赵 俊，刘春平，周 清

(中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江杭州310014)

以土地为对象逐年补偿安置方式问题研究

赵 俊，刘春平，周 清

(中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江杭州310014)

以土地为对象的逐年补偿安置方式是一种新的移民安置方式，受移民安置方案、县域经济社会、邻近工程和邻省政策、项目投资等诸多因素的制约。在政策具体实施时，也面临确定补偿对象、确定补偿统一年产值、同一村组选择不同安置方式的不平衡等引发的一系列问题。在对以土地为对象逐年补偿安置方式存在的问题进行分析的基础上，提出了相应对策建议，为更好地推进这种移民安置方式提供技术支撑。

水电移民；安置方式；逐年补偿；补偿对象；统一年产值

0 引 言

水电工程建设大多位于土地资源相对匮乏的山区，受环境容量不足和经济社会发展水平相对较低等因素制约，移民完全实行农业安置难度大。为妥善安置水电工程移民，实现“搬得出、稳得住、逐步能致富”的目标，一些地区逐步开展逐年补偿安置、复合安置、养老保险安置等多渠道、多途径安置方式的研究。国家发展改革委印发的《关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》(发改能源[2012]293号)提出：“坚持实行农业生产安置基础上，因地制宜稳步探索以被征收承包到户耕地净产值为基础逐年货币补偿等少土、无土安置措施。”逐年补偿安置方式是无土安置方式，是传统大农业安置方式的有效补充，已成为一种选择和发展趋势。

以土地为对象的逐年补偿安置方式是四川省近年来根据国家经济社会发展的新要求，探索提出的一种新的移民生产安置方式。然而，这种新的生产安置方式还处于探索研究阶段，受移民安置方案、县域经济社会、邻近工程和邻省政策、项目投资等诸多因素的制约。在政策具体实施时，也面临确定补偿对象、确定补偿统一年产值、同一村组选择不同安置方式的不平衡等引发的一系列问题。因此，有必要针对以土地为对象逐年补偿生产安置方式存在的问题开展研究，提出对策建议，为更好地推进这种移民安置方式提供技术支撑。

1 以土地为对象逐年补偿生产安置方式的基本内容

以土地为对象的逐年补偿安置方式是指对征收集体经济组织所有、承包到户的耕地(含可调整园地，不含开荒地)长期逐年以耕地统一年产值为基础进行货币补偿，对其他土地一次性补偿，用于移民恢复和发展生产的一种安置方式[1]。

逐年补偿的标准依据耕地统一年产值标准确定，耕地统一年产值标准根据省国土资源厅公布的新标准进行相应调整。逐年补偿的资金来源为征收耕园地土地补偿费和安置补助费，不足部分进入电站运行成本，根据耕地统一年产值标准逐年发放。逐年补偿有以下3个特点：①长期性。补偿执行期从移民实际安置年开始，至一定年限(如电站报废)结束。②可继承性。对因正常死亡或意外死亡的移民，其补偿金额可由其法定继承人合法继承，在该移民户家庭内部自主分配。③补偿标准可调整性。耕地年产值标准将根据省国土资源厅公布的片区统一年产值同期调整。

2 以土地为对象逐年补偿安置方式的影响

以土地为对象逐年补偿安置方式是四川省近年来新探索的一种无土生产安置方式[2]，既区别于大农业生产安置方式，也不同于云南省目前已实施的以人为对象逐年补偿生产安置方式，对水电工程建设征地移民安置的主客体都有深远的影响。本文以白鹤滩水电站为例进行分析。

2.1 对水电工程建设征地移民安置方案的影响

主要体现在移民安置人口、居民点数量和规模、专业项目工程和土地开发项目上。通过实行以土地为对象逐年补偿安置方式，一方面，失去农业生产条件的建设征地红线外人口可以享受长期逐年补偿政策，无需进行生产性扩迁移民；另一方面，部分原规划在农村居民点的移民将进入县城或迁建集镇，扩大县城和迁建集镇规模，从而增加新址拆迁移民。经初步推算，白鹤滩水电站减少生产性扩迁移民868人，增加集镇新址移民359人，总体减少移民安置人口509人。部分原规划在农村居民点的移民进入县城或集镇，农村移民居民点数量及规模减小，县城居民点和迁建集镇数量及规模增加。农村移民安置居民点的减少引起居民点场外专项工程、交通及水利等专业项目工程的减少，引起土地开发整理项目的减少。

