国外水电站大坝安全管理体制机制研究

王艳玲1,张大伟2,周大德3

(1.新疆伊犁河流域开发建设管理局，新疆 伊犁835000；2.南京水利科学研究院,南京210029；

3. 甘肃省武威市凉州区金塔河水利管理处,甘肃 武威733000)

摘要：我国现行大坝安全管理体制机制存在的一些问题，制约了水库大坝安全管理的进一步发展。本文对国外水电站大坝安全管理体制机制的一些特点进行了梳理总结，以期获取各国管理经验，为我国水库大坝安全管理体制机制改革提供一定的参考和借鉴。

关键词：国外水电站大坝；安全管理；体制机制

中图分类号：TV753/757

Study of Foreign Hydropower Station Dam Safety Management

Systems and Mechanisms

WANG Yan-ling1, ZHANG Da-wei2, ZHOU Da-de3

(1.XinjiangYiliRiverBasinDevelopmentandConstructionAuthority,Yili835000,China;

2.NanjingHydraulicResearchInstitute,Nanjing210029,China;

3.GansuWuweiLiangzhouDistrictJintaheWaterManagementDepartment,Wuwei733000,China)

Abstract：Current dam safety management systems and mechanisms have some problems in China, which restrict further development of reservoir dam safety management. In the paper, some features of foreign hydropower station dam safety management systems and mechanisms are sorted and summarized, thereby obtaining management experience in different countries, and providing certain reference for reservoir dam safety management system and mechanism reform in China.

Keywords：foreign hydropower station dam; safety management; system and mechanism

水库大坝作为重要的水利设施，在防洪、供水、灌溉、发电、通航、旅游等方面发挥着巨大作用。水库大坝一旦出现险情发生溃坝，造成的后果将十分严重，而且随着经济社会的不断发展，溃坝造成的损失将越发严重。为保障人民生命财产安全、促进社会稳定发展，必须切实保障水库大坝安全运行。在过去的20年中，我国水库大坝安全管理已经取得了较大成功，溃坝率显著下降，但水库大坝安全状况依旧堪忧，险情灾情时有发生，现行大坝安全管理体制机制中存在着不适应经济社会发展的一些问题，制约了水库大坝安全管理的进一步发展。本文剖析了国外水电站大坝安全管理体制机制的特点及其运行情况，旨在为我国水库大坝安全管理体制机制改革提供一定的参考和借鉴。

1美国水电站大坝安全管理体制机制研究

1.1美国大坝的基本情况

根据美国国家大坝名单[1](National Inventory of Dams)，至2013年，美国注册登记的大坝总数为87359座。从坝型来看，土石坝数量最多，为74743座，约占大坝总数的86%。从坝高来看，低于15m的大坝有80926座，15～30m的大坝有4760座，超过30m大坝有1673座，所占比例分别为92.5%、5.5%、2%。从水库主要功能来看，旅游娱乐、防洪、防火储备占据前三位，各自数量依次为27733座、14883座、11253座，所占比例依次为32%、17%、13%。按水库权属划分，联邦政府拥有水库3808座，约占水库总数的4.5%；州政府拥有水库6435座，约占水库总数的7.5%；地方政府拥有水库15938座，约占水库总数的18%；私人拥有水库56541座，约占水库总数的65%；公共事业或其他性质的水库4637座，约占水库总数的5%。

1.2美国大坝安全管理的法律法规

美国是联邦制国家，联邦有水库大坝管理法规，各州也有各自的水库大坝管理法规。全美大约14%的水库大坝由联邦政府机构进行监管，由多个联邦政府机构合作、协同管理水库大坝的安全。州政府对全美大约80%的水库大坝负有安全监督责任[2]。

在美国，除了阿拉巴马州，其余州都制定了相关的水库大坝的安全管理法案[3]。

1.3美国大坝安全管理体制机制

不管是联邦法律还是州法律，都明确规定水库大坝业主对其安全负责。根据不同的水库大坝业主，政府的监管分为联邦管辖和州管辖。联邦管辖的水库大坝主要包括两类[4]：一类是属于联邦政府所有的水库大坝，包括垦务局(USBR)、陆军工程师团(USACE)、田纳西流域管理局(TVA)等联邦机构投资、建设、运行、使用的水库大坝；另一类是联邦能源委员会(FERC)管辖，作为水电工程组成部分的非联邦水库大坝。其余的水库大坝都归各州管辖。总的来说，联邦所有的水库和非联邦所有的水库，呈现出两种不同的管理体制机制。

1.4美国在大坝安全管理体制机制方面的经验

美国制定大坝安全计划[5]的目的是通过建立一个有效的国家级的大坝安全计划，将联邦和非联邦机构中的专家和技术资源合并开展工作，以降低国家大坝的风险，减少因溃坝给人民带来的生命与财产损失。该项目实施后，在多个方面促进了美国大坝安全管理的发展，比如提高了大坝安全核查的数量，推进了各部门和各州对病险库的除险加固，加强了应急预案的编制与使用，开展了多项科研工作并编制成技术导则和技术手册，在全国范围内提供技术培训。

