蔡泳　马园园

[提要] 近年来，政府债务急剧膨胀，如何控制政府债务风险已成为当前中国迫切需要解决的问题。本文从我国政府债的历史背景与现状及特点出发，分析政府债风险形成原因，提出防范和化解政府债风险建议。

关键词：政府债；风险；危机

中图分类号：F81 文献标识码：A

原标题：浅析政府债风险的现状及其防范

收录日期：2015年10月23日

政府公共债务与经济的发展是密切联系的，严格意义上讲是经济发展的产物，它对经济的发展具有重要的促进作用。20世纪90年代末，我国政府实施了积极财政政策，政府债务规模和总量不断扩大。直接债务规模直线上升，政府的或有债务的规模不断增加，还有大量的隐性债务也带来了一定的隐患，公共债务面临很大的中长期风险，其严重程度，引起了社会各界的重视，政府债具有不确定性因素和矛盾，最终体现在政府债借贷和偿还困难上，政府债是政治、经济、法律和文化在融资上的集中体现。

一、政府债风险和危机

目前，对于风险的界定还存在着不确定性，从经济学角度来看，1895年美国学者渡斯提出风险的定义是损失或损害的可能性。美国学者A.H.威雷特提出风险的定义是不想发生的事件而发生的不确定性的客观体现。

我国的学者认为，政府债风险是指地方政府所承担的债务，而到期可能无能力按期偿还本息，产生随之带来的相应的后果，从而导致政府财政状况恶化，无法正常运转，对公用事业的维护和投入无力保证，政府财政系统运转困难，出现拖欠政府工作人员工资和拖欠养老金等现象。就政府债风险产生的状况来看，出现了不同程度的损失，其规律是政府债风险程度越高，所带来的损失就越严重。政府债的显性债务风险从法律角度上讲是政府必须对债务负责，是能够预测并防范的，这其中包含各种债务还本付息、预算内的开支等债务风险。政府债隐性债务风险是最大的风险，也是各方最为关注的，其变动趋势和特征无法准确的预测，在政府资产以及负债中，它一般不体现，如未来公共养老金、社保计划等债务风险。

政府债危机是指政府所承担的债务规模的逐步扩大，而到期债务缺乏清偿能力，出现政府暂停债务清偿的行为。这由于政府债规模的迅速膨胀和负债率的不断上升由此带来的政府债风险的不断增加的结果。政府债危机表现出多种形式，最主要的是政府无力清偿到期债务，导致政府产生了严重的信用危机。一般来讲，政府只要增加新的政府债务规模，用来到期债务的还本付息，但如果政府出现了信用危机，社会公众对政府产生了信用危机，就会出现新的国债在发行后持有上出现困难的现象。除此之外，如果政府不断发行新的债务，超过一定规模会导致失控，陷入恶性循环的陷阱中去，而政府则通过发行高利率的债券来弥补出现财政赤字，进而会出现更多债务的情况，财政赤字会不断加大。大量发行新债导致通货膨胀的发生，可能会出现危及社会稳定的事件发生，导致政局动荡，而政府则不得不放弃发行债务，政府其他到期的债务无法清偿，出现严重的政府信用危机。这种情况在很多国家已经发生过。

或有债务是过去的交易形成的潜在义务或已经发生过的事项形成的潜在责任，它是通过未来可能会发生或不发生的事项来证实其存在；或已经发生过的交易或事项形成的责任和义务，履行责任和义务很可能导致利益受损，或该责任和义务产生的金额不能可靠地进行核算。或有债务正常不体现在财政预算内，也不进行统计，传统的财政分析方法正常也不对或有债务进行考虑。例如银行破产倒闭、政府债务出现偿还危机、重要的国有企业破产倒闭、政府担保的大型基础设施项目遇到清偿问题等等，国家预算对于以上发生的情况一般都不直接负担，但是实际情况是若真的出现上述问题，都会被纳入国家扶持与救助的范围。

