郜绍辉

（郑州航空工业管理学院人文社会科学系，郑州450015）

国家构建：制度创新与社会资本
——评述弗朗西斯·福山的国家构建学说

郜绍辉

（郑州航空工业管理学院人文社会科学系，郑州450015）

弗朗西斯·福山的国家构建学说主要观点如下：国家构建本质层面，制度能力优先于国家职能；国家构建方略层面，制度创新优先于制度移植；国家构建政策层面，社会资本优先于制度设计。透过其纷繁复杂的学术观点，剥茧抽丝，其观点更多显现出来的是“新瓶旧酒”，虽然如此，弗朗西斯·福山的国家构建学说依然独具特色，智慧、清晰、富有洞察力，可以给予我们很多启示。

国家构建；制度创新；社会资本

政治学的一代巨匠弗朗西斯·福山的国家构建学说独具特色，剔除其意识形态的偏见，无疑可以对中国的国家构建实践产生某种借鉴意义。笔者试图以弗朗西斯·福山的著作《国家构建——21世纪的国家治理与世界秩序》为主要文本，对弗朗西斯·福山的国家构建学说进行相关评述，力图拓展我们对于国家构建理论的认知。

一、弗朗西斯·福山国家建构学说的主要观点

（一）国家构建本质层面：制度能力优先于国家职能

作为自由主义的重要代表人物，弗朗西斯·福山从不否认调整国家职能对于国家构建的重要性，但是和其他自由主义者不同，他对国家概念做出了更近一步的细化。弗朗西斯·福山认为，国家职能仅仅是国家概念的一个构成要素，而非全部。事实上，国家概念由两个要素构成，除了国家职能之外，还有一个构成要素，即国家能力，“前者主要指政府所承担的各种职能和追求的目标，后者指国家制定并实施政策和执法的能力特别是干净的、透明的执法能力”[1]7。而在其学术语境中，国家能力与制度能力是同一概念，其所谓的国家能力，也即国家的制度能力。因此，在弗朗西斯·福山的国家构建学说中制度能力是一个很重要的概念。在面对“制度能力与国家职能，孰轻孰重”的问题时，弗朗西斯·福山则进一步认为，制度能力要重于国家职能，因为“从整体上讲，国家职能范围过宽的负面效应会在长期条件下被较高的行政能力的正效应所抵消”[1]21。他通过一系列的实践活动来证明其观点。俄罗斯之所以出现一系列问题，其原因不在于实施了调整国家职能范围的改革措施，而在于这些改革措施没有相应的实施基础——没有完善的市场机制和高水平的国家能力。高速发展的东亚地区，从国家职能方面来看，其差异巨大，香港奉行的是最低纲领，韩国则一直奉行的是国家干预，但是东亚地区的这些国家和地区都达到了一个惊人的发展与繁荣。同一时期的拉丁美洲和东亚地区相比的话，情况则要糟糕很多。例如阿根廷，尽管其国家职能范围与韩国差不多，但其国家的状况则差很多。通过对多种社会发展现象的梳理，弗朗西斯·福山论证了其国家构建学说中的首要观点，即制度能力是国家构建的重要维度，且制度能力优先于国家职能。相关的研究佐证了其观点的科学性。如世界银行曾经认为，比较富的国家一般都是通过其政府部门产生较高比率财富的国家。

