李远星

(军事交通学院 国防交通系，天津 300161)



我国国防交通法规体系建设研究

李远星

(军事交通学院 国防交通系，天津 300161)

为适应新形势下国防交通建设与国家交通发展需要，在分析我国国防交通法规建设面临的形势和存在问题基础上，提出了国防交通法规体系建设应转变更新立法理念、健全完善法规内容、及时调整立法主体、定期清理过期法规、同步协调法规建设等对策建议。

国防交通；法律法规；体系建设

法律是治国之重器，良法是善治之前提。依法治国，不仅是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是国防交通法规体系建设重要指南。特别是市场经济的深化、依法治国的推进、政府改革的牵引，既对国防交通法规体系建设产生了较大影响，同时也改变了我国国防交通法规体系建设环境，只有正确把握新的形势，科学剖析存在的问题，才能确保法规体系建设配套衔接、层次分明、适应形势、满足需求，推动国防交通建设发展有法可依、有章可循。

1　国防交通法规体系建设面临的形势

当前，我国的国防交通法规体系建设正面临新的机遇和挑战。党的十八届四中全会关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》为法规体系建设指明了方向，为政府职能整合带来了机遇，为军民深度融合提供了方法，这些均为国防交通法规体系建设创造了有利契机，营造了全新环境。

1.1全面依法治国为法规体系建设指明了方向

党的十八届四中全会明确指出，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”，目标就是“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，为国防交通法规体系建设指明了新的方向。目前，从国防交通法规体系建设情况看，除国防交通专项法律尚未出台外，其行政法规、规章和技术标准相对齐全配套，只有坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，加快《国防交通法》立法进程，才能使国防交通法规体系建设齐全配套，主动适应国防交通发展需要。

1.2市场经济深化为法规体系建设提出了挑战

市场经济是法制经济。市场经济条件下，国防交通法规体系建设，应以市场为导向，制定的法律法规要在兼顾国家利益和军事利益同时，处理好各种利益关系，充分调动军、政、民、企参与国防交通建设的积极性、主动性。这表明市场经济的深化使得国防交通法规体系建设面临着一系列挑战，在制定国防交通法规时不能脱离市场经济这个现实问题，要在充分考虑市场经济规律和企业经济利益，把价格因素和运输企业利润诉求结合起来，实现运价和费用上与市场接轨，使之与市场经济规则相吻合，才能使法规建设与现实需求相一致，这样制定的国防交通法规利于操作、便于执行。因此，国防交通法规建设必须适应市场经济的特点规律，在市场经济条件下全面考虑、综合权衡，确保法规体系建设适应市场经济环境要求。

1.3政府职能整合为法规体系建设带来了机遇

国家“大部制”改革，不仅整合了政府职能，重要的是法规制定主体与执行主体之间的关系发生了变化，对法规体系建设产生了影响。特别是铁道部并入交通运输部，铁路、公路、水路、民航、邮电一体化管理体制的形成，利于规划出台一系列与国防交通建设相关的综合性法规制度，打破了过去单一行业制定法规规章的做法，改变了由铁道部自己制定、自己执行、自己监管的局面，促进了各种交通运输方式的有效衔接，为国防交通法规体系建设提供了机遇。

1.4军民深度融合为法规体系建设提供了方法

国防交通是军民融合实践的重要领域，不仅体现在交通设施、交通动员、交通保障等方面要实现军地一体，而且在国防交通法规体系建设上也要求实现融合式建设。在国防交通立法过程中要考虑国防建设需要，最大限度地把军队需求纳入其中；同时，军队在国防交通立法中也应兼顾地方交通建设需要，以形成国家、军队、地方在立法中的同频共振，实现国防交通法规体系建设中的相互支撑，互为共用[1]，切实满足国家交通建设与国防交通发展的需要，使国防交通法规体系建设在更广范围、更高层次、更深程度上实现军地一体，从法律法规上协调推进国防交通建设和国家交通发展。

2　国防交通法规体系建设存在的问题

2.1国防交通立法相对滞后，相关配套法规建设缓慢

查阅有关法规汇编[2]，真正属于国防交通领域的法规并不多，特别是在法律层面，目前尚没有一部真正属于国防交通领域的专门法律，这也是制定《国防交通法》原因所在；法规层面，虽然颁发了《国防交通条例》《民用运力国防动员条例》《中国人民解放军驻铁路、水路沿线交通部门军事代表条例》，但颁布时间较长，已不适应国家经济社会发展、军队使命任务的要求；规章制度层面，主要是与《国防交通条例》配套的实施细则，工程设施建设与管理规定，如《交通运输、邮电通信基本建设贯彻国防要求规定》《铁路军运设施建设与维修管理办法》等，专业队伍与运力动员，如《交通战备训练与考核参考大纲》《国防交通标志使用和管理规定》等，经费、科研与物资储备方面，如《国防交通资金管理规定》《交通战备科研管理工作规定》《国防交通储备器材管理规定》等，正规化建设方面，如《交通战备工作正规化建设规定》等。另外，相关配套法规建设比较缓慢，地方性配套法规建设很不平衡。如铁路方面法规、规章较多，原因在于国防交通工作关系比较复杂，相关部门制定配套法规时面临困难较多，需要进行大量协调导致一些急需的法规不能够尽快出台。

