吕继超，　舒本耀

(1. 装备学院 研究生管理大队， 北京 101416； 　2. 装备学院 装备采办系， 北京 101416)



世界军事大国民技军用的经验启示

吕继超1，舒本耀2

(1. 装备学院 研究生管理大队， 北京 101416； 2. 装备学院 装备采办系， 北京 101416)

为加速我国民企参军步伐，深入实施武器装备建设军民融合战略，在系统梳理世界军事大国推进民技军用的历史经验做法和最新政策取向的基础上，归纳出5个方面的有益经验，即统筹制定战略规划、设立专门协调机构、大力推进竞争采购、完善竞争配套政策，以及加大资金扶持力度。结合我国民企参军进程中存在的主要现实问题，提出了统筹制定民技军用战略规划，建立高效统筹协调机构，加大竞争性采购推进力度，完善扶持优势民企配套政策等具体对策措施。

军民融合；装备建设；民技军用

深入实施武器装备建设军民融合发展战略，关键任务在于促进民企参军。当今世界，科技革命高歌猛进，军事变革如火如荼，越来越多的重大技术率先在民用领域得到突破，吸纳和利用民用先进技术与产品(简称“民技军用”)已成为世界军事大国推动武器装备建设军民融合深度发展的重大战略举措。当前，深化民企参军改革，应科学梳理与合理借鉴世界军事大国促进民技军用的主要做法，为推动武器装备建设军民融合深度发展提供有益借鉴。

1　统筹制定战略规划

1.1发挥战略引擎作用

冷战结束后，美国主动适应军事需求变化，在《国家安全战略》《国防科学技术战略》《两用技术：一种为获得经济上能承受得起的前沿技术的国防战略》等战略性文件中指出，发展军民两用技术是缩短武器装备研制周期，降低前沿技术获得成本，加速军事技术进步，进而保持美国军事和经济优势、增强国际竞争力的重要措施，为构建军民一体化国防工业基础指明了方向、注入了动力。新的历史条件下，为保持军事优势地位，世界军事大国纷纷调整制定民技军用战略，旨在抓住新一轮科技革命和军事革命机遇，占领下一轮高新技术较量与竞赛的制高点。2014年底，美国国防部签署“国防创新倡议”备忘录，明确提出启动第三次“抵消战略”，谋求利用技术创新，保持军事霸主地位[1]。俄罗斯的《俄联邦2020年前国家安全战略》，日本的《国家安全战略》及2013年《国家安全保障战略》，英国的《面向21世纪的国防科技和创新战略》等，无一例外均将发展军民两用高技术作为一项国家长期发展战略。

1.2统筹制定规划计划

为实现民技军用战略，世界军事大国统筹制定了一系列规划计划，依托这些规划计划确保战略目标如期实现。为落实由需求牵引的、面向任务的民用技术开发和转化工作，美国在过去几十年内，先后制定和实施了“制造技术计划”(Man Tech)“技术再投资计划”(Technology Reinvestment Project)“两用科学技术计划”(Dual-Use Science and Technology)等,加强政府与企业的合作，不仅保持了技术创新的优势地位，还大幅提高了装备采办效益。为制定美国下一阶段军民统筹的“长期研究与发展规划”，从2014年12月开始，美国国防部对“非传统”私营企业的先进概念和技术发起广泛征询[2]，并于2015年陆续出台“国防创新试验计划”、空军“成本缩减倡议”、陆军“快速装备力量”计划、海军“快速创新单元计划”等[3]，以更好地利用民间资金、研究力量和设施资源，开展国防技术创新活动。俄罗斯明确了包括航空航天、核动力等多个与国防密切相关的高技术领域为国家近期重点科研突破领域，并制定“航天发展计划”等专项计划，利用部队大规模换装机遇，加强军民技术融合。英国专门制订了吸引技术先进的民用部门参与国防建设的“开拓者计划”，法国在制定“航天计划”“核能计划”“电子、信息和通信计划”等大型计划时，明确要求重点研发和使用军民两用技术[4]202-235。

