石慧芬

（江苏省司法警官高等职业学院，江苏 镇江 212003）

服刑人员权利之法律保障探究
——兼论现行《监狱法》的不足与完善

石慧芬

（江苏省司法警官高等职业学院，江苏 镇江 212003）

如果说刑法是犯罪人的大宪章，那么《监狱法》就应该是服刑人员的大宪章。作为刑事法律体系的组成部分，《监狱法》既规定监狱的刑罚执行权和狱政管理权，同时又规定了在押服刑人员的权利。然而《监狱法》实施20年来，由于其规定的过于粗疏、而且未就“服刑人员权利及其救济”专章规定，导致行刑实践中监狱执法者随意性较大，服刑人员的权利不能得到完全保障，监狱侵犯服刑人员权利的事件时有发生。本文在分析现行《监狱法》在服刑人员权利保障方面的不足的基础上，试图提出《监狱法》在完善服刑人员权利保障方面的一些修改建议。

服刑人员；权利保障；《监狱法》；完善

服刑人员是因触犯刑法而被剥夺人身自由权的特殊群体。对于这个特殊群体的权利关注，是社会文明和进步的体现。尊重、保障服刑人员权利的行使，是我国人权保障的重要内容。

一、尊重和保障服刑人员权利的法律意义

（一）权利的来源决定了必须尊重服刑人员的权利

人之为人，人的权利生而有之，这点已经得到了文明社会的公认。从法理上讲，服刑人员权利作为私权利来讲是“法不禁止皆自由”，只要是未被法律剥夺的权利，就应该是服刑人员享有的权利。因此，服刑人员依法享有相关权利，如财产权、人身权、婚姻自由、知识产权等民事权利；服刑人员还应该享有言论自由、出版自由等政治权利与自由，未被同时剥夺政治权利的服刑人员享有选举权；服刑人员还应该享有宗教信仰自由……，总之，未被法律剥夺的，就均应是服刑人员享有的权利与自由。《监狱法》第7条规定的 “服刑人员的人格不受侮辱，其人身安全、合法财产和辩护、申诉、控告、检举以及其他未被依法剥夺或者限制的权利不受侵犯”。这规定便是对于服刑人员权利“法律未剥夺即不受侵犯”的基本法理的肯定。

（二）监狱改造服刑人员的目的决定了必须尊重服刑人员权利

正如有学者所说的“犯人入狱不是为了惩罚，刑罚不是为了复仇，而是为了减少犯罪和改善犯罪人。”[1]刑罚的目的不仅仅是为了惩罚犯罪人，更是为了矫正犯罪人的行为恶习，促使其刑罚执行完成后能顺利回归社会。服刑期间罪犯的权利如果受到应有的尊重，可强化其法律意识；而如果合法权利得不到保障甚至长期受到侵害，则会使服刑人员的法律意识更加淡漠、甚至产生仇视心理。实践中，对于服刑人员权利不受尊重的情形大多数服刑人员以忍气吞声来应对，而少数服刑人员则仇恨，回归社会后伺机报复社会。[2]因此，对服刑人员权利的漠视只会带来更多的社会问题。

（三）尊重和保障服刑人员权利是“法治监狱”的必然要求

法治本身是有价值取向的，法治就是要通过对公权力的规范和控制，最终保障公民权利。所以我们在谈“法治监狱”、在建设“法治监狱”的进程中，不仅要求行使公权力的执法者不断审视自身执法的目的、职权、内容、程序是否符合法律的规定，是否能够严格执法、文明执法，从权力的运行层面规范刑罚执行权和狱政管理权的行使。同时，“法治监狱”的建设也必然要求加强对服刑人员权利的尊重和保障，行刑过程中服刑人员作为特殊权利主体的地位受到尊重，服刑人员的实体权利和程序权利得到有效保障，是“法治监狱”的必然要求。

（四）尊重和保障服刑人员权利是法律体系对执法工作提出的要求

在立法上，我国已经制定了一系列保障服刑人员权利的法律，已经形成了以《监狱法》为核心，由《宪法》《刑法》《刑事诉讼法》、《民法通则》、《国家赔偿法》等法律及行政法规、规章所共同构成的我国监狱服刑人员权利的法律保障体系。我国宪法中明确规定：“国家尊重和保障人权。”《监狱法》对我国监狱服刑人员的权利、义务作了具体的规定，是我国当前规定与保护服刑人员权利的最主要的法律。我国民法通则中明确规定 “自然人的民事权利能力，始于出生、终于死亡”，民法中的人身权等民事权利服刑人员当然享有。我国《国家赔偿法》就监狱人民警察行使职务致服刑人员人身、财产权益受损的，有权要求国家赔偿……此外，我国签署了《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》，都是服刑人员权利保护的法律依据。

