“两会”能源新视野—从政府工作报告看能源行业改革发展

2015-12-23牟雪江

中国石油企业 2015年3期

关键词：两会能源改革

□ 文/本刊记者牟雪江

□ 文/本刊记者牟雪江

又是一个3月开启，在中国的政治生活坐标中，早春时节的“两会时间”具有特殊意义，过去与未来在这里交汇、国计与民生从这里谋划。

3月3日，中国人民政治协商会议第十二届全国委员会第三次会议在北京人民大会堂开幕。

3月5日，第十二届全国人民代表大会第三次会议在北京人民大会堂开幕。

资宣/图

“两会时间”紧密联系着中国现实和未来的发展走向，尤其是2015年这个涵盖“全面深化改革关键之年，全面推进依法治国开局之年，全面完成‘十二五’规划收官之年”的两会，其意义更为特殊，注定受到更多人群更广范围的关注，承载着更高期望。在海内外无数双耳朵的聆听、无数双眼睛的注视中，它的每一声滴答都可能成为热点、看点。

《2015年中央政府工作报告》近1.8万字，涵盖了总体部署，改革开放，稳增长、调结构，民生和社会，政府建设等方面的内容。

在惜字如金的政府工作报告里，国务院总理李克强给能源问题腾出不少空间和时间。概括地说，政府工作报告涉及的能源问题有两个方面：改革与发展。

首提能源领域“体制改革”

“关于能源和环保的内容非常多，关于改革的篇幅非常大。”这是能源领域人大代表在听完政府工作报告时发出的感慨。

国务院总理李克强在作《政府工作报告》时86次提及“改革”。而在多项改革重任中，维系国本的能源行业改革再一次成为焦点。

3月5日，国务院总理李克强作《政府工作报告》时提到，“加快电力、油气等体制改革”。这是能源领域，“体制改革”一词，首次进入《政府工作报告》。对比往年报告，能源领域的措词，更多是以控制能源消费、理顺能源价格体系、发展清洁能源为落脚点。

突出特点

着眼发展2015年是全面深化改革的关键之年，是全面推进依法治国的开局之年，也是稳增长调结构的紧要之年。“着眼发展”是总理这次政府工作报告的突出特点，也是2015年经济工作布局谋篇的着力点。发展是解决一切问题的基础和关键。

突出亮点

适应和引领新常态。《政府工作报告》突出的亮点是报告高屋建瓴地提出了新常态下，我们如何迎难而上适应和引领新常态，推动中国经济社会发展重大思路和政策举措。报告直面问题、力推改革、关注民生，让人备受鼓舞，坚定了全国人民继续朝着两个一百年宏伟目标奋斗决心和信心。

突出表现

三稳四进。2014年我国经济社会发展稳中有进：增速稳、就业稳、价格稳；经济结构有新的优化，发展质量有新的提升，人民生活有新的改善，改革开放有新的突破。

重大创新

实施定向调控。2014年经济下行压力贯穿全年，政府在区间调控的基础上实施定向调控，这是宏观调控思路又一重大创新。

“加快电力、油气等体制改革”，《政府工作报告》虽未对此做出详细叙述，但业内对这一提法并不陌生。去年6月13日，国家主席习近平在中央财经领导小组第六次会议上就提出了，积极推进能源体制改革，抓紧制定电力体制改革和石油天然气体制改革总体方案，启动能源领域法律法规立改废工作。从那时起电力与油气体制改革已经提速。

据了解，能源行业国有企业占有相当比重。“深化国企国资改革”自然和能源行业须臾相关。《政府工作报告》要求，“准确界定不同国有企业功能，分类推进改革。加快国有资本投资公司、运营公司试点，打造市场化运作平台，提高国有资本运营效率。有序实施国有企业混合所有制改革，鼓励和规范投资项目引入非国有资本参股”。报告更明确地提出，加快电力、油气等体制改革；多渠道解决企业办社会负担和历史遗留问题；完善现代企业制度，改革和健全企业经营者激励约束机制。

国企国资改革是关系我国经济社会发展的重大问题，也是改革攻坚阶段面临的一大难题，难在于它具有系统性，超越国企自身，并且牵一发而动全身。针对这一点，全国政协委员、国资委副主任黄淑和在全国政协十二届三次会议分组讨论会上表示，深化国有企业改革应该分为两个层面。主观层面，国企自身要加快改革步伐，进一步解放思想、更新观念，采取更有利的措施来推进国有企业深化改革；客观层面上，需要政府在配套改革方面多做一些文章，为深化国有企业改革创造一个良好的外在条件和外部环境。

经过长期发展，目前我国已成为世界上最大的能源生产国和消费国，形成了煤炭、电力、石油、天然气、新能源、可再生能源全面发展的能源供给体系，技术装备水平明显提高，生产生活用能条件显著改善。一些委员分析，我国能源体制仍存在与生产力不相适应的问题。主要表现在，价格形成机制不合理。煤炭和原油价格已经由市场形成，而电力、天然气和成品油价格仍由政府制定，价格杠杆还不能很好地引导资源配置，调节供需、鼓励竞争、节能减排、提高能效的作用尚未充分发挥。此外，以行政审批制为特征的能源项目管理模式还没有从根本上改变。