1.3设立专门协调机构

设立相关机构促进民技军用，是世界军事大国推动融合发展的共同做法。一是加强顶层统筹指导。为统筹考虑军民两方面科技需求，美国设立“科学与技术政策办公室”与“国家科技委员会”，作为指导民技军用改革的顶层协调部门。俄罗斯为加强军地协调，2013年授权军事工业委员会协调和仲裁军地相关重大决策[5]4。日本为加强装备研发采购的集中统筹，整合现有防卫省经理装备局、装备设施本部、技术研究本部、陆海空自卫队等相关部门，于2015年10月1日正式组建统管武器装备的“防卫装备厅”，进一步整合国家科技资源促进武器装备创新发展和扩大装备技术合作与出口[6]。二是加强军方促进协调。美国国防部下设立“国防技术转轨委员会”“技术转移办公室”“国防高级研究计划局”“小企业管理局”等管理机构，负责不同高技术主体的技术转移工作，这些机构在联邦各州、大学、国家实验室下还设立了上百个技术转移中心。近年来，为推进重大基础领域的民用技术转化，美国开始针对某一领域设立专门协调部门，如，2014年,美国国防部先进研究项目局(Defense Advanced Research Projects Agency，DARPA)成立“生物技术办公室”，整合所有已开展的生物技术项目及开展新项目。俄罗斯为加强民技军用，2012年组建“先期基金会”，负责管理国防和安全领域的基础和前沿技术研究工作[7]。英国建立“国防技术转化局”和“国防技术中心”，专门负责调查、评估和选择民营公司研发的高新技术产品，并资助有实力的民营企业开发两用高新技术，与其签订科研合同[8]。日本正在积极筹划日本版DARPA，以加快技术创新突破和向军用的转化。

2　大力推进竞争采购

2.1调整采办政策，加强源头竞争

近年来，西方军事大国将竞争重点转向项目研究设计阶段，以扩大民用技术竞争空间，提高竞争效率。2009年，美国国防部修改5000.2采办条例，规定“在重大装备采购项目技术研发阶段，必须有2个或2个以上的承包商开展样机竞争”；2015年1月，美国国防部再次修改5000.2采办条例，彻底突破原有采办思路和框架，创立了包括软件项目采办程序等在内的多种采办模型，突出快速和灵活采办方式，力求提高民用技术转换效率，加强民用高科技的竞争力[9]。英国国防部在2013—2014财年，将60%的国防预研项目交给工业部门，并尽可能采取竞争方式签订合同，对无法开展竞争的项目，要求在分包层次开展充分竞争，以提升预研项目的效益水平[10]。

2.2规定预留比例，强制推进竞争

中小企业是最具活力的技术创新主体，然而，中小企业在获取国防采购订单方面存在天然劣势。为保证中小企业在军品市场竞争中有一席之地，美国《小企业法》规定，“联邦各机构必须将350万美元以下的合同预留给小企业，确保小企业每年获取的政府采购合同金额不少于总合同金额的23%”，有效防止了军品市场“以大吃小”现象的发生。2014财年，美国小企业合同额已占国防部直接承包合同总额的23%；2015年初，国防部将交由中小企业负责的国防订单比例进一步提高到27%[11]。法国为确保中小企业获得军品科研项目，武器装备总署每年都要留出10%的采办计划，专门供中小企业竞争。日本为尽量把军品生产分散在多家企业，装备采购大量采用分包和转承包的形式，特别强调对具有独特技术的中小企业实行分散订货，例如，有1898家企业参与了石川岛播磨重工生产的某型护卫舰，中小企业占81%。