因此说，监狱服刑人员权利保障体系已经基本形成，一方面为我国监狱服刑人员权利的实现和保障提供了必要的法律基础，同时也对监狱执法者在执法过程中尊重和保障服刑人员权利提出了具体要求。

二、现行《监狱法》关于服刑人员权利及其保障规定的不足

如前所述，我国服刑人员权利保障法律体系已经建立，然而作为该法律体系核心的《监狱法》，虽然对服刑人员权利义务进行了规定，却由于法律条文规定过于空泛、可操作性差，甚至有的条文形同虚设，故而在基层饱受诟病。具体来说，《监狱法》在关于服刑人员权利保障方面有以下几点不足：

（一）服刑人员劳动权规定太过笼统，缺少法律责任条款

1．劳动工时规定模糊，且无劳动监察、法律责任条款，导致实践中服刑人员超时劳动在少数监狱仍然存在

服刑人员超时、超量劳动曾经是全国监狱系统普遍存在的问题，近年来应该说有了根本的改观，但至今仍然未能根治。关于劳动工时，《监狱法》并未做出直接规定，而是运用了一个准用性规则，参照国家“有关”规定，用词模糊，不符合法律用语力求明确的特点。我国现行《监狱法》第71条规定，“监狱对服刑人员的劳动时间，参照国家有关劳动工时的规定执行。”然而，《监狱法》第71条第1款关于服刑人员劳动工时的规定中，还加了一句：“在季节性生产等特殊情况下，可以调整劳动时间。”实践中，正是这一规定，让各地监狱有了驱使服刑人员超时、超量劳动的依据。后来虽然司法部出台了《关于服刑人员劳动工时的规定》，仍有极少数单位超时超量组织服刑人员劳动。

值得注意的是，对于监狱单位超时、超量组织劳动的法律责任，在《监狱法》中没有规定，这也许正是超时劳动屡禁不止的根本原因。此外，政府劳动监察部门无法进入高墙监督，也是超时劳动普遍存在的原因。社会上的企业必须遵守劳动法，和员工签订劳动合同、办理社会保险、支付工资、奖金，而员工就劳动关系引发的争议可以向劳动保障局投诉，劳动保障部门负责监察与处理，而监狱组织服刑人员劳动便成了劳动法的法外之地。

2．服刑人员劳动报酬、劳动保护和社会保险规定太过笼统，甚至形同虚设

关于劳动报酬和社会保护，《监狱法》第72条规定：“监狱对参加劳动的服刑人员，应当按照有关规定给予报酬并执行国家有关劳动保护的规定。”这又是一个指向不明的准用性规则。这样的规定确认了服刑人员有劳动报酬权，但是规定的模糊导致的执法随意性，最终结果就是劳动报酬过低，各监狱只是象征性的发放几十元、上百元不等的劳动报酬，与服刑人员创造的劳动财富不对等。现实中，没有监狱真正按照劳动法等相关法律的规定，支付给服刑人员与其劳动数量和质量相对应的劳动报酬。连司法部组织的课题研究结果也不得不承认：“法律解释的不完善，长期使得立法漏洞和‘空白’得不到填补，造成司法实践中的无所适从。”[3]而服刑人员的劳动报酬没有得到保障，尤其是对于长刑犯来说，等年老出狱时，劳动能力减弱甚至失去了劳动能力，却基本上一无所有，必然会激化社会矛盾、给社会发展带来隐患。

另外，《监狱法》72条对于违反劳动保护的相关规定，没有规定任何法律责任条款，以至于执法者在不需要负任何责任的情形下，必然会对劳动保护的条件是否符合法律标准不加关注，甚至觉得没有违法成本而持无所谓的态度、不注重劳动保护，服刑人员长期在不符合劳动保护条件下劳动作业，健康权没有保障。

此外，关于服刑人员的社会保险问题，《监狱法》第73条规定，服刑人员在劳动中致伤、致残或者死亡的，由监狱参照国家劳动保险的有关规定处理。也即意味着服刑人员只能在致伤、致残、死亡时才能享受有关劳动保险即工伤保险的待遇。而其他社会保险，如养老保险则未有涉及。对于之前没有参加社会保险如养老保险的服刑人员来说，将导致服刑人员服刑期间参加劳动，走上社会后生活却没有保障。