学术团体和非政府组织在美国大坝安全工作中发挥着重要作用，如美国大坝委员会(USCOLD)、州大坝安全官员联合会(ASDSO)、美国土木工程师协会(ASCE)、电力研究院(ERPT)等。特别是1983年成立的ASDSO，以自己的行动有力地推动了各州制定切实可行的大坝安全计划，并制定供所有州使用的联合准则，使各州计划保持一定程度的统一。

美国非常重视培训工作，一方面体现在各种预算规划中都会安排培训费用的开支，另一方面体现在多个协会积极开展培训课程。通过长期培训、外部交流、专业研讨等方式，培养了大批的专业技术人员，为水库大坝专业化管理奠定了基础。且美国也针对水库业主进行培训，强化水库业主对自身责任的认识并推荐先进的技术与办法，帮助水库业主有效管理水库大坝。

2英国大坝安全管理体制机制研究

2.1英国大坝的基本情况

英国大约有2600多座水库,其中80%以上的水库用于拦河蓄水,其余的水库不蓄水,仅作备用。给水公司、环境保护管理处和水力发电公司等单位拥有全国50%的水库[6]。

2.2英国大坝安全立法

从19世纪下半叶起，英国一些水库发生了溃坝事故，造成了巨大灾难和生命损失，人们对水库安全表示极大关注，因而推动了水库安全立法的进程。1930年，英国颁布了《水库法1930》，这是世界上第一部水库安全法。1975年对原有法律作了扩展和改进，修订颁布了新的《水库法1975》。

2.3英国大坝安全管理体制机制

1975年新颁布的《水库法1975》根据职责和义务，将责任人和组织机构分为水库业主(或运行管理者)、合格土木工程师专家组、执法局、国务大臣4类。该法明确规定了他们各自的职责和权力，从法制和技术两方面进行管理，通过四者的相互配合和制约，共同保障水库安全运行。

2.4英国在大坝安全管理体制机制方面的经验

英国大坝安全管理体制机制中最明显的特点是除了水库业主负责安全、执法局负责监督外，合格土木工程师专家组在大坝安全管理中的作用也以法律的形式得到确立。合格土木工程师专家组的技术支撑作用在水库业主与执法局之间架起了桥梁，既可以从专业的角度给业主提供帮助，也可以解决执法局缺乏专业人员的困境。

3其他各国大坝安全管理体制机制综述

3.1各国大坝安全管理体制机制的基本框架

瑞士、加拿大、挪威等国对水库大坝安全管理的基本原则几乎一致：大坝安全是业主的首要责任，而为了防止和减少安全事故、保障人民群众生命和财产安全，政府需要进行有效的监管。因此，各国的水库大坝安全管理体制框架也类似，即业主负责大坝安全，政府负责监督业主。

3.2各国在大坝安全管理体制机制方面的经验

3.2.1瑞士四层次大坝安全监控体系

瑞士非常重视大坝安全检查，在大坝运行人员、大坝业主、独立专家组、大坝安全监管机构共同努力下，尽可能将所有的风险处于掌控之中。1998年颁布的《水库安全条例》确立了4层次大坝安全监控体系[7]，如右图所示。

瑞士大坝安全监控体系示意图

3.2.2加拿大明确执业工程师的责任

水库大坝业主负责对水库大坝进行定期检查，并安装必需的仪器设备，但所有水库大坝的安全审查工作必须由专业工程师进行。大坝安全状况的检查、安全评价由大坝业主出资，聘请独立的、有从业执照的专业工程师完成；专业工程师要对水坝安全报告中提出的水库大坝安全审查结果负责。为避免由于审查结果出现错误而引发各种赔付责任，加拿大的执业工程师都会事先购买从业保险来降低风险，一旦安全审查结果出现错误，保险公司将进行赔付[8]。

3.2.3挪威的大坝保险

1990年1月1日，挪威电力公司建立了自己的保险公司——NEFO，从而有力地推动了大坝责任保险工作[9]。NEFO以挪威和瑞典两国监督机构所管辖的大坝全部都参与保险为基础进行研究。1991年12月，NEFO提出了一项对挪威和瑞典大坝业主十分有利的保险条例，要求投保的业主必须是NEFO的股东，只需7200挪威克朗就能为大坝提供保险，而每项保险金额为20亿挪威克朗。截至1992年3月1日，已有约1300座坝办理了保险。挪威的大坝保险，在自身取得发展的同时，有效地分担了大坝业主的风险。

