何 平，王煜红，江小明，杨 永

（武汉食品化妆品检验所，湖北武汉430012）

提高我国食品安全抽检监测有效性的分析和建议

何 平，王煜红，江小明*，杨 永

（武汉食品化妆品检验所，湖北武汉430012）

介绍了食品安全抽检监测种类、工作流程、其有效性定义，分析了当前食品安全抽检监测开展的情况和存在的问题，详细分析问题产生的原因，结合工作实际提出了建议如下：树立问题导向、提高抽检覆盖面；将食品安全监督抽查和风险监测有机结合；加大跟踪抽检力度；加强对抽检工作规范性的监督管理；充分利用抽检监测数据，形成舆情分析报告；加大食品检测机构整合投入；扩大抽检监测信息公布范围和力度等，以期提高食品安全抽检监测有效性。

食品安全；监督抽检；风险监测；有效性

食品安全涉及千家万户，关系到社会的稳定、经济的发展和人民的健康。但近年来食品安全事件频频发生：毒奶粉、地沟油、瘦肉精、塑化剂等以及近期发生的“上海福喜事件”一次次挑战人们的神经、国家的道德底线，虽说成因都有着复杂的社会背景，可以说是多重原因综合作用的结果，但其中很多都与我国食品安全抽检监测实施的有效性有关。食品安全抽检监测的有效性越来越受到社会和公众的质疑。

食品安全抽检监测是为了掌握和了解食品安全状况，对食品安全水平进行检验、分析、评价和公告的活动[1]，是保障食品质量安全的重要手段，是监管部门根据国家法律法规对食品安全实行监督的一项重要举措。自实施以来，经过多年的建立、发展和完善，在各级政府、部门和社会的共同努力下，在把握食品安全状况、促进食品行业结构调整，优胜劣汰等方面发挥了重要作用。但近年来频发的食品安全事件也暴露出食品安全抽检监测存在的问题，其有效性没有充分发挥。

1 食品安全抽检监测的种类[2]

1.1 按组织方式划分

（1）食品安全监督抽检；（2）食品安全风险监测；（3）针对部分食品或风险项目的专项抽检监测。

1.2 按组织实施部门划分

（1）国家食品安全抽检监测；（2）省市地方食品安全监督抽查。

1.3 按环节划分

（1）生产环节抽检监测；（2）流通环节抽检监测；（3）餐饮环节抽检监测。

1.4 其他

食品质量安全飞行抽检、执法抽查可作为食品安全抽检监测有效补充。

2 食品安全抽检监测工作流程

食品安全抽检监测工作流程按组织方式不同可以分为两类：

2.1 食品安全监督抽检工作流程[2]

抽查计划→实施方案制定、及部署→抽样、检验→结果反馈、确认→检验数据统计、汇总、分析→对外公告→后处理

2.2 食品安全风险监测工作流程

3 食品安全抽检监测有效性的定义

食品安全抽检监测有效性应该理解为“食品安全抽检监测到达预期计划效果的程度”，主要体现在5个方面：

（1）掌握食品安全质量状况，发现食品安全隐患，科学评价食品污染和食源性疾病对健康带来的危害，为政府食品安全监管提供技术支撑。

（2）针对发现的风险隐患，开展食品安全风险评估，掌握食品安全污染物水平和变化趋势，制定和完善食品安全标准及监管制度。

（3）促使食品行业结构调整，优胜劣汰，指导生产经营企业做好食品安全管理，保障食品产业健康发展。

（4）客观评价并发布食品安全信息，科学宣传食品安全知识，维护人民群众知情权。引导舆论，帮助消费者树立正确的食品消费观。

（5）持续改进，不断丰富和完善，促使抽检监测工作绿色循环发展。

4 食品安全抽检监测存在的问题

4.1 对日常监管技术支撑力度不够

食品安全抽检监测旨在及时了解食品中存在的安全隐患，在防止风险扩散、最大程度降低危害的同时，分析查找其普遍性规律，为政府监管部门决策提供依据。但面临严峻的食品安全形势，“检不了、检不出、检不准”、“以点代面、以偏概全”的情况时有发生，抽检监测深度不够，发现问题能力较差，易流于形式，无法揭露行业潜规则，多靠内部揭发。原因分析起来当然很多，也来自多层面：（1）缺乏统筹规划，监测食品种类和项目针对性较差，抽检监测结果多用来对出现的食品安全问题进行处罚，形式上沦为事后监管，预警能力先天不足；（2）违法添加物的不可预知性[3]，理论上不应该出现的食品中，研究经历有限，缺少相应的检测标准和限量标准，检测机构通常也检不了。违法添加物往往是先被媒体曝光后，再开始研究检测方法，造成了监管的滞后性，如“婴幼儿配方乳粉中三聚氰胺事件”；（3）食品生产经营企业主体责任落实不够，缺乏行业自律性，片面追求产值、利润，生产经营中以次充好、掺杂使假，损害消费者利益。一旦查处，缴纳罚款了事，亦或重新挂牌，违法成本较低、风险意识不强。