2.2 对工程所在地县域经济社会发展的影响

对当地经济发展的影响主要体现在库区产业恢复和专项工程复建上。西部大型水电工程所在地县域经济仍以农产品生产和加工业为主导产业，如白鹤滩水电站库区各县蚕桑、烤烟、甘蔗、蔬菜等农副产品生产和加工业是县域经济的支柱。库区大量耕园地被淹没，造成农产品原料生产基地规模缩减，对县域经济的影响是不利的。而移民安置区土地开发整理项目和农业生产安置方式的实施在一定程度上减轻这种影响，有利于县域支柱产业的恢复。相比农业安置方式，逐年补偿安置方式显然不具备这种恢复产业的能力。同时，因农村移民居民点数量减少引起的场外专项工程减少，因灌溉用水需求减少引起的水利工程规模减小等，都会在一定程度上减少县域移民安置专项工程的投资。

对当地社会发展的影响主要体现在充分就业和社会稳定问题上。逐年补偿安置方式解决了移民来自土地的收入来源问题，但不能替代移民实现充分就业的功能。西部大中型水电工程所在地库区移民以从事农业生产为主，务农人口占总人口的60%以上，且大部分移民不具备从事二、三产业的能力，大量移民在搬迁后难以就业。特别是在以农业生产为主、缺乏二、三产业就业容量的地区，出现了大量的农村剩余劳动力，成为社会不稳定因素。

2.3 对下游向家坝、溪洛渡水电站的影响

目前，金沙江下游的向家坝、溪洛渡水电站四川库区已基本完成移民生产安置工作，土地调整基本到位，生产安置资金兑付进入尾声，移民生产生活逐步恢复正常，库区农村移民基本稳定。白鹤滩水电站如果推行逐年补偿安置方式，将对向家坝、溪洛渡水电站四川库区移民工作造成一定冲击。主要有以下几点：①部分征占土地数量较多的移民可能要求以土地数量为补偿对象。②安置效果未达预期的移民可能要求重新选择逐年补偿安置方式。③补偿标准与补偿时限可能引发向家坝、溪洛渡水电站库区移民的攀比。逐年补偿期限与电站运行期(暂按50年)相同；而向家坝、溪洛渡水电站库区土地补偿按年产值16倍计。两者补偿标准差距较大。④可能引发库区选择养老保障方式的移民攀比。由于长效补偿的时间与电站运行期相同，收益权可继承，时间远长于养老保障安置移民(搬迁时满60岁)领取养老金的时间。

2.4 对云南省逐年货币补偿政策的影响

2.5 对项目业主工程投资的影响

由此可见，推行以土地为对象的逐年补偿生产安置方式对项目业主工程投资的影响是有限的。同时，由于部分移民安置专项工程投资的减少，这种影响还会进一步减轻。

3 以土地为对象逐年补偿安置方式面临的问题

3.1 逐年补偿对象

逐年补偿安置方式是以被征收的承包耕地(含可调整园地，不含开荒地)为对象。但实际土地调查时，一部分农户无法提供有效的土地承包证件，能提供土地承包证件的仅能表示其承包土地的大致位置及范围，无法与地块一一对应，面积数据更是与实际情况差别很大。为满足移民安置实施的需要，地方政府负责将耕园地分解到户，逐地块调查土地面积及权属人，但没有调查土地的承包信息。

逐年补偿安置方式在白鹤滩水电站库区难以有效实施，如要公平实施，则需对承包耕地(含可调整园地)重新核包。此外，库区是重要的蚕桑基地，园地是库区的主要经济收入来源，而大部分园地并非承包地。根据实物指标调查，库区征收耕园地总面积4 916.67 hm2(73 750亩)，其中耕地面积276.8 hm2(4 152亩)，仅占5.6%。因此，以实物指标调查的耕园地为逐年补偿对象更为合理。

3.2 统一年产值

因征地涉及水电工程库区各乡镇的耕地统一年产值标准存在较大差异，即便是在逐年补偿土地面积基本相当的情况下，也存在各乡镇逐年补偿收益不平衡的问题。加之各建设征地村组间人均征收耕园地面积不同，导致各村组的逐年补偿收益更加不平衡，部分地区的组间差异相当明显。以白鹤滩水电站宁南县库区为例，最高村组的人均逐年补偿收益可达30 940元/人，但最低仅为616元/人。巨大的收益差异说明政策本身还不成熟，需要进一步细化具体研究。

3.3 同一村组移民选择不同安置方式

四川省准备推行农业安置、逐年补偿安置、复合安置、养老保障安置、自行安置等5种生产安置方式，各种安置方式生产规划投资有差异，移民所获取的收益有所不同[3]。移民在选择生产安置方式时，将会选择其所能获得的最大收益方式。承包耕园地数量较多的农户，在获取较多逐年补偿收益的驱动下，会选择这种方式；而承包耕园地数量较少的农户，会选择农业安置或其他安置方式。根据相关政策规定，移民生产安置规划投资以集体经济组织为单位进行平衡，优先使用征收该集体经济组织的土地“两费”，不足部分纳入投资概算。当选择某种安置方式的移民生产规划投资超出其土地“两费”份额时，将占用该集体经济组织其他移民的土地“两费”，可能会引发村组内的不平衡和矛盾。

