影响审计质量的关键因素研究

2015-12-16江小国

安徽工业大学学报（社会科学版） 2015年1期

徐芬，江小国

（1.马鞍山职业技术学院经济管理系，安徽马鞍山243031；2.安徽工业大学商学院，安徽马鞍山243002）

政府审计是国家治理不可或缺的重要工具，是监测和排除隐藏在国家肌体上病灶，保证国家正常运行的保健医生。失真的审计信息会引起社会信任危机，损害政府形象，产生社会不稳定因素。评价审计质量主要有两个相对标准：一是审计结论真实性如何；二是作出的审计处理处罚执行程度如何。

从上世纪80年代，我国开始建立系统的审计组织机构，开展全面的审计工作至今，几十年的审计实践，取得了很多辉煌的成果，为国家挽回了巨大的经济损失，在国家治理中发挥了不可估量的作用。但随着我国经济体制改革的不断深入，审计服务质量整体不容乐观的问题也日渐凸显出来。特别是从2004年审计风暴过后，不断被揭露出来的经济大案要案，有不少都不是由审计机关查出来的。说明近一些年，我国政府审计对存在问题的查处率还未达到足够高，漏查的问题还不少。一些较大的审计结果透明度还不够，真实性受到广大公众的怀疑。这些都折射出我国政府审计功能尚存在一定程度的“弱化”，公信力还需提高。针对提高我国政府审计质量问题，许多学者从不同角度提出了一些设想和建议。例如：辛风，鹿云飞等建议我国尽快建立审计同业复核制度，以改善我国政府审计结论的真实性。［1－2］郑石桥，尹平讨论了我国审计制度改革问题，提出要改革我国审计管理体制，提高审计机关的地位，减少审计机关在很多被查出问题处理方面“妥协”现象。［3］杨肃昌等认为需要把我国审计管理体制由行政性提升为立法型。［4－5］本文拟从进一步增强审计机关工作独立性和严格落实审计风险制度两个方面，探讨提高我国政府审计质量的措施。

一、影响我国审计机关审计质量的关键因素

党的十八大以来，党中央强调要进一步改进各级党政机关工作作风，推进廉政建设，严格控制领导干部乱用职权行为，严惩贪污腐败现象，我国审计工作质量有了很大的改观，审计结果的真实性和透明度都有了很大程度的提高。但是我国审计机关审计质量仍然存在不少问题，特别是审计结果的真实性还有待进一步提高。当前，影响我国审计机关审计质量的因素是多方面的，但我们认为关键在以下两个方面。

（一）我国审计机关审计独立性不强

我国审计机关审计质量不高的关键问题之一是我国审计机关审计独立性不强。审计机关审计独立性涉及到很多因素，如社会法制化程度和政府廉洁状况等，尤其是审计体制。审计体制主要包括两类问题，即审计模式和审计领导体制。我国现阶段采用行政型审计模式和“条块结合”的双重领导型，即业务上接受上级审计机关的领导，行政上接受同级政府的领导。实际上是“以块为主，以条为辅”，真正在起作用的是同级政府。审计机关审计独立性不强主要表现为在审计机关与被审计单位博弈过程中，主管政府部门对审计机关工作的支持力度不够，以及主管政府部门对审计机关工作存在一定程度的干预。

我国各级审计机关领导的任命、审计设施、审计经费和审计人员配置主要由同级政府负责，审计机关的大多数重大事项的决策权都在当地政府。不少审计人员在强大的政府面前顾虑重重，使得审计主体的独立性受到一定程度的影响，审计监督权力相对减弱。一部分涉及主要领导干部或地方保护主义庇护的违纪案件就很难查处，导致一些地区出现审计的“弱监”和“虚监”现象。审计机关工作独立性弱直接带来审计结果真实性差和审计处理处罚执行率低的严重后果。