4.2 抽检监测覆盖面不广[4]

食品统一监管结束了“九龙治水”得势不得利的尴尬局面，但全国很多地方力量配备、经费投入不足，抽检监测实施起来覆盖面不广，深度不够，抽检监测区域只覆盖了直辖市、省会城市和地级市，忽略了县、乡镇、城乡结合部和农村；覆盖了大型生产加工企业，忽略了食品加工小作坊；覆盖了商场、超市和批发市场，忽略了农贸市场、小食杂店；覆盖了大型餐饮、中央厨房、快餐店，忽略了校园食堂、小餐饮。监管无法网格化、立体化，触角难以延伸至生产、流通、餐饮全环节，出现监管真空区。而恰恰农村地区经济欠发达[5]，在购买食品的过程中往往图便宜，简单地追求低价格、好口感和足分量，对于是否是正规企业生产的，是否符合食品安全相关强制性规定，常被忽略，缺乏对食品安全性的考虑，这给劣质食品留下了广阔的市场空间，“阜阳毒奶粉事件”正是在这种环境条件下酝酿而生。而食品加工小作坊、小餐饮业主们食品安全意识淡薄，生产、经营中多靠“师傅带徒弟式的经验传授”，对是否超范围、超限量使用食品添加剂，缺乏警惕。农贸市场、校园食堂都是食品消费比较集中的地方，如果出现食品安全问题较易扩散，影响较大。

4.3 重复抽检、资源浪费[2]

《中华人民共和国产品质量法》中明确规定“国家监督抽查的产品，地方不得另行抽查检查，上级监督抽查的产品，下级不得另行重复检查。”但在实际中重复抽检情况时有发生，“上下级之间重复抽查，各地之间重复抽查，行业之间重复抽查”，违背了食品安全抽检监测的经济性、合法性，造成了极大的资源浪费。虽说《食品安全法》规定食品安全抽检监测是支付样品费购买抽取的样品，并且不收取检验费和其他任何费用，但频繁、重复地抽检扰乱了企业的正常生产，给企业增加了负担。

5 食品安全抽检监测问题产生的原因

5.1 抽检监测工作缺乏统筹规划

《食品安全风险监测管理规定》中指出，地方监管部门要根据国家食品安全风险监测计划，结合本地区人口特征、主要生产和消费食品种类、预期的保护水平以及经费支持能力，制定和实施本行政区域的食品安全风险监测方案。但很多地方抽检监测实施起来缺乏统一计划、标准，而照搬上级部门监测计划和方案，交叉重复严重，为“抽检而抽检”盲目实施。抽检监测与区域社会经济发展脱节，没有结合本地区食品安全特点，脱离实际，盲目增加监测品种数量和种类，缺乏针对性，造成抽检监测工作脱离初衷，很难突出重点、发现问题。

5.2 监管部门板块分割，信息沟通不畅，监督抽检结果无法有效利用[6]

大部制改革整合了食药、质监、工商食品监督力量，形成食品监管合力，但很多地方机构改革进展缓慢，实际工作中部门板块分割严重，没有形成有机整体，缺乏信息传递的有效机制，随意性较大。监管中各自为阵，抽检计划缺乏系统考虑，局部放大各自重点关注环节。检测结果成为简单的数据、报表，有效性没有充分发挥。如在餐饮环节抽检中发现的食品安全问题，可以追溯到生产加工环节的食品安全隐患；生产加工环节抽检中发现的食品安全问题，可以在流通、餐饮环节及时召回，防止危害的升级和扩大。

5.3 检验机构能力不足，水平参差不齐[2]

检验机构能力水平决定了食品安全抽检监测的深度和水平。《中华人民共和国法食品安全法》明确规定：“食品检验机构按照国家有关认证认可的规定取得资质认定后，方可从事食品检验活动。”但部分检验机构能力不足，水平参差不齐，制约了抽检监测工作。一些检测机构技术力量薄弱，所检测的食品种类较少，检验结果可信度不高，造成抽检监测覆盖范围较窄，部分食品不能有效监督，无法切实履行食品安全抽检监测赋予的责任。水平不同的检测机构对同一食品的检验出现完全不同的检测结果，导致食品安全抽检监测公信力的降低[7]。农夫果园、统一茶饮料“砒霜门”事件就是此类典型案例。