（二）服刑人员的程序性权利，在《监狱法》中没有体现

1.减刑、假释、暂予监外执行中，缺乏服刑人员的程序权利保障的规定

《监狱法》规定了监狱作为公权力机关办理减刑、假释、暂予监外执行的法定权力，但是对于服刑人员的知情权未予以保障，未体现狱务公开的要求。虽然在司法部关于 《监狱提请减刑假释工作程序规定》规定了公示制度，公示内容应当包括服刑人员的个人情况、原判罪名及刑期、历次减刑情况、提请减刑假释的建议及依据等，公示期限为5个工作日。但是狱务公开未提高到法律层面与程序越来越受到重视的世界趋势是不相符的。

“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现。”程序越公正，才有可能使被裁判者与裁判者真正进行对话、协商；公平的程序要比不公平的程序使那些受到不利对待的人更有可能接受不利的结局。因此《监狱法》中忽视服刑人员的程序权利，显然是不可取的。

2.狱政管理权行使过程中缺乏服刑人员程序性权利保障

《监狱法》规定了监狱对于服刑人员的奖惩权，但是未规定在奖惩和计分考核等狱政管理过程中服刑人员享有的程序权利。如对服刑人员权利影响极为重大的监狱行政处罚，《监狱法》规定可以给予警告、记过或者禁闭等处罚，但却未规定监狱在处罚之前要听取服刑人员陈述、申辩的权利，也没有规定执法民警应当告知服刑人员处罚的事实和理由，没有规定不得因为服刑人员陈述、申辩加重对其的处罚等程序性规定，则必然导致管理的随意性。

3.服刑人员实现自身权利的行为缺少统一的程序规制

从法理上讲，只要未被依法剥夺，就应该是服刑人员所享有的权利。但是说易行难，由于法律对于服刑人员权利缺少一个统一的程序规制，在实践中，服刑人员结婚、服刑人员服刑期间探亲等都没有统一的具体规定，造成各省市制定的标准不尽统一，实际操作起来就相差甚远。

再比如《监狱法》第47条规定：“服刑人员在服刑期间可以与他人通信，但是来往信件应当经过监狱检查。监狱发现有碍服刑人员改造内容的信件，可以扣留。”法律条文的粗疏加上执法者的随意性，事实上使得服刑人员通信权难以保障。有的单位甚至有自己的土政策：完不成生产任务的不准打电话，超额完成的可以多打。[4]这种《监狱法》规定的模糊性导致的土政策大行其道，非但无助于改造服刑人员，反而人为地制造矛盾和对立。

（三）服刑人员的救济权途径规定过窄，可操作性弱

1.《监狱法》中关于救济权规定过分简单，实践中难以奏效

权利的生命在于救济，无救济也就无异于无权利。《监狱法》第22条规定，对服刑人员提出的控告、检举材料，监狱应当及时处理或者转送公安机关或者人民检察院处理，公安机关或者人民检察院应当将处理结果通知监狱。就此规定来看，服刑人员没有诉权，控告、检举由监狱自己处理或者检察院处理。监狱内部处理则难保监狱由于各种人情或者其他关系而偏袒监狱民警，最终结果大事化小、小事化了，服刑人员救济权没有保障。服刑人员提出对监狱民警的控告还要通过监狱转送检察机关，能不能转送亦令人担忧。作为权利义务受到刑罚执行行为和狱政管理行为直接影响的服刑人员，救济权的规定未免显得过分单薄。虽然相关规章中还有有关服刑人员救济权的相关规定，但《监狱法》中关于服刑人员的救济权的规定如此简单，未免不合逻辑。

2.对监狱的监督不足

缺乏监督的权力不仅会滋生腐败，还会走向它的反面。《监狱法》中，仅仅规定了检察院的法律监督权，对于监狱内部监督和上级机关的监督、社会监督均未有体现，监督方式单一，实践中的效果是监督不力。而各监狱虽然都有驻监检察所，监区也设有申诉、检举、控告信箱，但是实践中发挥的作用极为有限。如果能在程序上做出规定，如检举箱的设置地点、开箱规则、转送规则都进行制度化的规定，避免民警或其他人员利用漏洞来查阅、甚至干涉控告、检举材料的投递，应该就会有不同的实施效果。