尽管困难重重，但国企改革已经积累不少经验，为接下来进一步深化改革提供了基础，创造了条件。全国政协委员、全国政协经济委员会副主任李毅中在会议期间接受媒体采访时表示，此前，国资委和下属国有企业是两层管理体制，而按照党的十八届三中全会关于国有资产管理体制改革的要求，将变成“国资委—国有资本运营和投资公司—国有企业”三个层次管理架构。目前，这三个层次已经比较明晰了。

① 今年两会最关心的话题

② 最关注的行业话题

③ 两会信息的获取渠道

2015年被市场认为是深化国企国资改革之年，社会各界都对此寄予厚望。全国政协委员、中国石化董事长傅成玉在“两会”上接受媒体采访时说：“电力油气体制改革肯定是重要任务，但根本是让资源配置更加市场化。我对目前的国有企业改革，建议加句话，加快国有企业经营机制的市场化改革。”全国政协委员、中电投公司总经理陆启洲表示，国企改革一般来讲有三个方面：一是国有资本的优化配置；二是国有资本的监管体制机制；三是国有企业的内部治理。因此，国有企业改革绝对不是单纯的企业合并分拆，重组只是国有资本优化配置的一个方式。

“石油企业混合所有制改革已经在路上，电力、油气等体制改革呼之欲出。下一步，企业将卸下办社会包袱，轻装上阵，改革和健全激励约束机制。深化改革将为能源行业带来更多发展红利。”一位业内人大代表委员表示。

根据媒体报道，随着国务院国有企业改革领导小组成立，以及各部委职能和分工的确立，各界关注的国企改革方案预计最快于今年上半年出台。

“能源革命关乎发展与民生”

《政府工作报告》回顾了过去一年的工作。在报告的简要序言部分，“能源”即占得一席之地。

报告在论述我国经济社会发展稳中有进时，列出国内生产总值、价格、就业等方面取得的来之不易的成绩后，也明确提及2014年“能耗强度下降4.8%，是近年来最大降幅”。能耗指标和关键宏观经济指标并列，可见这一成绩的重要，也说明了我国经济发展的质量和效益水平，同时表明了我国用更少能源消耗取得更高经济增长的绿色发展追求。

在国家统计局刚刚发布的《2014年国民经济和社会发展统计公报》中，我们还能看到更多有关能源的成绩：全年能源消费总量42.6亿吨标准煤，比上年增长2.2%—这是近年来的最低增速；煤炭消费量占能源消费总量的66.0%，煤炭消费量下降2.9%—这是多年来的首次下降；水电、风电、核电、天然气等清洁能源消费量占到能源消费总量的16.9%，每千瓦时火力发电标准煤耗下降0.67%。

石油石化系统两会代表委员精彩言论

傅成玉：

全国政协委员、中国石化董事长

中国石化是头大象，但如果我们不改革我们就是恐龙了。央企的问题，根本来说，还是改革不彻底，不继续改革，国有资产流失会更大。为什么我们这些年监督力量越来越强，但是效果不彰显，因为监督是外因，是外部力量，但是企业本身改革不往前走，机制体制没有市场化。就是说过去几年，市场化是倒退的。

苑少军：

全国人大代表、中海石油炼化公司技术中心经理

我有数据，国内大部分的炼油厂都是亏损的。你知道我们每年的税负多少吗？油企能留下多少用于自身再发展？我今年提的建议就是关于“石油消费税”的问题。但是，能源是国家的命脉，要看全局。

哈丽丹·阿不都卡德尔：

全国人大代表、中国石油新疆油田重油开发公司地质研究所高级工程师

上午（3月8日），国务院副总理张高丽参加新疆代表团讨论时，我争取到发言机会，陈述了自己的建议，能为群众代言、解决问题，感到很欣慰。

作为世界上最大的能源生产国和消费国，中国能源需求巨大，供给制约却较多，同时能源生产和消费对生态环境损害严重。换言之，能源革命既是现阶段行业发展的主观需要，也是治理雾霾等环保诉求倒逼之下的必须之举。自去年6月国家主席习近平提出能源消费、供给、技术和体制“四个革命”，以及加强国际合作的“一个合作”以来，“能源革命”已开始付诸实践，2014年11月印发的《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》，则为“能源革命”提供了清晰的路线图。

“环境污染是民生之患、民心之痛，要铁腕治理。”国务院总理李克强说，我们一定要严格环境执法，对偷排偷放者出重拳，让其付出沉重的代价；对姑息纵容者严问责，使其受到应有的处罚。在总体部署2015年的工作时，《政府工作报告》开篇仍将“能耗强度”作为和国内生产总值、居民消费价格、就业等并列的关键指标，提出“能耗强度下降3.1%以上，主要污染物排放继续减少”。