5.4 媒体把关不严，消费者错误消费观

部分媒体对食品安全抽检监测结果、食品安全突发事件宣传内容把关不严，为吸引眼球、追求新闻效应，随意夸大、捏造新闻点，误导消费者，产生不必要恐慌，引起社会不安。一些企业食品质量出现问题后，甚至受到了不良媒体的曝光威胁，“以图花钱消灾”导致企业不能正确对待其产品质量问题，正视食品安全抽检监测必要性和作用，盲目逃避抽检。

另外部分消费者存在错误的消费观，“以貌取物”认为色彩亮丽、风味可口的食品就是好食品，或者一味认为贵就是好，在一定程度上导致了违法添加物的存在，如“瘦肉精事件”。

6 提高食品安全抽检监测有效性的建议

我国现阶段食品行业“小、散、低”的格局没有得到根本改变，90%以上为中小型企业，生产管理和质量控制仍处于较低水平，部分生产经营条件不完善，自律意识较差，没有形成完整、健全的诚信机制，还需要食品安全抽检监测这只强有力的手来保障公平、维护消费者权益。

随着我国社会政治经济体制不断转型，特别是2013年初“两会”后，食品安全施行统一监管避免了原分段式监管的漏洞和短板，但在新形势下如何进一步提高食品安全抽检监测工作的有效性值得研究和探讨。

6.1 树立“问题导向”，提高覆盖面，突出重点

食品安全抽检监测是国际公认、普遍采用的食品安全基本管理措施，是从整体上统筹提高食品安全管理水平的重要一环，在新的食品安全监管体制下，抽检监测工作要树立问题导向，以求真务实的作风积极主动发现风险隐患，更好地运用抽检结果探索监管规律、提升监管水平，完善抽检的配套机制和后续执法措施。提高抽检监测覆盖面，加强对食品生产聚集区、食品交易集中区、食品问题多发区以及农村、城乡结合部的抽查，促进监管网格化、立体化。选择公众关注度高、消费者反映问题多的食品种类，突出重点产品、重点企业、重点区域、重点项目。

6.2 将食品安全监督抽检和风险监测有机结合[8]

食品安全风险监测是在食品安全监督抽检的基础上，由事后查处为主向关口前移、预防为主转变的重要举措。《中华人民共和国食品安全法》第二章第十一条中明确规定“国家建立食品安全风险监测制度，对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测”。根据这一指导思想，原国家质检总局食品生产监管司从2006年起开展食品生产加工环节风险监测，旨在及早发现和掌握食品质量安全风险，实现食品安全问题的早发现、早报告和早处置[9-11]。

食品安全监督抽查和风险监测既有区别，又有联系，应该形成一个完整的有机整体。无论是监督抽查还是风险监测都会产生大量数据，应该在统一计划、标准下，统筹安排实现数据共享[12-13]。《2014年国家食药总局食品安全监督抽检和风险监测计划》中将监督抽检和风险监测统称为抽检监测，根据抽检监测品种检验项目的风险程度和可判断性划分为抽检项目和监测项目，将抽检中标准暂不能判、但风险程度确实较高的项目进行数据积累、评估，充分发挥风险监测的灵活性。

《食品安全法》第十四条规定：“国务院卫生行政部门通过食品安全风险监测或者接到举报发现食品可能存在安全隐患的，应当立即组织进行检验和食品安全风险评估。”监管部门既可以根据风险监测评估结果来制定专项监督抽检，提高食品安全监督抽检针对性，又可以根据抽检不合格结果对食品生产加工、经营环节中可能存在的安全隐患进行风险监测。让风险监测为监督抽检提供线索，让监督抽检为风险监测提供参考。

6.3 加强对食品安全抽检监测规范性的监督管理

食品安全抽检监测工作规范性直接决定了其有效性和公信力，应加大对食品安全抽检监测规范性特别是承检机构的监督管理。采取不定期的监督抽查，审核承检机构质量管理体系持续有效性、工作程序的完整性，检测结果公正性、准确性，结合定期开展的能力验证比对试验，考核承检机构技术能力水平。结合实际制定食品安全抽检监测承检机构日常监督管理办法，加强对检验机构在承担食品安全抽检监测过程中的抽样、检验、数据审核、上报等工作的监督管理。

