农村公共文化服务供给机制的研究综述＊

2015-12-18肖静

安徽农业大学学报（社会科学版） 2015年2期

肖静

（洛阳师范学院政法与公共管理学院，河南洛阳471022）

在现代化的进程中，人们的物质生活随着社会、经济的发展而逐渐丰富，然而精神文化生活中现代性公共文化的匮乏严重影响着社会机体的健康发展，因此政府需要将加强公共文化建设，提高民众的文化素养作为执政重心。我国自1997年签署加入《经济、社会和文化权利国际公约》以来，政府加大了公共文化领域的财政支持力度，到目前为止，在公共文化建设领域取得了可喜的成果。然而与城市相比，广大农村地区公共文化建设相对滞后，农民文化生活相对匮乏，精神文化需求得不到满足，这一现状受到学术界的关注，以至于农村公共文化服务供给选择问题成为研究热点。公共文化服务供给机制的核心是确定公共文化服务提供和生产主体，以及提供主体与生产主体之间的连接纽带。通过对近八年来CNKI数据库收录的核心期刊文献进行整理，发现学术界主要围绕政府主导机制、市场化机制、社会化机制、合作化机制进行分析和研究。本文通过对学术界提出的上述四种供给机制的梳理，形成对于农村公共文化服务供给机制相对合理、稳定的分析思路，以期对解决农村公共文化服务供给中的实践问题起到理论指导作用。

一、农村公共文化服务供给的政府主导机制

政府主导机制是公共文化政策的制定、文化服务、产品的提供、生产和传送均由政府来承担。由于文化服务是政府的职能之一，因此在文化政策的制定、文化平台的搭建、文化经费的投入上政府应承担主要职责［1］。政府主导机制的基本逻辑是以公共财政为依托，通过自上而下的科层制为农村地区提供具有价值导向的公共文化服务。

从政府主导型供给机制的缘由来看，学者们主要从文化的功能、文化的特性和文化服务公平的视角进行分析。文化功能的视角：羊守森认为文化具有社会化功能，承载着向社会成员传授和灌输时代精神、人文价值观念和道德规范的任务，因此公共文化服务体系建构与创新、公共文化服务供给的主要责任应该由政府来承担［2］。王海燕认为公共文化服务具有为社会生活提供意义系统和价值系统的主要功能，因此必须以政府为主导提供公共文化产品和服务，实现和维护人民群众基本文化权益［3］。俞楠从文化认同的建构功能的角度分析，认为：“文化认同的建构是政府的使命和职责，是政府提供公共文化服务的终极目标。”［4］文化服务公平的视角：窦维平认为之所以要由政府提供公共文化政策的制定、文化基础设施的建设、文化产品和服务，主要是由于文化产品具有公共性体现着社会的公平、正义，是市场无力调节的领域［5］。于志勇在深入研究了农村公共文化服务供给的问题后，提出要实现公共文化服务均等化，保障农民的文化权益，必须从承担公共文化供给的行政机制和财政机制进行改革、创新，解决农村公共文化服务供给缺位、错位和不到位的现象［6］。文化特性的视角：由于公共文化基础设施、文化事业领域的文化产品属于纯公共物品，市场无法供给这些具有消费的非竞争性和非排他性的产品和服务，因此只能由政府进行干预和整体提供，尤其是在老少边穷地区［7］46。

政府主导机制作为当前公共文化服务供给的主要机制，在推动农村公共文化建设中取得了丰硕成果，但同时也暴露了公共文化服务体系中的诸多问题，主要表现在量上不足和供需错位两方面。张云峰对黑龙江农村地区公共文化建设［8］、徐英对贵阳农村地区的公共文化服务供给状况［9］、洪艳等在对湖南省南、北、西、中地区的农村公共文化服务体系的调查研究显示［10］，公共文化服务供给量的不足问题较为凸显，这多与人力资源、财力资源和文化资源的稀缺有关。阮荣平等对河南嵩县的农村的公共文化设施的调查研究［11］、倪峰对杭州、嘉兴、湖州市郊农村文化的调查研究［12］，以及龚上华对江西省吉安市的公共文化服务供给的调查研究［13］中都发现，政府主导型供给机制提供的公共文化产品和服务存在较为严重的供需错位现象，从而导致文化产品、文化设施的使用率偏低，农民的满意度不高。总体上来看，农村公共文化服务供需错位现象与政府主导机制的科层制供给逻辑有关。科层供给的权威性使公共文化服务供给“刚性”有余，灵活不足，依靠自上而下文化服务体系以执行上级意志为主，缺乏对当地民众的文化诉求的回应，致使单方的服务供给适应性、灵活性不足，容易出现供需错位。