二、我国政府债存在的问题

（一）我国隐性债务和或有债务存在着大量的债务。主要包括四个方面：一是国有银行的不良资产所形成的隐性债务；二是社会保障隐性负债所形成的隐性债务；三是粮食企业产生的隐性债务，在其采购和流通中累积的过程中，产生亏损债务所形成的隐性债务；四是地方政府隐性负债所形成的隐性债务等。当前，实际发生的债务情况和名义上的发行国债的规模在指标上未能达到一致，这其中还要考虑到隐性债务和或有债务的存在。隐性债务是要到期偿还的，而且是客观存在的，只不过当期没有反映在财政预算账面上，而发生或有债务的可能性则现实存在的，但是在将来是否能不能发生，而且发生的规模大小则不能够确定。政府对非公共金融机构提供的担保，对公共金融机构提供的担保，对重要企业提供的担保，对政府的社保资金进行负债等行为，导致政府大量的隐性债务风险的发生。如果考虑到上述这些隐性债务，当前我国可能有大约4万亿元至5万亿元左右的国债发行规模，按此规模，我国发行国债的负担率可能要超过50%以上。相对于发生金融危机的一些周边国家，我国公共部门的规模十分巨大，政府对经济运行的宏观调控力度也比较大。此外，我国隐性债务的规模也十分巨大。威胁我国经济发展的稳定，这些规模巨大的隐性债务是一个重要因素。当前我国政府债“隐性债务显性化”的现象日益明显和突出，而且不断地在转化，如银行的不良资产以及社会保障隐性负债，逐渐成为政府巨大的负担。1994年，我国出台了《中华人民共和国预算法》，其中规定地方政府不得发行债券、不允许向银行透支。这就使地方政府的收入范围缩小，仅仅局限于地方的税收收入和上级政府的财政转移支付收入。一旦地方政府出现巨额的财政赤字，根据预算法的规定“自收自支、自求平衡”，地方政府只能靠债务融资来弥补财政赤字，地方政府必然开始举借债务，巨额的财政赤字必然会导致政府债的规模也扩大。同时，地方政府为了加快地方经济的发展，各级地方政府开始直接举债，这其中包括通过各式各样的间接举债方式，增加了大量的政府债务。

（二）对国债的偿还和管理还没有健全的制度，利用国债资金的效率还不是太高，所投资的项目产生不了太高的效益，这就会产生不同程度的国债风险。国债风险包括国债发行风险、国债使用风险以及国债偿还风险。国债发行风险是指国债在发行过程中的体制、结构和规模等方面存在一定的风险。国债使用风险是指国债在发行过程中的管理、道德和决策等方面存在一定的风险。国债的偿还风险是指国债因国债发行的规模结构原因，在到期还本付息时产生的清偿风险，以及在国债偿还的规模等方面存在的风险。

目前，我国国债发行规模是以当年的财政赤字额加上当年的偿债额度为标准，确定下一年度的国债的发行规模。20世纪90年代中期以来，我国国债发行量不断扩大，同时又没有出台相关的制度，如国债的使用以及偿还制度，结果出现了国债发行规模逐年增加，发行量越来越多。新的国债发行的前提是政府能保证到期的国债如期偿还，这样才能确保新国债的发行。如果新债发行出现问题，那么就会导致政府的财政信用出现危机。发生这样的状况，一是只是在上年度的基数上进行简单的加法运算，没有经过合理计算当年国债应该发行的规模，如果原来发行国债的基础出现一些问题，就会使国债发行的合理性存在着质疑；二是由于我国目前均采取新债还旧债的办法，还没有建立起国债偿债基金的制度。虽然国债安全性好、风险小，被誉为“金边债券”，但是市场变化很快，利率波动频繁，出现对国债的抵制也存在着一定的可能性；三是我国目前国债的发行期限种类比较单一。按发行期限的分类，国债可分为长期国债、中期国债和短期国债。衡量的标准是，发行期限在十年以上的国债可称为长期国债，这其中包括无期限或永久性国债；中期国债一般指发行期限一般在一至十年的国债；短期国债是指发行期限一般在一年以内的国债，也称为国库券。我国政府债多为中期政府债，一般期限为三至五年期，期限种类缺乏合理均衡的配置，这容易出现两方面的问题：一是使政府债偿还时间集中，容易形成债偿高峰期，财政收支通过政府债调整资源配置的作用难以发挥，会出现债务到期难以偿还的风险；二是从政府角度来看，不利于选择优质的投资项目，影响到政府债投融资活动的灵活性，同时对政府债期限多样化的要求难以得到政府的认可。