6.4 加大对不合格食品生产经营者的跟踪抽检力度，提高可比性

加大对食品安全抽检监测中不合格食品及其生产经营者的跟踪抽检力度，形成持续威慑，促使企业认真查找造成质量不合格的原因，加大涉及对其产品质量方面的技术检验设备的投入、人员的培训和质量保障体系的建设，进而提高了产品质量，从源头堵住不合格食品流入市场。通过连续实施的跟踪抽检，迫使生产条件和质量相对较差得生产经营者停业整顿，或者是被迫转产甚至被淘汰出局，提高食品行业生产集中度，提升食品安全整体水平，切实发挥食品安全抽检监测的宏观调控作用。

6.5 充分利用食品安全抽检监测数据，形成舆情分析，为监管提供技术支撑

食品安全抽检监测每年都会产生大量的检验数据，如果仅用来判断某种食品的抽查合格率，作为行政处罚的依据，显然是对资源的浪费。食品安全抽检监测结果数据是一个多维度的数据库，应该深挖内涵、寻找规律，对抽查中发现的质量问题进行分析研判，及时形成舆情分析报告，举一反三，化解风险[14]。在年终根据全年食品安全抽检监测结果形成重点行业、重点产品质量分析报告，为政府全面掌握食品安全质量状况提供参考依据，为企业安全生产提供指导。

6.6 加大对食品检验机构的整合、投入

据统计我国从事食品检验的机构近6 000多家，但规模普遍较小、布局分散、重复建设严重、条块分割明细、国际化程度不高，难以适应现代市场经济体制和政府职能转变的要求。随着食品检验市场的逐步开放，国际知名检验机构的不断渗透，将对我国食品检验机构形成巨大压力。

根据中央编办、质检总局《关于整合检验检测认证机构的实施意见》（国办发[2014]8号）中政府职能转变思路，建议按照“整合工商、质监、食药监部门职能，形成统一的监管队伍，实现与国际规则接轨、确保监管到位、激发市场活力”的原则，来配套食品检验检测资源，横向整合各部门食品检验机构，统筹规划，坚持食品检验集中、专业和单纯，确保检验数据独立、权威、公正。坚持统筹规划、合理布局，按区域划片，建设辐射全国的区域性食品检测机构，减少重复建设，努力实现资源配置的共享。纵向理清省、市、县级食品检验机构业务关系，明确职责，避免盲目竞争。省级机构负责省级抽检监测任务安排、调度和业务指导；副省级及地市级机构突出准确、高效的检验能力；县级机构满足食品检验检测最基本的功能。由于食品检验机构的工作质量直接关系着食品监管的有效性、及时性，关系着政府行政监管的公信力。在发挥市场在资源配置中的调控作用的同时，加大投入着力建设对数据负责、对公众负责、对政府负责的食品检验机构。

6.7 扩大监督抽检信息公布范围和力度，指导消费者树立正确的消费观[15]

扩大食品安全抽检监测公布范围和力度，及时向社会、公众公布监测结果，让抽检监测工作更加透明，利用社会舆论力量来进行监督。帮助消费者建立正确食品消费观，引导消费者理性选择，增强自我防范能力，缓解消费者谈食色变的不良心态。

[1]孟鹏.目前开展食品安全风险监测工作存在的问题——以福建食品质检中心为例[J].质量技术监督研究，2010（6）：2-7.

[2]彭军.产品质量监督抽查制度有效性研究[D].北京：北京交通大学硕士论文，2007.

[3]罗艳，谭红，何锦林，等.我国食品安全预警体系的现状、问题和对策[J].食品工程，2010（4）：3-5.

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[15]郭培源，刘波，李杨，等.食品安全现代检测技术综述[J].中国酿造，2014，33（4）：5-8.

Analysis and suggestion to improve the validity of food safety inspection and monitoring

HE Ping,WANG Yuhong,JIANG Xiaoming*,YANG Yong
(Wuhan Institute for Food and Cosmetic Control,Wuhan 430012,China)

The types of food safety monitoring,workflow,and effectiveness definition were introduced in this article,and the situations of current food safety monitoring and problems were analyzed.After analyzing the causes of problems,combining with China’s actual situation,several suggestions were proposed as follows:establishing problem oriented,improving the sampling coverage,combining the food safety risk monitoring and inspection, increasing the tracking sampling efforts,strengthening the supervision and management of the work,making full use of monitoring data,food inspection agency integration,and expanding the scope of information released,in order to improve the validity of food safety inspection and monitoring.

food safety;supervision and inspection;risk monitoring;validity

TS201.6

A

0254-5071（2015）03-0162-04

10.11882/j.issn.0254-5071.2015.03.039

2014-11-19

何平（1981-），男，工程师，硕士，研究方向为食品安全抽检监测。

*通讯作者：江小明（1970-），女，教授级高级工程师，本科，研究方向为食品安全抽检监测。