一般公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保险基金预算组成的全口径预算体系。由于目前我国政府预算改革尚未完成，若四本预算都按中期财政规划要求编制难度很大，而其中一般公共预算覆盖的财政收支规模大，在预算体系中占据着主体地位，因此，实施中期财政规划改革先从一般公共预算开始，待条件成熟后，再扩展到政府性基金预算和其他预算，这样才能保证政府财力的集中使用与有效监督。此外，中期财政规划本着“先中央后地方”逐步推广，应先从中央部门开始，吸取先期试点地区的一些经验教训，然后在全国范围内逐步推开，分步有序地将省及以下部门和单位纳入滚动预算管理范畴。

(二)我国中期财政规划实施面临的困难与问题

实行中期财政规划管理是发达国家预算制度的一个共同特征，目前中国启动实施中期财政规划管理，是经济发展新常态下深化财税体制改革的重要举措。但也应该看到，任何一项改革都不是一蹴而就的，中期财政规划管理也需要一个循序渐进的完善过程，在改革中也会遇到一些问题与挑战，主要体现在以下几方面。

1.中期财政收支预测困难。

目前，我国经济增长速度正处于从高速转到中高速的一个转换期，由于受国内外错综复杂因素的影响，经济增长速度的预测只能局限在一个区间内，而准确的经济增速预测又是准确测算中期财政收入的基础，[13]同时还要考虑未来经济结构的调整给财政收入带来的影响。而且我国连年度预算编制尚不科学准确，预决算偏离度较大，准确测算三年滚动预算的难度就更大了。中期财政规划发挥作用的关键就在于能把预测的收支项目具体化、量化和精确化，但目前还远远做不到这一点。从收入方面来说，由于我国税收改革的时间表和路线图还不明晰，营改增以后重要税种的改革调整还不明朗，这给财政收入中占比最大的税收收入的准确预测增加了难度。而作为地方主要收入来源的非税收入具有灵活性、不稳定性特征，对各地非税收入的准确预测则更加困难。再从支出方面来说，目前，政府间事权与财权划分还不够明确，中期财政支出规划需要预测国家经济改革对财政资金的需求，在此基础上确定未来几年财政支出的规模和增长速度，这一点也很难做到，因为这要求对每一项国家重大改革及重大项目逐一准确测算其资金需求不够现实，再加上各级政府对经济结构的调整及对项目轻重缓急的判断，都会影响到中期财政支出预测的规模和质量。

2.大规模专项转移支付是中期财政规划的羁绊。

近几年，专项转移支付比重居高不下，使有限的财政资金被瓜分和肢解，给中期财政规划实施增加了障碍。专项转移支付的种类繁多、数额庞大，资金分配中存在“暗箱操作”①暗箱操作是指利用职权暗地里做某事(多指不公正、不合法的事)。和一定的非规范性。专项转移支付资金很多都要靠地方政府去争取，存在“跑部钱进”现象，缺乏科学的预测和决策，给地方财政资金分配带来很大不确定性。由于专项转移支付一定程度上存在着透明度低、效率不高以及使用中缺乏有效的监督等问题，这样会使中期财政规划的实施大打折扣。[14]另外，当前中央和地方职责仍存在交叉重叠，共同管理的事项较多，很多应该中央负责的事权下放给地方，中央该管的事情委托给地方去办，然后再通过专项转移支付将资金划拨地方，客观上造成了事权不清，支出责任不明，行政效率低下。再加上地方政府为了自身政绩争夺更多财政资源的行为冲动，在一定程度上都是对财政管理职能的肢解。专项转移支付的“固化”和短期化，使中期财政规划灵活调节的财政资金作用很有限，必然会限制中期财政规划作用的发挥。为进一步规范专项转移支付制度，新《预算法》也明确规定要缩小专项转移支付的比例，逐步提高一般性转移支付的比例达60%以上，这样才能确保中期财政规划实施的统一性和有效性。

3.财政资金的滚动效应难以体现。

根据目前设计的三年中期财政规划编制要求，所谓三年滚动财政规划的关键体现在“滚动”一词上，它是指第一年预算完成后，再将第四年的财政规划递补上来，与前两年形成一个新的三年滚动财政规划。但在实际收支运行中，真正的资金“滚动”应当采用什么方式，通过什么途径来实现滚动效应并没有具体的政策指导。如果三年后仍然存在赤字，无法实现收支平衡怎么办？也没有具体予以明示。《预算法》只规定了当年财政结余可以结转下年使用，但如果项目当年完成并实现了资金结余，那这部分结余可否支持当年其他项目预算资金的不足？如果不批准用于其他项目而将结余收回统筹使用，那势必重回以前老路，引导各部门各单位在项目执行中突击花钱，造成财政资金的大量浪费。