（三）国债资金利用效率不高也同样会导致债务风险。目前，我国对国债资金的利用方面有相当一部分用在基础设施建设上面以及重要的国家建设项目等方面的建设，利用国债的财政投融资既可提高财政资金的利用效率、减低债务风险，也可以用来解决经济建设中各种资金困难的问题。但是在利用国债的过程中存在一些问题。截至2013年底，还有7.7万亿元的国债资金余额没有投入利用或安排计划，这其中8，616亿元为地方政府债资金余额，占到全部政府债券资金余额的比例为9.5%。这些政府债券资金余额包括发改委未安排投资计划的资金余额，还有因投资计划安排较迟未能到位的资金；发革委已列入投融资计划但财政部尚未划拨资金；南水北调工程尚未投入使用已分配的国债投资；地方财政部门未按相关规定向财政部作出还贷承诺的部分国债转贷资金。以上现象对国债投资的预期效益造成了很大的影响，同时也给国家债务的成本增加了很多，给未来债务偿还带来了很大的压力，极大地增加了产生国债风险的概率。此外，在许多地方把地方债视为“免费的午餐”，准备工作不够充分，对投资的盲目攀比，虚增利润的预期投资回报率。

三、防范和化解政府债风险建议

首先，应当改进目前的政府债务发行管理制度，规范政府债的发行制度，强化政府债务风险意识，强化约束与监管体制。一是成立专门的机构，对政府债务统筹管理，进行科学的管理和监督，将政府债务的规划、发行和管理，政府债的筹措，债务的审核，债务资金的科学使用，债务到期清偿等相关工作进行科学规范的管理。规范政府的担保行为，对政府债务的潜在风险，有必要建立一个公共信息披露制度。二是建立政府债务预算制度，面向社会公众公开政府债务的相关信息，在社会媒体上接受政府债务的监督。为了监督政府债务的发行、利用和偿还，应当对复式预算制度在使用过程中进行不断的完善，要使政府债务的资金预算和资金的使用情况相对应；三是对于政府债的隐性债务或或有债务处理，原则上是在消化存量的基础上，对债权进行清理，重组债务，套现后进行还债。

其次，进行制度创新，对增量进行调控。因为制度上缺陷会产生一定的风险，也会导致在经济运行变化时引起债务风险，所以减少隐性债务风险的有效方法是制度创新。

再次，要适度的控制国债发行规模，将债务发行规模有效的控制在财政所能承受的程度之内。调整国债发行的期限结构，对债务期限结构进行合理的统筹安排，避免出现偿债高峰集中的现象。长期、中期、短期结构应该合理配置，长期为三层左右、中期为四层左右、短期为两层左右。通过对政府债期限结构进行合理的优化，相对的降低政府债的增幅速度，同时又能最大限度地增加政府债的发行规模。

主要参考文献：

[1]周小川.金融政策对金融危机的响应——宏观审慎政策框架的形成背景.金融研究，2011.1.

[2]邵鸿烈，骆勤，张雷宝.财政学[M].杭州：浙江人民出版社，2003.

[3]王益.发展中国市政债券市场的初步构想.金融研究，2002.6.

[4]陈宝森.西方财政理论研究[M].北京：经济科学出版社，2005.

[5]张伟，邹玲.关于我国发行市政债券问题的探讨.海南金融，2007.7.