2.2法规制定执法主体一体，不利于法规的执行监督

现行的国防交通法规，有的是以国家和政府的名义制定颁发的，有的是以部委的名义制定颁发的，有的是军地双方联合颁发的，特别是铁道部并入国家交通运输部以来，国家综合交通运输一体化管理格局已经形成，给国防交通法规建设提出了新的要求，使得法规制定与执法主体发生了变化。原来由铁道部颁发的法规，已缺乏相应的法理依据，失去了相应执法部门的监督。尽管短期内影响尚不突出，从长远看，如不及时调整，以新的主管名义重新颁布或修订，势必会出现法规执行监督的盲区，不利于国防交通法规的执行与监督。

2.3行业法规制定颁布较多，综合性法规制定出台少

从颁发的国防交通法规情况看[2]，国防交通法规立法不平衡现象十分突出。通过对国家交通战备办公室编印的法规汇编材料统计发现，法律、法规、规章制度三者所占比重差异较大，与国防交通相关的法律有21项，行政法规14 项，规章制度66项，所占比例分别为20.8%、13.9%、65.3%；从行业角度看，涉及铁路方面的法律法规有14项，占行业法规比例为41.2%，这表明在行业法规方面，涉及铁路方面的比重偏大。铁道部并入国家交通运输部后，这一局面将会有所改观，这也是国防交通法规建设需重点关注的地方。这就要求国防交通法规体系建设应适应国家综合交通运输发展特点，兼顾军地需求，拟制出台覆盖范围广的综合法律法规。

2.4部分法规制定年久失效，法规效力发挥受到影响

从法规汇编材料看[2]，与国防交通相关的法规，有的颁布时间跨度较长，如1980年前颁发的1项，1990年前颁发的14项，2000年前颁发的28项，2010年前颁发的58项。就《国防交通条例》来说，颁布时间已有20年，这20年国家经济、社会发展、军队使命任务发生了重大变化。特别是《中国人民解放军驻铁路、水路沿线交通部门军事代表条例》颁发于1978年6月，时间跨度长达37年，其内容势必带有很深的计划经济烙印。随着我国市场经济的深化发展，国家综合交通运输体制的改革持续，原有的一些法律法规失去效用，新的法律法规制定颁发，旧的未能及时废止，一些行业性、专业性标准细则将陆续出台。这样国防交通法规体系建设将面临着该合并的合并、该废止的废止，或以适当的方式加以明确的局面。如以原部委名义颁发的，当前如需遵照执行的，应按职责以新的名义预以明确继续有效，否则将影响国防交通法规的效力发挥。

3　国防交通法规体系建设的对策建议

3.1转变更新国防交通法规立法理念

立法理念，体现了立法的设想、观念及价值追求，决定立法指导思想是否科学、立法观念是否正确以及立法价值是否符合社会需求。以往在制定与国防交通建设相关的法规时，习惯上采取行政命令式做法，制定的相关法规较多地体现了指令性和强制性，而在市场经济条件下，单纯依靠强制性的法规对交通运输企业已很难适用，特别是铁道部并入交通运输部后，实现政企分开，这样在制定相关国防交通法规时，应体现市场经济特点，权衡交通运输企业利益，运用经济和市场规则，使所制定的法规更好地调节国防运输与运输企业的关系，使之能够主动作为[3]。因此，在制定国防交通法规时，应转变传统立法理念，坚持用市场规则和军民融合理念，使制定的法规适应国家交通运输管理体制改革的要求，确保在国家利益和企业利益发生矛盾时能够依法给予合理解决。

3.2健全完善国防交通法规体系内容

国防交通法律法规体系建设，以法律渊源为基础，按照立法要求构建法律、行政法规、规章制度3个层次。

法律层面，目前真正属于国防交通建设的法律尚属空白，急需拟制出台一部专项法律，即《国防交通法》，从法律上健全国防交通法规体系。

行政法规层面，现有《军事交通运输条例》《驻铁路、水路沿线交通部门军代表条例》《民用交通资源动员与征用条例》拟在现行《民用运力国防动员条例》上修订，《国防交通工作条例》拟在现行《国防交通条例》上修订。