2.3共享军民信息，促进公平竞争

“信息迷雾”是阻碍军品市场发挥“市场之手”促进民技军用的又一大障碍。美国利用其庞大的政策、项目和承包商信息数据库，建立了各军种采办网、国防部商业机会网、国防部创新市场网等多门户网站。美国国防部通过“国防部商业机会网”发布项目招标书，私营企业据此制订竞标计划，再通过公开竞标获得合同；“国防创新市场网”向全社会统一发布国防技术需求信息、采办项目和政策规定，并提供“民向军”自荐通道，促进了国防部和工业界信息有效对接。对于非公开竞争项目，国防部则依托各种信息平台发布项目概要信息，为有意愿申请合作的私营企业提供便利[4]80。俄罗斯为促进民技军用，搭建专门的政府门户网站，及时发布装备采购政策法规和相关采购信息。2013年6月，俄国防部网站也首次全文公布了《2013—2020年国防部活动规划》，详细披露了2020年前俄军武器装备、军事科技等方面的发展重点，并将逐年公布各领域进展[5]4。

3　完善竞争配套政策

3.1重视独立研发成本补偿

从民技军用起点——民企参与军品研发来看，民企大多是先自筹经费，独立研发出先进技术产品后，再通过竞争获得装备采购合同。殊不知，武器装备研发投入高、周期长，如不设置相关补偿机制，企业很难承受研发风险。实践表明，不受限制的独立研发对国防技术创新的作用不可替代。为减轻企业独立研发风险，美国防部始终注重加强对企业独立研发进行补偿。近年来，美国防部对私营企业独立研发补偿经费占到装备采购和研发经费的1.5%，参与国防项目企业每年研发支出约50亿美元，有超过30亿美元可从国防部得到补偿。2015年8月，国防部发布《加强独立研发的实效》白皮书，提出在2017财年之前，实现每个新的独立研发计划都以与国防部恰当的技术或作战人员的接触为先导，但尽可能减少对独立研发主体的行政监管[12]。

3.2制定双赢知识产权制度

从民技军用使用过程——对民用高新技术和产品的使用和保护来看，民企通过投入大量资源掌握的高新技术，是企业参与军品市场竞争的制胜法宝，知识产权则是对企业技术创新成果法律上的保障。据调查，美国约33.3%的大企业和52.4%的小企业认为，如果没有有关保留专利权的政策，他们绝不会为国防利益参与国防部共同投资和分担成本的研发项目。因此，美国国防部对私人开发的权利归属做了明确规定，并出台《与民营企业谈判知识产权时的问题及其解决办法》，要求国防部官员灵活、创造性地解决知识产权问题。对由国防部自己资助完成的军品专利，也由“完全归国家所有”转变为“承包商可以免费使用国防部拥有的专利权的使用许可证”，并允许小企业在绝大多数情况下保留知识产权；但“在专利权交由承包商保留时，国防部拥有重大问题的审批权和实施介入权”，以保护国防部的核心利益[13]。为调动私营企业参与军品科研生产积极性，英国颁布《国防知识产权指南》，规定国防部资助私有机构形成的知识产权归私有机构所有，但国防部保留免费使用权，以保护国防部合法权益[4]5。

3.3完善民企竞争失利补偿

从民技军用可持续性——维持良好竞争态势来看，现代武器装备研制风险大，研发投入多，一旦科研生产主体在竞争中失利，就可能面临巨大损失。如果这些损失得不到适当补偿，失利主体就可能拒绝参与后续竞争，资金实力有限的私营企业甚至面临破产。另一方面，国防工业涉及一国安全，对传统安全领域，必须保护失利传统军工企业的核心能力。美国通过各种形式的失利补偿，保证某一领域有多家竞争主体可供军方选择。如，在美国空军“改进可弃型发射装置计划”的招标中，波音公司获胜，但美军对失利的洛克希德·马丁公司进行项目补偿，将28枚火箭中的9枚火箭合同授予洛马公司；又如在F-35战机竞标中，洛马公司获胜，但国防部要求洛马公司将2 000亿美元合同中的50亿美元合同额授予波音公司，通过分包方式对波音进行补偿[14]。