前些年部分政府领导违法违规干预审计机关的现象时常发生。审计署前副审计长项俊波说，有些地方政府领导在指导思想上，怕揭露太多难以承担责任或影响政绩，因而违反规定干预审计机关依法揭露和处理预算执行中存在的问题。这种现象越到基层审计机关越严重。［4］对审计机关的工作进行过多地干预甚至给审计机关施压，阻止审计机关完全反映实情。审计机关常常不得不向被审计单位作出一定程度的妥协，对于审计查出的问题，往往要经过政府主管领导反复筛选，大化小、小化无。部分审计报告是在某些领导授意下经过适当包装后才提出的。因此，有时审计报告中反映出来的问题可能不是真实情况的全部，审计结论真实程度难以确定。

根据审计署官方网站公布的2003～2007年审计署机关、特派员办事处、派驻局、地方审计机关的审计统计数据资料，从这4类审计机关2003～2007年作出的审计结论来看，对于审计作出经济处理处罚执行率最高的也只有80%，一般只在60%左右；对于审计作出处理处罚的涉案人，结果真正受到处理的却不多。这些情况反映出我国审计机关地位低，政府对其工作支持不够。

（二）我国审计机关承担的审计风险过小

西方国家政府审计控制审计风险的措施，主要是靠一套完善的审计准则，包括一般准则、现场工作准则和报告准则。我国也有政府审计准则体系，包括《国家审计准则》和《质量控制准则》，但这些没有很好地执行。审计风险过小将从多方面严重影响审计质量。

一是产生漏审和轻罚的可能。由于我国审计机关需要承担的审计风险不大，使得一些审计人员在实施审计过程中缩手缩脚，过多地揣测被审计对象的“背景”。有时为了迎合个别领导意图，不惜违反原则办事，宁可承当漏审的责任，不愿得罪人，唯恐引起某位领导不高兴。有的审计机关在作出审计处理处罚时，也尽可能避重就轻，因为后来即使出现审计风险，自然也有政府领导出面遮挡。经过领导审批的审计报告，即使有问题，受到举报的概率很小，审计机关直接承担风险的概率更是极小。到目前为止，在我国政府审计中还很少有审计人员由于审计失误被问责。相反，由于审计人员捅了个别官员的“漏子”而受到迫害的“案例”却屡有发生。因此，甚至有的地方审计机关明知被审计单位存在问题，在没有政府领导明确指示严查之下，它们往往尽量打擦边球，不轻易把问题全部如实地揭露出来。

二是增加寻租和送人情的机会。由于审计风险小，审计机关中难免有某些审计人员利用极个别有问题的领导打掩护进行寻租，且底气比较足，认为出了问题，会有政府领导主动帮忙遮掩过去。因此，审计人员中就会出现私下里背离审计法规，弄虚作假，隐瞒事实真相，送人情拿好处的现象。审计机关除了有时被动造假外，可能还会有极少数审计人员夹带“私货”，给我国政府审计的质量增加了更大的隐患。

三是造成审计处理处罚执行不严的结果。审计必须是依法进行的，审计机关必须对作出的一切审计结论负法律责任，审计人员也必须对自己进行的每项审计工作负法律责任。审计风险过小不仅会使审计人员产生工作随意性心理，直接影响审计工作，还会使被审计单位在接受审计处理处罚时感到有松动的希望，它们会采取拖拉、狡辩、找领导说情乃至抵制等办法，造成审计处理处罚执行不严的结果。

二、对提高我国政府审计质量的建议

根据以上分析，进一步提高我国政府审计质量，关键是提高审计机关审计独立性和加强对审计风险制度的执行，具体来说主要应认真抓好三方面工作。

（一）要完善审计法规和审计制度

制度上的漏洞是腐败的重要原因。我国审计法经过多年的修改，基本上比较完整，关键是相关制度方面漏洞较多，对审计法的执行不严。随着我国法治化程度的提高，审计的重要性日益显现出来，应进一步完善我国相关的审计法规、审计管理制度。在条件逐渐成熟时，在我国建立起审计同业复核制度。尤其要切实提高审计机关的地位，加强审计人员工作独立性，增加对行政人员干预审计工作的约束。让审计人员敢于主动地揭露问题，反映问题；审计机关享有较大程度的审计处理处罚权、执行权，使审计结果能落到实处，真正发挥审计的国家治理功能。