部门规章层面，主要按军交运输和交通战备的工作事项进行分类建设，原则上每项工作对应有一部规章，体系规划中共有57项，需要新制订13项，其余44项需待《国防交通法》颁布后根据工作需要在现行规章的基础上修订。其中，平时交通战备工作19项(需新制订4项)，动员征用8项(需新制订8项)，军队内部军交工作11项，使用国家运力进行国防运输19项(需新制订1项)。

由于体系规划是按工作分类，难免与现行行政规章有出入，如军事交通运输装载标准，现行就颁发有铁路军事运输装载标准12项，航空军事运输装载标准9项。

3.3及时调整国防交通法规制定主体

鉴于国防交通法规，有的以国家、政府名义制定颁发的，有的以部委名义制定颁发的，有的由军地双方联合颁发的，有的是军队单独颁发的。国家综合交通运输体制改革后，法规制定与执法主体发生了变化，继续执行由原部门颁发的法规制度已失去法理依据，也没有相应的执法监督部门。其中受影响最大最直接的是铁路部门和涉及铁路的军事交通运输工作，原来以铁道部名义单独或与军内外其他部门联合制定的国防交通法律法规，因为铁道部撤销，法规制定、执行、监督主体已失去存在的支撑条件。由于几十年的运作惯性，短期内影响还难以看出，但从长远看，如不及时调整规范，势必出现法律法规在执行、监督上的盲区，不利于国防交通建设法规功能的发挥[3]。因此，只有明确国防交通法规制定和执行主体，哪些由交通运输部统一制定，哪些由国家铁路局、国家民航局、运输公司(总公司)制定应明确界定，以免造成在国防交通建设过程中出现执法监督上的混乱。

3.4定期清理过期失效相关法律法规

党的十八届四中全会明确指出，“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键”，并“坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性”。鉴于目前国防交通法规体系建设中存在的突出问题，不仅缺少国防交通专项法律，而且大多数法规、规章制度颁布时间过长，立法主体发生了变化，应在及时梳理现有国防交通法规的基础上，废止失效、过时的，修订完善相关法律法规，并根据国防交通建设需要，适时制定适应国防交通建设需要的法律法规，确保国防交通法规体系适时更新，确保法律法规的时代特色。

3.5同步协调军地法律法规建设步伐

国防交通建设具有“平时服务、急时应急、战时应战”的重要职能，平战结合、寓军于民、军民融合的特点极为突出。在十二届全国人大二次会议解放军代表团全体会议上，习主席明确指出：“实现强军目标，必须同心协力做好军民融合深度发展这篇大文章，既要发挥国家主导作用，又要发挥市场的作用，努力形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局。”这就要求国防交通法规建设必须以习主席的重要讲话精神为指导，坚持军民融合、同步协调的制定原则，国家在制定国防交通法规时必须综合考虑国防和军队建设需求，军队在制定涉及地方交通运输法规时应尽可能与地方同步，军地之间必须密切协同，确保制定出台的国防交通法规适应军地交通发展的需要。

4　结　语

国防交通法规体系建设是一项复杂的系统工程。要建设综合配套、层级分明、军地一体、适应需求的国防交通法规体系，必须以党的十八届四中全会精神为指导，科学把握国防交通法规体系建设面临的新形势，确实弄清国防交通法规体系建设中存在的主要问题，不断探寻国防交通法规体系建设的有效对策，才可使国防交通法规体系建设具有时代特色，满足形势需要，有效支撑国防交通建设健康稳定发展。

[1]李远星. “大部制”改革对国防交通法规体系建设的影响与对策研究[R].天津：军事交通学院，2014.

[2]国家交通战备办公室.国防交通法规汇编[G].北京：国家交通战备办公室，2004.

[3]中国铁道学会军事运输专业委员会课题组.国家交通运输管理体制改革对军交运输法规制度建设的影响及修改建议[R]. 北京：中国铁道学会军事运输专业委员会，2013.

(编辑：闫晓枫)

National Defense Traffic Legal System Construction

LI Yuanxing

(National Defense Traffic Department, Military Transportation University, Tianjin 300161, China)

To meet the need of national defense traffic construction and national traffic development in new situation, after analyzing current situation and existing problems in national defense traffic legal system construction, the paper puts forward some suggestions on constructing national defense traffic legal system, such as updating legislative concept, perfecting regulation content, adjusting legislative subject promptly, cleaning overdue regulations regularly, and coordinating regulation construction.

national defense traffic; laws and regulations; system construction

2015- 09-21；

2015-10-17．

李远星(1969—)，男，硕士，副教授.

10.16807/j.cnki.12-1372/e.2016.02.002

E118

A

1674-2192(2016)02- 0006- 04