不仅如此，国务院发布的中期财政规划意见要求，凡是涉及财政资金支持的部门、行业规划，都要与中期财政规划相衔接。各部门和单位编制2016—2018年三年中期财政规划，应该与各行业发展规划紧密衔接，如果不清楚各行业各部门在未来3～5年要干什么，那又如何准确测算未来三年的财政收支计划呢？国家层面的“十三五”规划刚刚出台，各行业的“十三五”规划2016年初有的还未制定完成，在此背景下要求先行编制各部门和单位的三年滚动财政规划有些不现实。这就使得一些部门和单位由于编制依据不足而“拍脑门”编预算，即使编成三年中期滚动预算，也与各行业发展的整体规划是“两张皮”，避免不了在预算执行中追加预算的可能性，这又如何做到三年滚动财政规划的科学性和前瞻性呢？

4.绩效评价薄弱，影响中期财政规划的有效性。

中期财政规划不仅提出具有约束力的三年预算总量框架，还提出了政府及各部门未来几年内预算的编制与执行需要遵守的支出限额，这就要求各级政府必须在预算限额内提出全面、完整的产出目标，并实行全过程绩效评价管理，才能保证中期财政规划实施的规范性和准确性。但长期以来，我国绩效预算的理念尚未真正树立，“重预算、轻决算”[15]，重过程、轻结果的现象还相当普遍，绩效评价结论应用效力下降。近年来，我国在预算绩效评价方面已经进行了大量的探索，也取得了一些成效，但目前面临的关键问题是中长期的绩效目标明确设定的很少，一般政府或部门都将其视同宏观战略目标，常用本地区、部门的总体规划目标取而代之，导致实施方案不科学、收支管控措施不严密、资金安排不合理，很难对年度及中期评审做出科学合理的判断，使中期财政规划的准确性受到严重影响。

由于财政资金使用一般不以追求经济效益为目的，而社会效益又不像经济效益那样可以通过经济指标来量化和度量，评价者往往会避重就轻，将评价的重点放在难度小、易于开展的一些公共服务项目上。事实上，由于绩效评价涉及面广，评价对象也要求更加宽泛，需要从专业角度考察项目执行的科学性和准确性，而目前在绩效评价管理制度尚未建立、绩效评价指标体系尚不完善的情况下，如何能为中期财政规划的准确实施提供技术支持还有待考察。

5.现行政府综合财务报告不能为中期财政规划提供制度保障。

权责发生制的政府综合财务报告作为财政制度的重要组成部分，将为中期财政规划管理提供制度保障，而我国现行的政府财务报告还不能担当起反映政府受托责任业绩报告的重任。虽然2015年财政部制定了《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》的时间表和路线图，但目前只是建立起政府综合财务报告制度改革的框架体系，2016—2017年开展政府综合财务报告编制试点工作[16]，编制的准确性、科学性和可靠性都还不得而知。我国也曾于2014年在全国推行政府资产负债表试编工作[17]，但资产负债表试编结果也仅供财政系统内部掌握，不对外披露。这是由于我国当前还没有建立起完善的权责发生制政府会计体系，不能将政府财务报表中的相关数据勾稽关系进行真实的确认。现行的政府财务报告还主要以收付实现制为基础进行编制，存在着政府的资产、负债情况反映不够全面完整，无法做到客观真实地确认每个会计期间的财政收支情况，财政总预算会计报告和行政事业单位报告自成体系、互相割裂。除了预算收支决算报告以外，与政府财务信息相关的信息显得碎片化、分散化，编制的政府财务报告显得单薄无力，无法真实反映政府提供公共服务的规模和质量，不能充分反映财政资金营运绩效。我国现行政府财务报告还无法在政府与社会公众之间架起一座信息沟通桥梁，不能发挥其对中期财政规划的长效约束效应，也就不能将政府的财权关在预算的“笼子”里，而政府的权力一旦不受约束，就可能像脱缰的野马，导致公共利益受到损害。因此，实施中期财政规划的同时必须加快权责发生制的政府综合财务报告制度改革的步伐。