（二）国家构建方略层面：制度创新优先于制度移植

制度移植被传统制度主义认为是国家构建的重要方略。与传统制度主义的这一观点不同，弗朗西斯·福山则认为，在国家构建方略层面，制度创新优先于制度移植，其理由是无论是在理论层面，还是在实践层面，制度移植都被证明是不能成功的。制度移植的理论假设前提是制度的通约性，但是在弗朗西斯·福山看来，制度能力四要素中的任何一个要素，无论是组织的设计和管理要素、政治体系要素，还是在合法性基础与文化和结构要素，这样的理论假设前提并不存在。既然制度移植的理论前提假设不存在，那么在制度构建的过程中简单进行制度移植也就必然会遭遇某种失败。另一方面，即使我们承认制度的可移植性，一个国家有多少机会可以进行制度移植呢？弗朗西斯·福山认为，这种机会由于改革现行制度的高额成本所产生的路径依赖，机会是非常罕见的，除非这个国家遭遇重大的危机。因此，弗朗西斯·福山认为，在理论层面制度移植并不可行。在实践层面，主动或被动“拿来主义”的制度移植鲜有成功，相反在借鉴其他国家制度经验的基础上，所进行的某种制度创新则更容易成功，进而推动国家的繁荣与发展。前者制度移植失败的经典案例是美国对日本官僚体系的改革。美国曾试图把以“美国”的国情为基础的“美国”的公务员管理制度移植到日本，但其改革的结果却是除了换掉日本当局高层的一批人员之外，其日本的官僚体系依然是日本的官僚体系。后者制度创新的经典案例是东亚国家的制度创新与发展，其共同的特征是当他们在引进其他国家的制度安排时，都不约而同地对这些制度进行了某种实质性的创新与再造，从而使这些制度在他们国家具有了可行性。因此，弗朗西斯·福山认为，无论是在理论层面还是实践层面，在国家构建的过程中，都必须审慎对待制度移植的问题。虽然我们可以借鉴其他国家的制度安排，但是必须在把握本地特定条件的基础上，再结合其他国家制度安排的经验，进行“制度创新”，“因地制宜”地进行相关的制度构建。

（三）国家构建政策层面：社会资本优先于制度设计

虽然传统制度主义一直在强调“制度”的功能与作用，奉行并践行“制度至上”的格言，但是传统制度主义却没有很好地解释并解决“制度失败”或“失灵”的问题。在面对“制度失败”或“制度失灵”的问题时，弗朗西斯·福山引入了社会资本的概念，认为所谓“制度”，更多指的是“正式的”制度，之所以失灵、失败，其原因在于这些制度与该地区的社会资本的种种疏离。换句话说，在弗朗西斯·福山看来，“制度失灵”或“制度失败”的原因不在于“制度”本身，而在于“社会资本”，在于“社会资本”与“制度”媾合的程度。战后非洲的制度构建情况则印证了弗朗西斯·福山的这一观点。制度曾经被国际社会认为是非洲最稀缺的资源，但是在非洲国家主动或被动地进行了制度构建时，制度能力不但没有提升，相反却经历了持续性、系统性的能力退化，其原因在于这些制度并没有根植于当地的社会资本，虽好，但却并不适合非洲，其必然遭遇失败。因此，既然“制度失灵”或“制度失败”的原因不在于“制度”本身，而在于“社会资本”，那么作为逻辑的结果，在弗朗西斯·福山看来，在国家构建政策层面，在进行政策设计时，社会资本就要优先于制度设计。作为独立的两个变量，制度设计若是种子的话，那么社会资本就是土壤。众所周知，要让种子发芽与生长，就必须先改造土壤，让土壤适于种子的发芽与生长。因此，要进行制度设计，就必须先塑造社会资本。

二、弗朗西斯·福山的国家构建学说理论简评与政策借鉴

（一）理论简评——“新瓶旧酒”

若对弗朗西斯·福山的国家构建学说删繁就简，则其逻辑关系简单明了，即国家构建的关键在于制度能力，制度能力的关键在于制度创新，制度创新的关键在于社会资本，因此，在弗朗西斯·福山的国家构建学说中，国家构建是其逻辑的起点，而社会资本则是其逻辑的终点，经过丝丝入扣的逻辑推理，其把社会资本要素置于国家构建学说的关键位置，即认为国家构建不仅仅在于各种制度设计，更在于社会资本的塑造。弗朗西斯·福山的国家构建学说这一分析框架无疑独具特色——其创造性地把制度能力、社会资本、国家构建整合在一起，形成了完整的理论体系。

但若把弗朗西斯·福山对社会资本的强调置于学术的历史长河中，其不过是“新瓶装旧酒”，在很大程度上是在重复其他社会学家的观点与思想，甚至是在重复自己过去的思想，鲜有新意。例如19世纪法国的政治思想家托克维尔和现代的政治学大家帕特南都曾对相关的问题做出过相关的经典论述。但弗朗西斯·福山的观点无疑更智慧、清醒、富有洞察力——特别是在当时的主流观点在强调国家职能，忽略国家能力的大氛围之中，其强调国家能力之于国家构建的重要，在主流观点强调制度的功能与作用，忽略制度失灵的大氛围之中，其关注制度失灵的问题，强调社会资本要素之于制度的重要。

（二）政策借鉴——“他山之石”