4　加大资金扶持力度

4.1建立预留专项基金

资金短缺已成为制约民技军用的瓶颈问题。美国具有法律性质的“小企业创新研究计划”，规定联邦政府部门每年必须从其经费中拨出一定比例，支持小企业技术创新。资金拨付比例从20世纪80年代不到0.2%增长到2013财年的2.7%。国防部是参与该计划的最大资助者，资助金额约占总金额的一半，资助项目遍及美军各军兵种和各司令部，极大激发了小企业参与国防研发的热情，已然成为一种“重大的、潜在的国防资源”。2012年，《国防授权法》授权该计划进一步延续到2017财年，并要求到2017财年预留比例不得低于3.2%[15]。

4.2倾斜财税优惠政策

实施财税优惠政策是促进民技军用的又一通行做法。税收豁免与优惠是除直接投资外，美国政府促进民技军用的最有效手段，主要措施包括：不断提高小企业允许扣除的新增投资费用，允许小企业采用现金收付制，固定资产加速折旧等，近年来的新动向主要是增加免税事项。日本为鼓励企业进行装备设备投资，实行“国防工业相关税制”，对武器装备制造企业实施特别税收[16]。以色列为鼓励企业生产军品，规定在项目进行重大变更时，要么国防部提供费用保证变更顺利进行，要么允许公司退出此项目，当二者都不可行时，用财政预算加以保证；以色列《工业(税收)鼓励法》规定，对国防经济有利的指定领域进行的投资，实施免税、退税等税收优惠措施[17]。

4.3运用风险投资机制

针对参军高科技小企业融资难、融资贵等问题，西方军事大国通过提供贷款担保、运用风险投资机制等措施加以解决。由于政府直接进行财政补贴的资助方式缺乏市场竞争机制选择资助对象，因此，美国更加倾向于通过贷款担保和设立风险投资基金等间接支持方式，如“小企业投资制度”“小企业研究基金会”“小企业创新研究计划”等，将公共财政注资到风险投资中，支持小企业技术研发及商品化。如，美国陆军委托风险投资机构OnPoint Technologies,采用陆军结余资金与风投机构相结合方式，重点投资单兵信息化与能源供给装备，投资金额最高不超过300万美元。为吸纳更多社会资金参与国防科研，美国将风险资本盈利税率从49%逐步降到20%。在近年国防预算削减的情况下，风险投资机制保证了美国技术孵化器DARPA的项目资金来源。甚至在一定程度上，DARPA已成为美国国防部探索新技术的风投公司。以色列在发展技术孵化器的同时，也大力发展风险投资，运用民间资本促进技术转移。

5　主要启示

5.1强化民技军用战略规划

只有强化民技军用战略规划，统筹绘制军民融合发展蓝图，注重规划计划督导落实，才能牢牢掌控军民融合改革的方向和节奏。目前，我国民技军用与发达国家相比仍有较大差距，两用技术占军工技术比重较低的现实，既对我军武器装备水平赶超世界军事大国提出了挑战，又为重整科技资源，实现武器装备建设跨越式发展提供了机遇。因此，一方面要制定国家装备高新技术发展总体战略，凝聚国家意志大力推动两用高新技术发展；另一方面要加强军民科技规划计划统筹，在系统梳理我军装备建设亟须解决的技术短板和空白领域，以及各行业高新民企优势技术、优势能力的基础上，形成我国国防科技和武器装备建设的关键技术创新目录，引导社会优势科技资源集中到重点两用高技术领域。

5.2 建立高效统筹协调机构

实践告诉我们，民技军用是一项庞大的系统工程，既要发挥军方主导作用，又要发挥相关部门协调配合作用，还要引导优势民企积极参与，必须设立一套体系完整、职能明确的统筹协调机构，确保军政企三方统一思想、统一部署、统一目标、统一行动，同步协调推进民技军用工作[18]。当前，我国促进民企参军应亟须完善相关管理组织，赋予相关机构管理职能。一是亟须在国家层面设立牵头管理机构，打破民技军用工作既缺少主管部门，又缺乏统筹部署格局。二是亟须在军队层面设立促进机构，发挥军方主导作用，协调地方政府完善相关配套政策，加速民企参军进程。三是亟须在企业层面完善军地交流互动机制，加强军方与企业合作，现阶段尤其是要赋予军事代表机构促进民企参军的相关职能，充分发挥军代表机构的天然桥梁作用。