3.服刑人员对于狱政管理行为没有诉权，只能请求国家赔偿

在司法实践中，法院将监狱与服刑人员之间的纠纷排除在民事诉讼受案范围之外，理由是监狱和服刑人员并非平等主体。还有服刑人员状告监狱提起行政诉讼，法院的审理结果是认为监狱是依据刑事诉讼法的规定行使刑罚执行权的行为，此项权力属于司法权的范畴，因此不属于行政诉讼的审查范围。因此，在现有的法律体制下，服刑人员与监狱之间的纠纷法院不予受理，仅仅只能适用国家赔偿法请求国家赔偿。

三、完善《监狱法》，推进服刑人员权利保障的建议

长期的基层实践中，监狱民警更加注重服刑人员的义务而忽视了服刑人员的权利。随着社会权利意识的觉醒，服刑人员对警察的执法怀疑必然增多，也就意味着对监狱执法者的执法工作提出更高的要求。《监狱法》出台以来修改呼声很高但一直未见立法机关回应。《刑法》、《刑事诉讼法》的相继修订后，2012年10月26日全国人民代表大会常务委员会通过了《关于修改〈中华人民共和国监狱法〉的决定》，然而这次《监狱法》的修改，只是按照刑事诉讼法的修改相应的将社区矫正、3个月以下余刑看守所执行等写进《监狱法》中，而《监狱法》的规定失之粗疏、可操作性不强、规定不尽完善的局面没有根本改变。因此，如何进一步完善《监狱法》的规定，仍是当前的重要课题。《监狱法》的修改过程中，就服刑人员权利保障部分，笔者认为可以从以下几方面入手：

（一）增设一章“服刑人员的权利和义务”，并避免规定模糊

将现行《监狱法》中有关服刑人员的权利和义务整合为一章，系统的规定服刑人员的权利和义务。最好采用列举式和概括式相结合、肯定式与否定式相结合的立法方式。如可以将现行《监狱法》中服刑人员权利，一一进行列举，如人格权、人身权、合法财产所有权和申诉、控告、检举权。另外，对于服刑人员劳动报酬、劳动保护、社会保险等进行列举的同时，还要避免现行《监狱法》的模糊其辞，明确应适用劳动法的相应规定，对服刑人员的劳动权予以充分保障。此外，还应该仍然沿用《监狱法》第七条“以及其他未被依法剥夺或者限制的权利不受侵犯”的概括性规定。在具体规定时，可以采用肯定式与否定式结合的方法，在确认服刑人员权利的同时，从反面再规定监狱执法民警不得侵犯服刑人员的权利。

（二）增设一章“法律责任”，将监狱执法侵犯服刑人员权利的责任纳入《监狱法》

监狱及其执法者的法律责任是指因违反了法定义务，或不当行使权力所产生的，由监狱的直接负责的主管人员或者行为人承担的不利后果。《监狱法》共78条，没专门设“法律责任”一章，仅仅是在第14条规定了几种监狱人民警察实施几种行为的法律责任。对于监狱执法者超时安排服刑人员劳动、监狱执法者不达不到国家规定的劳动保护的有关要求，对于不按照《监狱法》规定及时转递申诉、检举材料的不作为行为，以及对于不按照规定保证服刑人员受教育权等行为，均明确规定相应的法律责任。只有明确规定侵犯服刑人员权利的法律责任，有关服刑人员权利才能真正落到实处。

（三）增加监狱行刑过程中的程序性规定

程序性权利不仅是服刑人员理应依法享有的权利，而且程序的正义必将促进实体正义的实现。而目前《监狱法》中的程序性规定，都是从监狱的角度进行规定，鲜有关于服刑人员参与的程序性的规定。虽然司法部《监狱提请减刑假释工作程序规定》虽然规定了公示和异议处理的程序，但笔者认为，《监狱法》应当从法律层面规定对服刑人员有重大权利影响的减刑、假释、暂予监外执行和监狱奖惩等刑罚执行和狱政管理过程中应当遵守的方式、步骤、时间、顺序，并应明确服刑人员的知情权、参与权，陈述和申辩权以及申请回避权等程序性权利。