借鉴一：重视国家能力的建设。国家能力是国家构建的基础和前提。没有国家能力的构建，国家职能的简单调整，不但不能成功，而且其往往成为社会各种问题的根源。大量的历史实践经验证明了该观点。因此虽然国家职能调控的问题依然是我们国家构建的重要方面，但是在调控国家职能的同时，我们必须重视国家能力的建设。在构建国家的过程中，我们应该通过各种措施来强化国家能力的建设，而不是简单试图去弱化国家能力，弱化国家的公共权威。需要指出的是，所谓的“国家能力”，并不是指国家使用各种国家机器的能力，并不是国家干预市场经济、干预公民社会的范围与强度，更多指的是构建与实施制度的能力，也就是弗朗西斯·福山所说的“制度能力”。因此，强调国家能力的建设，不是要回到过去的全能政府的思维与模式中，而是要关注国家制度能力的建设，在国家职能范围内，提升国家制定和实施制度的能力。所以，重视国家能力建设，即重视国家制度能力建设。

借鉴二：重视制度创新的推进。相对于简单的制度移植，制度创新是更加有效、更加成功的国家建构的方略。若我们仅仅是把西方社会中看似成功的制度安排简单地拿来主义，那么这些制度一定会发生“橘生淮南为橘，生于淮北则为枳”的现象，从而发生制度失败或制度失灵的现象。我国的制度生长的历程证明，我们的成功在于制度创新，我们的挫折则在于简单的制度移植。如经济学家张五常所言，“回看中国这几十年的历史，凡是中国人自己想出来的政策都是好的。只要是抄过来的都是糟糕的。没有一项抄回来是好的。”[2]因此，在国家建构的过程中，我们必须重视制度创新的推进，避免制度的简单移植，从而构建具有“中国特色”的各种制度安排。需要指出的是，强调制度的创新，并不是要盲目自大，唯我独尊，不是要关起门来搞建设，不是不与外界接触和交流。

借鉴三：重视社会资本的投资。无论是制度匮乏还是制度失败，都与社会资本要素有关。所以社会资本被认为是解决此二者问题的极为重要而关键的方案。以中国的法治建设中的“有法制，无法治”现象为例。中国的法治建设之所以会出现这种状况，原因有很多，但它与我们国家的社会资本——重人情的文化观念与习惯不无关系，而要治理这样的现象，除了完善各种制度之外，最为关键的是要改变人们重人情的文化观念与传统，若没有与种种的法制相适应的文化观念，如对法的尊重的观念等等，各种正式的制度只能是挂在墙上的一纸空文，其干干净净地实施也只能是水中花、镜中月，而各种“潜规则”则替代正式规则成为游戏的法则。因此，我们必须重视社会资本的塑造。

[1][美]弗朗西斯·福山.国家构建——21世纪的国家治理与世界秩序[M].北京:中国社会科学出版社，2007.

[2]许世英，张五常:中国的楼市泡沫是钢做的房价还会涨[EB/OL].http://money.163.com/11/0610/14/766MT3GL00253G 87.html.

(责任编辑：陈丽娟）

State—building：Institutional Innovation and Social Capital——A Renew on Francis Fukuyama's State—building Theory

GAO Shao-hui

The main opinions of Francis Fukuyama's State—building Theory are as follows:In the essential as⁃pect of State—building state,institutional capability is prior to state functions;In the strategy level of State—building,institutional innovation takes precedence over the institutional transplantation;At the policy level of State—building,social capital is better than the institutional design.Although his view is wise,clear and insight⁃ful,but through the complicated academic viewpoint,reeling silk from cocoons,it is evident that is"old wine in a new bottle".Even so,Francis Fukuyama's State—building theory is a still unique State—building theory which can give us inspiration.

state building;institutional innovation;social capital

D642

A

1673-2998(2015)01-0026-03

2014-12-26

河南省科技厅软科学项目“地方政府治理创新中的社会资本研究”（132400410698）；河南省教育厅人文社会科学项目“地方服务型政府绩效评估指标体系研究”（2013-QN-065）；河南省社科联、省经团课题“我国公民参与地方政府绩效评估问题研究”（SKL-2014-130）阶段性研究成果。

郜绍辉（1979-），男，河南郑州人，郑州航空工业管理学院讲师，硕士，主要从事制度分析与公共政策研究。