“3.1%”，从这个数字上我们不难发现，2015年能源消费总量增长的预期高于去年，能耗强度下降的预期低于去年。不过，这仍然是新世纪以来较低的总量增幅和较大的能耗降幅。根据报告，制定这些预期目标是考虑到必要性和可能性的，也与全面建成小康社会目标相衔接，与经济总量扩大和结构升级的要求相适应，符合发展规律，符合客观实际。

在具体部署中，关于能源的表述有，“增加公共产品有效投资。确保完成‘十二五’规划重点建设任务，启动实施一批新的重大工程项目。包括电力、油气等重大网络项目、清洁能源及油气矿产资源保障项目、节能环保和生态建设项目。”“力争让最后20多万无电人口都能用上电。”“加强城市供水供气供电设施等建设。”“在西部地区开工建设一批能源等重大项目。”“实施高端装备、新能源、燃气轮机等重大项目，把一批新兴产业培育成主导产业”等等。

可以看出，这些安排既着眼当前又虑及长远，既考虑到稳增长的需要也考虑到调结构促改革的要求，还注意统筹了城乡和不同地区

“绿色”是能源革命最基础的底色，加大能源消费中的“绿含量”是代表委员的普遍诉求。全国政协委员、唐山市政协副主席胡万宁说：“国家能源供应结构正在逐步优化，太阳能、风能、水能等清洁能源利用比例在增大。核能的利用，政协也在积极调研，未来的利用空间也非常广。”全国人大代表、明阳新能源投资控股集团董事局主席张传卫呼吁，应通过政策引导和支持，提高新能源在能源消费中的比重。

全国政协委员、财政部财科所原所长贾康表示，能源革命得到了国家高度重视，党和国家领导人都有明确的指导意见。目前，我国最基础的能源转化方式是从煤炭到电力，煤炭的价格形成机制已充分市场化，而电力的价格形成机制尚不完善，价格传导机制不顺畅。能源革命就需要改革价格形成机制，需要能源价、税、财联动改革来实现能源改革目的。他说，现在大家都意识到环境问题的严重，这就是节能降耗的内生动力，一起行动起来，就可以共同防治中国的雾霾。

拟订能源生产和消费战略

推进能源生产和消费革命是重要任务，《政府工作报告》的描述是，能源生产和消费革命，关乎发展与民生。报告部署，“要大力发展风电、光伏发电、生物质能，积极发展水电，安全发展核电，开发利用页岩气、煤层气。控制能源消费总量，加强工业、交通、建筑等重点领域节能。积极发展循环经济，大力推进工业废物和生活垃圾资源化利用。我国节能环保市场潜力巨大，要把节能环保产业打造成新兴的支柱产业。”

显而易见，“推动能源生产和消费革命”，是当前和今后很长一段时期能源行业的主题词、关键词。正如全国人大代表、国家发展改革委副主任、国家能源局局长努尔·白克力在接受媒体采访时所说：我国已经进入能源生产和消费革命的新时代。

努尔·白克力介绍，2015年是谋划“十三五”能源发展的关键一年，能源行业要重点做好五方面工作：

一是做好顶层设计，制定能源中长期战略规划。以2030年前后二氧化碳排放达到峰值、2030年非化石能源消费比重提高到20%左右为基准，拟订2030年能源生产和消费革命战略；编制能源发展“十三五”规划及煤炭、电力、油气、核电、可再生能源、科技装备等配套专项规划。二是贯彻落实国家区域发展战略，拟订丝绸之路经济带能源生产和消费革命行动计划。以丝绸之路经济带沿线的能源资源富集省区为重点，研究打造绿色能源示范带、能源生产和消费革命示范带。三是开展能源生产消费革命试点工作，从能源资源富集地区、主要消费地区各选择1到2个典型省（区、市）开展试点。四是组织实施重大战略工程。重点研究论证西南水电开发、核电建设、分布式能源、非常规和海上油气勘探开发、煤炭清洁开发利用、能源领域关键技术创新、主要用能领域能源消费方式变革等重大战略性工程。五是坚持惠民利民，提高能源普遍服务水平。确保2015年全面解决无电人口用电问题，使我国在发展中国家中率先实现居民用电全覆盖；开展全国光伏扶贫调查摸底，组织编制光伏扶贫规划，加大资金投入力度，积极推进光伏扶贫工作；实施气化城镇民生工程，加强城镇天然气管网建设，扩大管网覆盖面积，拓展天然气应用，新增天然气优先保障居民生活用气。

全国政协委员、中国科协副主席、中国工程院院士谢克昌认为：应始终将节能贯穿于社会发展全过程和各领域，抑制不合理消费，坚决控制消费总量。加快推进散煤清洁化替代工程，加强散煤全产业链监管，斩断劣质散煤供应链，强化散煤监管。加大对洁净型煤、生物质成型燃料等的财政支持力度，取消中间环节补贴，统一清洁煤购买终端补贴标准，因地制宜发展户用光伏等清洁能源。

风好正是扬帆时。稳步推进能源领域改革发展的号角不断响起。相信“两会时间”定能凝聚民心、汇聚合力，为新一年中国的发展腾飞，注入更多动力、增添更多活力。