二、农村公共文化服务供给的市场化机制

公共服务市场化机制的理论源自新公共管理理论，意图要打破政府垄断，引入私人组织，实现公共文化服务供给的“三E”。财政资源的有限和政府主导供给机制的现实困境成为引入市场机制的主要缘由。公共文化服务的市场化机制具有竞争功能、弥补功能。顾金孚认为市场化机制一方面借助私人资本可以解决农村地区的公共文化服务不足的问题，另一方面通过市场竞争，以反逼的态势促使政府提高公共产品的供给效率［14］。疏仁华［15］、陈坚良［16］、朱云［17］等认为市场在文化资源配置方面具有优势，因此要积极吸引私人资本投资农村公共文化产业，培育农村文化市场和文化品牌。张波、宋林霖从政府公共文化服务成本优化的视角分析得出：“政府要大胆引入市场竞争机制，让公众自主选择公共文化服务的提供者。”［18］82－85以市场为主导来解决公共文化服务的供给，就是通过公共文化服务的私营化，引入竞争机制，从可供选择的公共文化服务提供者中，决定谁是最适合的公共文化服务的合同承包商，从而达到“少花钱、多办事、办好事”的效果。市场化机制的实现途径有三：即通过市场力量扩大服务的承担主体；通过市场竞争促进扩大公共文化服务产出、改善服务质量、降低服务成本；通过采取合同出租或“多中心”治理等手段减少政府的不必要“插手”实现公共文化服务从“强制”向“协商”转变等［18］。林敏娟、贾思远充分肯定市场化机制的作用，他们认为市场化机制是政府主导机制的补充，因此必须协调好政企关系，通过运用契约、交换、政策、制度四种连接纽带，构建政企的良性互动，从而实现公共文化服务的有效供给［19］。

市场化机制提高了公共文化服务供给有效性。市场化机制一方面弥补了政府在公共文化服务领域的财政资源不足，文化服务内容和形式上的不足。另一方面市场竞争作用不仅可以提高文化资源的配置效率，另外所形成的竞争态势，反逼政府提高供给效率。然而市场化机制遭遇了市场化与公益化冲突的现实困境。在农村文化市场中，不乏有低俗、恶俗的文化形式，这些都侵蚀了公共文化服务的公益性的基本要求。因此，如何实现市场化与公益化的有效结合，是公共文化服务市场化机制所要解决的关键问题。

三、农村公共文化服务供给的社会化机制

社会化供给机制是通过社会化主体独立承担公共文化服务的生产与输送。其中社会化主体主要包括作为第三部门的社会组织或公民，他们以直接或间接的方式参与公共文化服务供给［20］。社会组织和公民在公共文化基础设施建设或在公共文化活动方面，通过捐赠、捐助的方式在农村地区提供公共文化服务。在社会化机制中，文化社团、民间艺人或非艺人的农民提供的文化服务内生于当地农村社会，更贴近当地农村民众的文化需求，在农村公共领域更有活力和发展潜力。近年来在许多地方农村由农民开办的“农民图书馆”，在带动村民加强文化学习，提升文化修养方面起到了积极作用。陈波研究了乡间艺人在农村公共文化服务中的功能和作用，他认为民间艺人的文化服务更贴近实际，他们生产和提供的文化服务在融合传统与现代文化元素方面具有优势，从而更能使民众的文化需求得到满足［21］349。路冠军和郭宝亮考察了农村基层文化社团的文化服务供给状况，他们认为民间文化组织扎根于乡村社会，能切实把握乡民的文化需求，更能成为公共文化服务的有效传递者。他们同时也认为民间艺人的组织化需要政府的培育和有效监管［22］。郑恒峰认为：“民间文化社团是最具活力、最具效率、最具竞争力、最具可持续性的文化推动力量。”［23］农村文化社团在农村公共文化服务中，因其贴近性、内生性、灵活性和多样性更容易获得民众的认同和支持，能够成为文化服务的有效供给主体。李少惠认为在发挥公共文化外输机制作用的基础上，要构建公共文化服务内生机制，这需要整合农村本土文化资源，运用农村自身力量加强文化建设。他认为这种供给机制既能满足农民的文化需求，又可以培育和发展农村本土文化，对于农村公共文化的持续性具有重要作用［24］。总体上来看，社会化机制在挖掘农村本土文化资源上具有优势，同时由于其灵活多样性更容易被当地民众接受，因此可以成为农村公共文化服务的有效供给主体。

与政府主导机制相比，社会化机制在公共文化供给的持续性、稳定性方面具有一定的劣势。缺乏稳定的资金来源和人才保障很可能导致公共文化服务青黄不接。陈波认为在公共文化建设中，政府对乡间艺人缺乏足够重视，大多数乡间艺人繁重的生产活动会挤压其创作和演出欲望，导致农村的内生文化资源沉淀、弱化［21］350。一些地方的“农民图书馆”也由于资金不足，处于风雨飘摇之中。因此要采取相应机制和措施对农民图书馆、乡间艺人的机会损失进行有效补偿，激发他们提供文化服务的热情，激活既有的乡间文化资源，繁荣农村文化。

