卢光盛?金珍

2015年4月6日，首届澜沧江—湄公河对话合作外交高官会在北京举行。左图为中国外交部部长王毅会见各国参会代表，右图为中国外交部副部长刘振民主持高官会。

2015年11月12日，澜沧江—湄公河合作机制（以下简称“澜湄机制”）将在中国云南省景洪市举行首次外长会。这标志着中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南六国将启动次区域合作新尝试。以澜沧江—湄公河为主轴的次区域合作自上世纪90年代兴起以来，已形成包括“大湄公河次区域经济合作”（GMS）在内的多种合作机制。那么，创建“澜湄机制”有何特殊意义？其未来发展方向如何？即将举行的外长会将会作出回答。

“澜湄机制”的提出

1992年成立的GMS机制，是由亚洲开发银行最早倡导、澜沧江—湄公河沿岸六国共同参与的次区域经济合作形式。GMS有两个特点：一是它本身以经济合作为主，较少涉及政治和社会领域的合作;二是它是我国参与时间最早、成效最显著、机制化程度最高的次区域合作形式之一，已成为区域经济合作机制的成功典范。不过，GMS合作也存在一些问题，主要是：经济合作发展到一定程度，特别是在关税效益大为降低的情况下，如何继续深化有关势头;区域内部的非传统安全挑战日益纷繁、突出，如何将次区域经济合作拓展到政治、安全、社会领域，以有效应对它们。

在这个背景下，一些关于次区域合作的新想法出现了，而“澜湄机制”是最接近现实的一个。泰国是该机制的最早倡议方。因为澜沧江—湄公河流域经常发生旱涝灾害，泰方几年前建议流域六国就水资源开发与治理问题进行合作。中方认为，单纯就水资源设立机制合作领域较窄，顺势提议建立涵盖各领域合作、由六国共同主导的机制，获得其他五国积极响应。2014年11月，在缅甸首都内比都召开的第17次中国—东盟领导人会议上，中国国务院总理李克强发表讲话时指出，“为促进东盟次区域发展，中方愿积极响应泰方倡议，在10+1框架下探讨建立澜沧江—湄公河对话合作机制”。

2015年4月6日，首次澜沧江—湄公河对话合作外交高官会在北京举行。会议主题是“六个国家，一个命运共同体：建立澜沧江—湄公河对话合作机制，促进次区域可持续发展”。各国希望“加强次区域国家的政治互信、经贸合作和社会人文交流，促进整个次区域的可持续发展”。10月中旬，中方正式宣布，将在云南省景洪市召开首届“澜湄机制”外长会，讨论“澜湄机制”目标、重点领域及早期收获项目。

“澜湄机制”的意义

经过20多年的合作与发展，澜沧江—湄公河沿岸六国在现阶段共建合作新机制，具有特殊意义。

一方面，“澜湄机制”是次区域国家突破发展瓶颈、深化区域合作的创新和尝试。当前，次区域内国家除中国、泰国外，经济发展水平仍普遍落后。老挝、缅甸、柬埔寨等国长期面临基础设施薄弱、资金缺口较大、贫困人口众多等瓶颈，可持续发展问题突出。尽管次区域内已形成多种合作机制，但这些机制往往主要针对某个领域、某一问题，或者由区域外国家和机构主导，局限性突出。除了前文提到GMS合作机制，其他一些比较有影响力的合作机制，如湄公河委员会，主要由湄公河下游的泰国、老挝、越南、柬埔寨组成，特别关注次区域内的核心问题——水资源的开发和利用。但“湄委会”（MRC）只是咨询机构，且经费主要来源于成员国及其发展伙伴的资助和捐赠，一定程度上影响其独立性。处在上游位置的中国不是湄委会成员，也影响这一机制的权威性和有效性。

从目前的信息来看，相比原有合作平台，“澜湄机制”有多重创新。在主导权方面，澜湄机制将是次区域内首个由六国共同主导、共同协调的机制。在合作领域方面，澜湄机制开放包容，涵盖经济、政治、社会、文化等各领域，备受关注的水资源合作也可能被纳入合作议题。在合作目标方面，“澜湄机制”致力于加强政治互信和相互理解，维护和平与稳定;促进可持续发展，缩小发展差距;提升人文交流，促进人民心相通。对于次区域国家而言，这将是携手共进、互利共赢的重要机遇。对于次区域内现有合作机制而言，也将是提升合作层次、提高合作水平的新动力。

另一方面，“澜湄机制”是中国寻求更多国际合作倡导权和话语权的尝试。2013年，中国领导人提出了“一带一路”倡议，周边政治、安全环境是我国实施这一倡议重点关注的问题之一。特别是对于“21世纪海上丝绸之路”来说，澜沧江—湄公河流域既是陆上起点之一，也是一个重要节点。但中国在有关次区域合作的主导权、规则制定权和话语权方面都不占明显优势。此外，随着中国的快速崛起，其他湄公河流域国家既希望搭“中国便车”以推动本国经济发展，又对中国不同程度地怀有担忧和戒备心理。一些域外大国也在增加对湄公河次区域的投入，加强对中国的防范并同中国竞争是他们的主要考虑之一。这些在客观上削弱了中国的影响力，增加了中国参与湄公河地区开发合作的复杂性和竞争性。中国需要加强顶层设计，平衡好次区域国家对中国的经济与政治安全诉求，促进该地区的稳定与发展，“澜湄机制”的提出正好适应了这一需求。