（四）《监狱法》明确规定：在监狱内部建立专门的处理服刑人员投诉的机构

权利的生命在于救济。《监狱法》应确立服刑人员可以就监狱管理过程中侵犯其合法权益的行为，向监狱内部有关专门监督机关控告和投诉的制度。在监狱内部设置专门的处理服刑人员投诉的机构，畅通服刑人员投诉的渠道，在现有的监狱长信箱、检察院信箱、省局信箱的基础上设置投诉处理科，由监狱内的投诉处理科对服刑人员投诉事项先行处理，如果服刑人员不服处理决定再向狱政部门或纪委监察部门申诉进行处理。这样，由专职的投诉处理科在法定的期间内走访、接受服刑人员约谈，直接的了解服刑人员的不满，可以防止干警扣押服刑人员的的的抱怨和控告。当然，设置投诉管理科，必然要求投诉管理科在法定期间内答复，如不予答复须承担相应的法律责任。

（五）《监狱法》应将“狱政管理”行为纳入行政诉讼的受案范围

监狱作为刑罚执行机关，行使两项重要权力——刑罚执行权和狱政管理权，监狱行使刑罚执行权，对服刑人员进行减刑、假释，是由监狱提出意见，最终裁定权属于人民法院。而且刑罚执行权本身就是根据刑事诉讼法授权行使司法权的行为，因此不能提起行政诉讼理所当然。

而对于狱政管理行为，依据《监狱法》的规定对服刑人员的生活、卫生、奖励、惩罚等，应该属于行政权的行使。所谓行政权，即国家行政机关依法执行法律对社会进行管理的活动。狱政管理权无疑属于行政权的行使，监狱的狱政管理应属于监狱依照《监狱法》的规定的执法行为，在执法的过程中，执法机关必须依照法律授予的权限、明确规定的方式、程序来行使职权，违法必须承担相应的法律责任。监狱与其他行政机关不同的是，监狱的管理对象是服刑人员这一特殊群体，但归根到底狱政管理仍然属于行政管理的范畴。那么服刑人员如果认为狱政管理行为违法、或者不当，损害自身权益，就应该有权获得救济。如涉及服刑人员财产权的问题，如违禁品，法律法规并未给过明确的清单，如果认为监狱没收侵犯其财产权，为什么不能寻求救济呢？

行政诉讼法第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”从行政诉讼法及其司法解释来看，没有任何排除服刑人员诉讼的规定。因此，监狱执法者行使狱政管理权导致行政相对人人身、财产权益受到侵害的，服刑人员有权提起行政诉讼，人民法院应当受理。因此，有必要在《监狱法》中明确“服刑人员对狱政管理行为不服的，有权以监狱为被告提起行政诉讼，监狱应当及时转递材料、不得扣押、干涉”。

四、结语

司法是社会正义的最后一道防线，而监狱是这道防线的最后一道屏障。监狱的执法不公、侵犯服刑人员权利对于整个社会的影响是极其恶劣的。作为特殊群体，服刑人员的权利保障对于人权保障也有着重要意义。此外，更为科学、民主的立法必将为严格执法和公正司法的提供更科学的依据。《监狱法》对服刑人员权利的保障的修改与完善，不仅可以为服刑人员权利及其救济提供更为明确的法律依据，同时也为监狱执法者的执法实践提供更明确、更科学的指引，对于“法治监狱”的建设意义重大。

[1]杨殿升.监狱法学[M].北京:北京大学出版社,2001:62.

[2][4]杨贽亦.罪犯权利保障问题与对策研究——以云南监狱的监管实践为观察视角[D].西南政法大学硕士论文,2012.

[3]冯建仓.中国监狱服刑事人员基本权利研究[M].北京:中国检察出版社,2008:160.

A Probe into Legal Protection of Prisoners’Rights——On Shortages and Perfection of Prison Law

Shi Huifen

If the criminal law is the offenders’Magna Carta,the Prison Law is the prisoners’Magna Carta.As part of the criminal law system,the Prison Law stipulates not only the prison’s power of penalty enforcement and corrections,but the rights of prisoners in custody at the same time.however,since the Prison Law has been implemented for 20 years,because its provisions are too slack,and have no specific articles on the prisoners’rights and remedies,the police in prison tends to offend the prisoners’right which can not be fully safeguard.The current Prison Law in prisoners’rights has obvious deficiencies,therefore,it should be made some necessary changes.

prisoners;right protection;Prison Law;perfection

DF87

A

1671-5101(2015)05-0084-05

（责任编辑：陶政）

2015-08-25

石慧芬（1981-），女，山西榆社人，江苏省司法警官高等职业学校讲师，硕士。研究方向：行政法学。