5.3 加大竞争性采购推进力度

竞争是优化资源配置、促进科技创新的有效手段。总体来看，目前我军单一来源项目比例较高，部分民企即使参与竞争，也仍停留在低层次的协作生产；军民间信息交互缺乏规范、有效的信息渠道，致使优质民企“报国无门”，装备采购“知音难觅”，给军民技术良性竞争设置了巨大障碍[19]。借鉴西方军事大国推进竞争采购的经验做法，一是通过法规条例规定竞争性采购份额、预留给中小型优质民企一定项目比例，强制推进竞争，可在《竞争性装备采购管理规定》中增加竞争采购比例规定，并增强文件执行力。二是从装备研制立项开始就推进竞争，支持更多优质民企参与预研，从源头上培育竞争群体。三是完善军民双向交流渠道，进一步完善现有“装备采购信息网站”功能，加大装备采购发布力度；定期举办装备采购供需展览会、合作洽谈会等，促进军民深度沟通。四是在明确公开竞争和有限竞争项目类别的基础上，完善分类信息发布机制，提高信息发布质量。

5.4 完善扶持优势民企配套措施

我国现行国防科研投资补偿和军品税收优惠仍然面向军工企业，装备采购实行的分段定价方式无法补偿民企独立研发投入，淡薄的知识产权法律意识加重了参军民企的维权成本，对竞争失利补偿的研究也尚处于起步阶段，无法保证民用技术与军用技术同台公平竞争。为此，一是要建立鼓励优势民企参与国防科研生产的投资机制，可规定每年从国防科研投资中拨付一定比例预留款项，设立专项基金，引导和支持民企参军有关的研发活动。二是出台专门军品税收优惠政策，进一步扩大优惠军品目录范围，细化多种税收优惠措施实施细则，并在保留审批备案制度基础上，简化军品免税办理程序。三是装备采购部门通过对参与重点项目研制的中小企业提供信用担保，协助地方政府部门、民间投资机构设立相关风险投资基金等做法，解决企业融资问题， 发挥民间资本增强技术创新力、提高技术转化率作用。四是设计激励合理、补偿适度、操作性强的独立研发补偿机制，创建公平的军民研发竞争平台；建立范围明确、方式灵活、程序规范的装备竞争采购失利补偿机制，促进民技军用健康、可持续发展。五是健全以“既保护国防核心利益，又激发民企积极性”为原则的知识产权保护制度，提高民企利用其研发的高技术成果服务我国装备建设的积极性。

6　结 束 语

统筹推进民技军用是世界军事大国促进军民科技协调发展、建设高科技创新型现代化国防的重大战略举措，其长期探索的经验做法对推进我国民技军用具有很好的借鉴作用。当前，需要从国家战略高度统筹制定民技军用战略规划，建立高效统筹协调机构，大力推进竞争性采购，并完善相关配套政策，以把握好改革的方向和节奏，明确好各部门职能责任，建立好公平竞争环境，扶持好优势民营企业参军，推动我国武器装备建设军民融合深度可持续发展。

References)

[1]张洋.美国国防部长哈格尔签发“国防创新倡议”备忘录[EB/OL].(2014-11-19)[2015-10-20] .http://www.dsti.net/Information/news/91511.

[2]张洋.美国国防部“长期研究与发展规划”概念和技术征询获得积极回应[EB/OL].(2015-03-10)[2015-10-20].http://www.dsti.net/Information/news/93039.