4 以土地为对象逐年补偿安置方式实施建议

4.1 确定逐年补偿对象

农户承包证件资料不全且承包证件上标注的地块信息无法与实地一一对应，集体耕地数量难以有效确定[4]。在水电工程实物指标调查及土地分解时，也未以土地承包证作为土地调查的依据，而是根据土地利用现状逐地块实测调查。耕园地是库区移民的主要收入来源。因此，建议以土地为对象的逐年补偿安置方式的补偿对象为实际调查的、已分解到户的耕园地。

4.2 确定补偿统一年产值

省国土资源厅公布的耕地统一年产值标准是根据各县申报的数据批准的，每两年调整一次。由于各县统计口径不一，造成各乡镇间、尤其是两县交界处的乡镇间的耕地统一年产值标准差异较大，不能反应库区土地质量的实际情况，且容易引发移民之间的不平衡[5]。目前，四川省批准的电站补偿耕地年产值大多采取省国土厅公布的各乡镇统一年产值的最高值。因此，建议推行以土地为对象的逐年补偿标准与库区土地补偿统一年产值的确定同步，可采取各乡镇耕地统一年产值标准的最高值，或者覆盖大部分村组的统一年产值。

4.3 减轻对县域经济社会发展、上下游电站、邻省政策的影响

以土地为对象的逐年补偿生产安置方式与之前的移民安置政策存在明显的差异，特别是耕园地淹没量大的移民群体获益更多，对大部分移民群众有较大的吸引力。这必然引发一系列的不平衡问题，导致冲突和矛盾[6]。建议推行“少土+逐年补偿安置”方式作为推行以土地为对象逐年补偿安置方式的主要模式，提高选择以土地为对象逐年补偿安置方式的门槛，这有利于减轻与上下游电站、邻省政策之间的巨大差异。同时，给移民保留部分土地，也有利于实现移民就业和库区产业恢复。根据各水电工程库区的实际情况，研究制定以土地为对象逐年补偿安置方式的耕园地补偿数量的最高限值，进一步缩小不同安置方式之间的收益差异，有利于维护地区平衡和社会稳定。

5 结 语

推行以土地为对象的逐年补偿安置方式是随着我国社会经济发展及水电大开发背景下出现的一种新的移民安置方式，具有一定的前瞻性。推行以土地为对象的逐年补偿安置方式存在的问题需要重点研究，提出有效的解决措施与建议，这不仅直接关系到广大移民的切身利益，更关系到工程项目的顺利建设，库区社会的稳定和经济的长远发展。只有进一步细化研究政策后付诸实施，才能顺利实现移民搬得出、稳得住、逐步能致富的目标。

[1]陈绍军， 顾梦莎. 水库移民长期补偿安置方式解读[J]. 水利经济， 2013， 31(4)： 65-69．

[2]李庆友， 张蔚. 水利水电工程移民安置长效补偿机制及实施途径的探讨[J]. 中国水能及电气化， 2012(10)： 11-16．

[3]胡宝柱， 王玲， 等. 水库移民多样化组合安置方式分析与研究[J]. 人民长江， 2013， 44(1)： 97-99．

[4]胡大伟. 水库移民补偿研究现状及法理反思[J]. 重庆三峡学院学报， 2013， 29(2)： 7-10．

[5]吴应真， 裴来勇. 两河口水电站农村移民逐年补偿生产安置方式思考与建议[J]. 中国水利， 2014(4)： 59-60．

[6]陈贵阳， 吴贵胜. 实施长期逐年补偿解决水库移民安置难题[J]. 贵州水利发电， 2005， 19(2)： 11-14．

(责任编辑 杨 健)

Studies on Year-by-year Resettlement Compensation Way When Taking Land as Compensation Object

ZHAO Jun, LIU Chunping, ZHOU Qing

(PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 310014, Zhejiang, China)

The year-by-year resettlement compensation way which taking land as compensation object is a new way of resettlement, but this way is restricted by resettlement program, county’s economic and social environment, neighboring other projects, neighboring province’s policy, investment and other factors. Some problems caused by the determination of compensation objects and unified annual output value and the choice of imbalance resettlement way must be solved in the implementation of year-by-year resettlement compensation way. Based on the problem analyses, some countermeasures and suggestions are proposed to provide technical supports for the implementation of this new way．

hydropower resettlement; resettlement mode; year-by-year compensation; compensation object; unified annual output value

2015-07-08

赵俊(1985—)，男，江西德兴人，工程师，主要从事水利水电移民安置规划设计咨询、监督评估及移民工程项目管理等工作.

D632.4；TV714

A

0559-9342(2015)09-0037-03