三、深化中期财政规划改革的政策建议

实行中期财政规划管理，编制三年滚动预算，这是我国深化财税体制改革，提高财政政策前瞻性、有效性和可持续性的一项重要举措，同时也是一项复杂的系统工程，应充分考虑中期财政规划改革的艰巨性和复杂性。在中期财政规划改革过程中，要充分借鉴发达国家成功经验[18]，坚持继承发展和制度创新，坚持公开透明，便于社会公众的监督，强化中期财政规划对政府收支的约束力。

(一)准确的收支预测是中期财政规划实施的关键

作为一项财政政策和管理工具的中期财政规划，其成败在很大程度上取决于政府财政收支的预测能力。中期财政规划编制的中心环节都是围绕收支预测展开的，而宏观经济状况的预测又是对财政收支进行科学预测的前提。现阶段，可以先由财政部牵头运用宏观经济模型对经济进行一个总体预测，并将经济预测值反馈给税务部门，税务部门再将这些宏观经济变量预测值输入税收收入预测模型，使得财政部门与税务部门预测口径一致。

目前世界各国测算中期财政收支的方法很多，大多数国家都采用过经验判断法、简单回归方法、复杂时间序列与结构性宏观经济模型等，或是上述几种方法的组合。[19]国外一些专家经研究发现，简单回归方程与经验判断的结合，比其他时间序列或者复杂的计量方程要准确[20]，笔者认为，这两种方法的结合也比较符合中国目前的国情。随着计算机和各种统计软件的广泛运用，各级财税部门财政收支数据的统计变得便利，可以及时获得财政收支月度、季度和年度数据，这为运用计量模型准确预测未来三年的财政收支提供了重要依据。但同时也应看到，财政部门能否在规定时间提供全面、真实的财政收支信息是做好中期财政收支预测的关键环节，这就要求加强财政部门预测人员的预测知识和方法的培训，在大数据的背景下，提高财政收支预测人员软件编程能力和灵活处理数据能力，使得准确预测收支变成可能。从国际上看，中期财政规划的核心是支出限额控制[21]，解决了财政支出的限额控制问题，中期财政规划才能落地生根。中期财政支出预测应本着实事求是的原则确定预测目标，使预算支出总量更加可信，并应依靠应急储备金来应对可能的收入不足和合理的超支。中期财政规划要确定中期财政支出限额，需要测算为达到中期财政政策目标所需的财政支出数，有必要建立动态的财政支出体系和财政支出限额机制，来增强政府预算的约束力。

(二)建立中长期重大项目的科学论证机制

建立中长期重大项目论证机制是推进中期财政规划科学化和制度化的重要举措，针对一些重大项目支出政策不能一年一变，重大项目的实施要有连续性和长远考虑。实施中长期发展规划，不仅要明确财政可持续发展的中长期目标，更要优先考虑重点领域和重点项目的投资，在此基础上估算规划期的总资金需求。近年来，中央在教育、农业、社会保障、医疗卫生、扶贫、就业、环境保护及自然灾害救济等重大项目上安排了大量资金，并实行专款专用，这对强化重大项目资金管理和决策管理提出了更高的要求。有关部门应会同财政部门建立中长期重大事项科学论证机制，通过实行中期财政规划管理，使重大项目论证更加科学规范，减少项目支出的“碎片化”和随机性。中期财政规划管理强化了对年度预算的约束性，增强了财政政策的前瞻性和可持续性，十八届三中全会提出“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项”，避免了财政支出结构的固化僵化，增强政府统筹安排财力的能力。[22]下一阶段随着中期财政规划改革的不断深入，还要进一步清理、整合、规范专项转移支付中的重大项目，逐步取消竞争性领域的专项拨款，大力压缩专项转移支付规模，提高一般性转移支付比例，建立专项转移支付资金竞争性分配改革，建立起“多中选好，好中选优”的重大项目优选机制，增强对中长期重大事项的宏现控制。