4国外水电站大坝安全管理体制机制特点总结

4.1水电站大坝安全管理体制机制建立的基础与条件

国外大坝安全管理体制机制的基础为：大坝业主负责安全，政府负责监督。在此基础上建立的大坝安全管理体制主要包括两个层面的活动：一是以业主为中心的微观管理活动，涉及安全管理规章、安全管理事项、安全管理人员、安全管理投入、内部安全监督等问题；二是以政府为中心的宏观监管活动，涉及法律法规的制定、监管机构的设置、监管权力的确认、监管手段的落实、重大责任事故的调查等问题。

国外大坝安全管理体制机制建立的内在驱动力就是水库可以给业主带来收益。因此，水库大坝安全业主制建立的首要条件就是水库能够产生效益，更准确地说，是水库能给业主带来利润。其次，水库业主要在合法范围内拥有充分的经营管理自主权，不会受到其他因素干扰，因为只有这样，水库业主才能做到自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展。最后，政府监督活动要有法律赋权，要设管理机构，要有运行经费。

4.2水库大坝安全业主制

大坝业主的安全责任概括为以下几点：ⓐ对大坝安全负责，并可就失事造成的任何破坏追究其责任；ⓑ遵守大坝安全法律法规和技术标准；ⓒ建立大坝安全管理责任制和规章制度；ⓓ进行日常运行维护；ⓔ进行安全检查和安全监测；ⓕ编制运行、维护和监测手册(OMS)，并据以实施；ⓖ负责大坝安全记录；ⓗ定期向管理机构提交大坝安全报告；ⓘ编制应急预案(EPP)，建立与下游失事影响范围内公众和社区的通讯联系；ⓙ保证从业人员具备职业资格；筹措安全管理经费；实行大坝安全管理人员培训制度。

4.3政府监督机制

4.3.1政府的安全责任

政府的安全责任主要有三个方面：ⓐ制定法律法规，明确各方的责权利；ⓑ设置监管机构，监督大坝业主；ⓒ制定政府应急预案，处理突发事件。其中，监督工作是一项常态化的工作，而且是保障大坝安全最重要的措施，是大坝安全的最后一道防线，因此政府必须做好安全监督管理。

4.3.2监管机构的组建模式

参考国内外大坝安全管理监管机构的设置，认为监管机构的组建模式大致有三种：ⓐ监督机构自己开展各项监管工作，如美国的得克萨斯州的“自然资源保护委员会”；ⓑ监督机构授权其他机构提供专业技术监督服务，如我国国家电力监管委员会大坝安全监察中心；ⓒ监督机构不负责技术问题，由合格工程师提供专业技术辅助，如英国模式。根据三者的实施情况，认为只要法律条文清晰，三种模式都可以取得很好的效果。

4.3.3监管机构的经费来源

有些国家，允许监管机构向水库业主收取各项费用，例如许可证费、执照费、年费等，来自筹监管机构的运行资金；而有些国家规定监管机构不得留存其通过收费而获得的资金，而由政府通过正常的预算拨款来提供资金。不管采用哪种方式，都必须保障监管机构有足够的经费来源，只有这样，才能保证监管机构的正常运作并发挥应有的效果。

5结语

本文研究了美国、英国、瑞士、加拿大、挪威的水电站大坝安全管理体制机制，对管理体制机制方面的特色进行了简单介绍。分析了国外水电站大坝安全管理体制机制建立的基本框架，即业主负责安全、政府负责监督，与之对应的是大坝安全管理中宏观与微观层面的两类管理活动，即以业主为中心的包括安全管理规章、事项、人员、投入、内部监督等问题的微观管理活动和以政府为中心的包括法律法规制定、监管机构设置、监管权力确认、监管手段落实、重大责任事故调查等问题的宏观监管活动。本文研究旨在为我国水库大坝安全管理体制机制改革提供一定的借鉴。

参考文献

[1]National Inventory of Dams. http://geo.usace.army.mil/pgis/f?p=397:5:79105641776701:NO.

[2]Association of State Dam Safety Officials. Living with Dams: Know Your Risk[Z]. 2012.

[3]Association of State Dam Safety Officials. Summary of State Laws and Regulations on Dam Safety[M]. 2000.

[4]汪秀丽.国外大坝安全管理[J].水利电力科技，2006(1)：10-19.

[5]郭军. 美国大坝安全管理现状分析及启示[J].中国水利水电科学研究院学报，2007，5(4)：247-253.

[6]王正旭. 英国的水库安全管理[J].水利水电科技进展，2002(4)：65-68.

[7]吴素华，盛金保，蒋金平. 瑞士大坝安全监控模式[J].大坝与安全，2012(5)：59-62.

[8]吴素华，李雷. 新版加拿大大坝安全导则及其启示[J].人民长江，2010，41(24)：108-111.

[9]王正旭. 挪威的大坝安全管理[J].水利水电科技进展，2004，24(6)：67-69.