从更深层次讲，中国今后要在国际社会上扮演好负责任的大国角色，首先需要深化与周边国家的利益融合，在周边区域发挥更大的影响力。相比于我国周边其他区域，湄公河次区域具有更好的合作基础和更强的合作需求，系统性风险则相对较低，有望成为“一带一路”倡议率先取得突破的方向，积极扶持“澜湄机制”合作将有水到渠成之功。

“澜湄机制”的前景

中国作为次区域内最大的经济体和提供发展机遇最多的国家，在“澜湄机制”筹建过程中发挥了积极主动的作用。在未来的合作中，中国需要综合考虑湄公河地区各国立场，重视它们的利益和意见，做好统筹安排，有针对性地设计与投入，逐步、全面提升“澜湄机制”的合作功能和机制化水平。

在策略层面，一是应明确“澜湄机制”是中国在现有次区域合作机制之外的一个新选项，但并非抛弃GMS等合作机制“另起炉灶”。长期以来，湄公河次区域内多种合作机制发挥了不同的功能，满足了多层次的需求和各方利益，不仅反映了次区域内高度复杂的政治、经济关系，也折射了域外大国的利益博弈。“澜湄机制”在短期内不可能取代这些相对成熟、各具特色的合作机制，而应与它们形成相互补充与促进的关系。二是推进“澜湄合作”要具有全局观，在周边外交和“一带一路”的框架下谋划和经营。东南亚地区特别是中南半岛是“一带一路”最有可能取得成效的方向，在这一区域展开重点经营可能会相对投入小、见效快、影响大。值得注意的是，在过去的合作中，湄公河地区国家主要通过推行“大国平衡”策略获取利益并提高自身地位。今后，它们不会放弃这一策略。中国应避免强推针对次区域外力量的排他性安排。三是积极探索同周边有条件国家建设命运共同体的可能性。“澜湄机制”已经具备良好的合作基础，可以通过加快基础设施建设，实现中国与湄公河国家的互联互通。通过加强政治互信、经济共赢、非传统安全合作、生态保护等，扩展“澜湄机制”的广度和深度，形成“你中有我，我中有你”的地区结构，进而与周边国家共建利益和命运共同体。

合作原则方面，除了在经济领域继续提升相互依存度之外，还要不断开拓合作新领域，争取在政治互信、功能领域合作等方面获得更多成果。特别应把GMS机制较少涉及的金融货币、航运安全、跨境水资源、国际扶贫、边境安全管控等议题纳入“澜湄机制”。较之次区域外大国与湄公河沿岸国家的合作而言，中国在这些领域有优势，需要善加利用。中国应在“澜湄机制”中主动发挥建设性作用，不断提高提供地区公共产品的能力，提升与湄公河国家的相互依存。

合作内容上，首先是深化经济交融。除了要关注“走出去”之外，还要更多地“放进来”。次区域内各国（尤其是缅、老）近年来多次提出希望中方放宽大米、玉米等粮农产品进入中国市场的关税、配额和技术壁垒限制。中国在市场容量和购买力方面有很大优势，可以考虑放松周边重点经营国家的对华出口额度。其次是不断加强政治互信。例如在“水”资源的开发和利用方面，可以和湄公河流域国家加强数据信息交换，分析、探讨澜沧江—湄公河全流域水资源管理合作规划。三是增进人文交流与合作。可以向湄公河地区国家增加发放政府奖学金名额，扩大专业人才培养，增进文化交流、学术往来等，深化澜湄地区人才交流合作。还可以在老、缅、柬等国贫困地区开展教育医疗、减贫开发、环境保护等社会公益活动，使中国与有关国家的关系发展真正落到实处、惠及民生。

推进步骤方面，一是着重推进一批早期收获项目，争取率先取得实质性和有影响的成果。如湄公河航道整治和综合开发项目，沿线各国可以加强合作改善航道条件，保障通航安全，共同规划国际旅游特色线路，促使航道发展成为国际“黄金水道”。此外，中泰铁路、中老电网、中缅农业合作等项目也都具有良好的发展潜力。二是重点推进对老挝的各方面工作。当前，中国在东线与越南、西线与缅甸的合作都存在诸多短期内难以解决的障碍，而与中路的老挝、泰国和柬埔寨合作条件相对较好，尤其是老挝有可能率先在其中发挥关键作用。可以考虑以中老铁路为抓手，切实提高中老两国之间的设施联通水平，创新中老园区合作共建模式。“中路突破、撬动两翼”应是中国在未来一段时期内与湄公河国家开展合作的明智思路。

（作者分别为云南大学国际关系研究院教授、云南师范大学社会发展学院讲师）