(三)实行跨年度弥补预算赤字的机制

为确保财政政策的可持续性，要建立跨年度预算平衡机制。在中期财政规划下，预算收支平衡状态并不强求年度的、短期的、静态的平衡，而是一种跨年度的、长期的、动态的平衡，这是科学合理预测收支，准确预测经济形势的前提。由于现有的三年滚动财政规划设计的滚动机制在于预算编制年度的滚动，而如何对财政资金的滚动方式、路径以及激励机制进行规范尚没有经验可循。其实，新预算法已明确规定，各级政府设置预算稳定调节基金的目的就是用于弥补以后年度预算资金的不足。实施中期财政规划，建立跨年度预算平衡机制，就是从法律上切断超收和结余资金随意转化为其他支出的可能性，增强对年度预算的约束力。各级政府在预算执行中有超收的，只能用于冲减赤字或补充预算稳定调节基金；各级政府上一年预算的结余资金，也要按照国务院财政部门的规定办理，而不能自行安排到其他资金项目上。这些规定为实行中期财政规划管理，编制三年滚动预算，强化对年度预算的约束预留了空间。[23]

同时，为解决实施中期财政规划与行业规划存在“两张皮”的问题，建议在中期财政规划编制之前，由各部门、单位领导牵头，先行一步科学编制行业发展规划，从总体上明确各行业的发展方向和目标定位，合理确定本部门年度工作任务，及时提供部门基础信息和相关行业数据，为中期财政规划编制提供良好支撑。在此基础上，由各部门、单位财务部门负责，与所有业务部门密切配合编制三年滚动财政规划，从而使三年财政规划真正实现与行业发展规划的有效对接，更加符合部门、单位的客观实际，并真正为促进行业发展提供有力的资金保障，也为财政部门统筹安排财政资金提供依据，从而有效发挥财政资金的使用效益。

(四)实施财政资金问责机制和绩效评价

绩效问责与评估机制作为政府绩效的重要组成部分，是中期财政规划实施的重要保障，直接反映着中期财政规划的运行效率。中期财政规划对部门财政资金统筹使用具有约束和保障作用:未列入中期财政规划的项目，原则上不得列入年度预算；对中期规划期内可能出现的财政运行风险进行风险评估，建立债务风险预警和应急处置机制。财政资金花的是纳税人的钱，应本着“花钱必问效，无效必问责”的机制。中期财政规划的编制要坚持问责机制和绩效管理，使财政资金在中期财政规划的编制、执行和监督全过程都植入“绩效”理念。[24]建立预算评审机制，将预算评审实质性嵌入中期财政规划管理流程，推进绩效考核结果与部门单位预算编制挂钩，完善财政资金绩效问责和激励机制。“责任重于泰山”，要将重大项目量化、具体化，强化行政问责机制，将绩效评价结果纳入对单位负责人经济责任审计范围。只有财政资金绩效问责追究到位，才能对部门和单位领导形成触动和震慑。预算编制、执行中，对由于决策失误造成财政资金重大损失的实行责任追究，对违反财经法律法规的，视情节给予行政处分或追究刑事责任。[25]中期财政规划实现的前提需要建立稳定的财经秩序，而近年来，财政管理中仍然存在着财政资金使用不合法、不合规、考核绩效差等诸多问题，严重扰乱了财政经济秩序。为了进一步规范财政收支行为，必须推行行政问责和财政绩效考评机制，这是提高政府执行力和公信力的必然要求，也是落实中期财政规划的重要保障。

(五)尽快推进权责发生制政府综合财务报告的改革

权责发生制政府综合财务报告是反映各级政府整体财务状况和财政中长期可持续性的报告，能从广度上和深度上充分反映政府财务信息和受托责任。权责发生制政府综合财务报告有助于信息使用者客观地评价报告主体的运营业绩和现金流量情况，评价报告主体遵循中期财政规划的情况，从而提高中期财政收支的透明度。权责发生制政府综合财务报告可以通过对政府提供的公共服务进行量化分析，有利于客观评价政府执政能力[26]，改进政府公共服务供给的质量，强化政府的受托责任。政府综合财务报告不只包括政府的收支，还包括政府的资产负债等多方面内容，这对促进预算的进一步公开透明具有推动作用。政府综合财务报告制度是构建中期财政规划执行的一种长效约束机制，通过提供政府资产负债、收入费用表等多方面的政府财务信息，体现政府预算执行结果和财政运行中的风险，发挥对财政收支的有效约束和规范管理，有利于政府提高防范财政风险的能力。

总之，中期财政规划管理是一项政策性、敏感性和技术性都很强的改革，不仅涉及面广，而且也关系到不同利益主体之间的博弈。中期财政规划改革应按照循序渐进的原则，要有计划有步骤地向前推进。编制中期财政规划，应把握统筹当前与长远利益、坚持问题导向、实施滚动调整和强化约束机制四项原则[27]，以提高财政政策的前瞻性、有效性和可持续性。

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