[3]田学科.美国：民间力量助国防技术创新“突围”[EB/OL].(2015-10-19)[2015-10-20].http://finance.chinanews.com/gj/2015/10-19 /7576038.Shtml.

[4]吕斌，李晓松，姬鹏宏.西方国家军民融合发展道路研究[M].北京：国防工业出版社，2014.

[5]李洁，张代平.俄罗斯推动装备建设军民融合的主要做法[J].国防，2014(5)：4-6.

[6]吴倩.日本将新设“防卫装备厅”统领海陆空三军武装[EB/OL].(2015-09-15)[2015-10-20].http://chinanews.com/gj/2015/09-15/75251 52.shtml.

[7]张代平，李洁，刘文平.借他山之石攻军民融合之玉：世界主要国家推进军民融合发展的经验及启示[J].卫星应用，2014(9)：43-45.

[8]舒本耀，吕继超，曹中红. 统筹推进优势民营企业参与装备科研生产[J].装备学院学报，2015，26(2)：27-31.

[9]于晓伟，张宝珍，张小伟.美国国防采办政策进行重大调整[EB/OL].(2015-10-26)[2015-11-01].http://www.zgjg.org.cn/news/html/?2235.html.

[10]程享明，王磊，李宇华.英国推动装备建设军民融合的主要做法[J].国防，2014(5):7-9.

[11]穆玉苹.美国国防部小企业合同签订量显著增长[EB/OL].(2014-10-17)[2015-10-25].http://www.dsti.net/ Information/news/90948.

[12]张洋.美国国防部发布《加强独立研发的实效》白皮书[EB/OL].(2015-08-26)[2015-10-25].http://www.dsti.net/ Information/news/95851.

[13]管传芳，刘平.美国国防部的知识产权管理[J].中国发明与专利，2006(7)：74-76.

[14]姜楠，陈庆华，舒绍干.装备采购竞争失利补偿方式研究[J].装备学院学报，2012，23(5)：32-35.

[15]付剑锋.美SBA小企业技术创新服务模式及其对我国的启示[EB/OL].(2014-04-20)[2015-10-25].http://www.js.xinhuanet.co m/2014-12/05/c_1113539714.html.

[16]郭晨等，王炳书.日本军事工业发展模式浅析[J].军事经济研究，2006(2)：78-80.

[17]李其飞.以色列推进国防工业军民融合的主要做法[J].国防，2014(5)：10-12.

[18]邹鹏.民企参军：机遇与变革[M].北京:长征出版社,2014:162-165.

[19]舒本耀，吕继超，曹中红.优势民营企业参与装备科研生产重难点问题研究[J].中国军转民，2014(12):20-23.

(编辑：李江涛)

Enlightenments of Military Major Powers Promoting Civil Technology for Military Use Experience

LV Jichao1，SHU Benyao2

(1. Department of Graduate Management， Equipment Academy, Beijing 101416, China；2. Department of Equipment Acquisition， Equipment Academy, Beijing 101416, China)

To speed up the participation of civil enterprises in national defense development and further implement the strategy of civil-military integration of weapons and equipments development, this paper, on the basis of a systematic sorting of the historic practices of foreign military forces in facilitation of civil high-tech for military use and the latest policy orientation, summarizes useful experiences in five aspects which include making strategic planning comprehensively, setting a specific coordination institution, facilitating competitive acquisition, completing supporting policies and increasing funding support. Considering main realistic issues of civil enterprises participating in national defense development in China, the paper proposes that we should make overall strategic planning about civil high-tech for military use, set up efficient overall coordination institutions, further promote competitive acquisition, complete the policy for supporting advantageous civil enterprises, and some other countermeasures as well.

civil-military integration; military equipment construction; civil technology for military use

2015-11-04

吕继超(1992—)，女，硕士研究生，主要研究方向为装备经济管理。

E257

2095-3828(2016)04-0043-06

A

10.3783/j.issn.2095-3828.2016.04.010

舒本耀，男，副教授，硕士生导师。