四、农村公共文化服务供给的合作型机制

公共文化产品和服务的合作型供给机制理论主要指政府与企业的合作、政府与社会组织的合作或者政府、企业与社会组织的共同合作。政府与企业合作。政府与企业的合作的主要表现形式是政府采购、合作生产等。朱旭光等从“政府失灵”与“市场失灵”角度进行分析，认为在公共文化服务供给中，市场机制的引入使政府成为文化企业与民众之间的桥梁，通过运用“合同制”将政府权威与市场交换结合起来，实现政府与文化企业之间的合作［25］。张祖群认为公共文化产品和服务可以通过政府采购的方式与企业合作［26］。政府与社会合作。李少惠认为在准公共文化服务领域，竞争性和非排他性的同时存在要求在政府干预的前提下，通过政府与社会组织的合作实现此类文化产品和服务的有效供给［7］46。疏仁华认为政府与社会的合作会产生协同效应，因此应加强政府的文化管理系统与社会力量的合作，以优势互补的态势实现公共文化服务的有效供给［27］。吴琳等从农村公共文化民生的角度，以吉林省岔路镇为例，提出要构建政府与社会组织的“参与式”文化管理机制。这种机制要求政府运用政策手段积极培育社会文化力量，进而在明确各自职责的基础上构建政社战略伙伴关系，实现公共文化服务领域的有效合作［28］。政府、企业、社会合作。张良的多元参与合作机制主张，必须改变传统的由政府主导的文化资源配置结构，取而代之的是政府、市场、社会三元有机团结的结构，建构政府主导、社会参与、市场配置的“多元参与合作”机制［29］。吴理财等从供给机制上提出政府应积极顺应社会主义市场经济发展和现代多元治理要求，充分发挥市场、社会的作用，将政府“权威型供给”、市场“商业型供给”和社会第三部门“志愿型供给”有机结合起来，以协同方式实现公共文化服务的有效供给［30］。

以互补共赢为基本逻辑的合作型机制，强调为确保基本公共文化服务均等化以及公共文化服务的灵活性，构建能充分发挥政府、市场和社会的文化资源配置优势的合作形式和机制，实现公共文化服务的有效供给。合作机制的最大风险在于合作中机会主义的增加导致协调难度加大。政府与私人组织、社会组织的合作通常以合同的形式出现，因此，私人领域中的合同风险在公共文化服务领域同样存在。由于公共文化服务中横向合作的复杂网状关系取代了纵向简单的科层关系，从而协调难度以及控制风险加大。

五、结论

综上所述，学术界对农村公共文化供给机制进行的大量探索，丰富了农村公共文化服务供给的理论内容，提供了认识农村公共文化供给的多元视角，在一定程度上推动了农村公共文化服务供给的实践。总体上来看，当前研究需要在以下两个方面加以改进和完善：

（一）农村公共文化供给机制适用条件的分析有待加强

在农村公共文化服务供给机制的研究中，学术界关注的焦点集中在供给机制内在机理及其运行效果的阐释上，对供给机制的使用条件缺乏相应关注。尽管每种公共文化供给机制充分肯定了供给主体在服务的生产与配送中的优势，然而这种优势的发挥必然是在其适用条件范围内的。任何忽视具体条件，而将适用范围扩大化的一刀切的做法都会带来机制的失灵。在公共文化服务供给中，政府失灵、市场失灵和志愿失灵都有可能会发生。因此理论研究必须高度警惕、防范失灵问题。简·莱恩对公共服务供给中契约制存在的有可能导致契约失败的机会主义行为给予高度关注。唐纳德·凯特尔运用一系列案例提出告诫，在公私伙伴关系中，政府要成为精明的买主以应对公共领域市场缺陷的增加和市场自律的减少。萨拉蒙的志愿失灵的分析也要求我们要理性分析社会组织在公共治理中的作用。上述理论家的告诫意味着在公共文化供给中，任何机制都可能存在风险，要使供给机制发挥效用，必须充分注意其适用条件和生长土壤，只有当条件具备，才有可能出现纯粹的理论模式的预期结果。因此，在后续的公共文化服务供给机制研究中，要重点关注供给机制的适用条件。

（二）农村区域差异与供给机制选择之间关系的分析有待加强

在中国农村经济、社会、文化发展不均衡的大背景下，供给机制的效果存在地区差异。供给机制的效率与农村土地面积、人均GDP、城市化和教育水平等外部因素有关［31］。农村区域的差异影响着公共文化服务供给机制的选择。既然任何一种供给机制都不能有效地解决所有农村地区的公共文化服务问题，这就要求学者将差异化的农村与公共文化供给机制选择结合起来，综合分析影响农村地区中影响公共文化服务供给机制选择的关键性变量，从而能够结合农村地区的具体特点选择合适的供给机制，实现区域内农村公共文化服务供给的多样化和特色化。

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