◎姚国建

新中国依宪治国的历程

◎姚国建

中共十八届四中全会以“法治”为主题，提出了“依宪治国”的概念，“依宪治国”成为当下的一个热门词汇。虽然“依宪治国”进入党的中央全会决定还是首次，但它的内涵在新中国成立之后就开始被党贯彻——尽管其中挫折重重。本文从依法治国与依宪治国的关系出发，根据新中国成立以后历部宪法的立、改、废，并结合“依法治国”与“依宪治国”方略的提出和发展，阐述依宪治国在我国的发展进程。

一、依宪治国：依法治国的灵魂

中共十八届四中全会提出“坚持依法治国首先要依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。至此，“依宪治国”首次出现在中共中央全会的决定中。但“依宪治国”的表述并非第一次出现。例如，2004年在人民代表大会制度成立50周年纪念大会上，时任中共中央总书记胡锦涛在讲话中就提到，“依法治国的根本是依宪治国，依法治国首先是依宪治国”。那么，“依法治国”与“依宪治国”之间是什么关系呢？

“依法治国”的核心在于“法”，而“依宪治国”的核心在于“宪”，因此两者的关系可以用“法”和“宪”来表示。从广义上讲，“法”包含宪法，而宪法在中国特色法律体系中居于统帅地位，依法治国中最重要的法就是宪法，依法治国最核心的就是依据宪法，否则就会出现法治不统一的现象，依法治国就失去了意义。从狭义上讲，“法”是指全国人大及其常委会制定的法律，如果只是按照这种意义上的“法”来理解“依法治国”，显然是狭隘的，不准确的。我们所说的法治是一种行为方式，是按规则行事，必然包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治法规在内的具有约束力的

各种法律规范，而宪法是“母法”，是依法治国的关键。因此，两者关系可以概括为：依法治国首先要依宪治国，依宪治国是依法治国的应有之意，是依法治国的灵魂。

这是由宪法在法律体系中的地位决定的，宪法是国家根本大法，具有最高的法律效力，因为它规定了国家最根本的问题，包括国家的基本制度，如经济制度、政治制度和文化制度，公民的基本权利，国家机关的设置、权限等。这些都是一个国家最根本的问题，一切具体制度的设立都是在这些问题的基础上得以展开的。

我国宪法序言最后一段指出，“本宪法以法律形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。宪法首先是法，依法治国必然遵守宪法，而宪法是最高法，因此，依法治国必然首先依宪治国。

2.依宪治国是依法治国的应有之意。

法治的核心内容是：宪法是国家的最高法律；一切国家机关及官员都必须依法治理国家；宪法和法律必须符合正义，是良法；法律面前人人平等，任何组织和个人不得享有法律之外的特权，保障公民的权利和自由；司法独立，只服从于宪法和法律。法治包含了两个重要的原则：一是依据法律约束政府；二是平等对待每一个社会成员。依法治理国家，用法约束政府权力，最终目的是要保障公民的权利和自由，而这正是宪法的实质特征，宪法就是要通过限制政府权力来保障人权，所谓“宪法是人权的保障书”就是这个意思。

在我国，宪法还是人民当家做主的保证。我国宪法第二条第一款规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。这就从根本大法上保证了人民民主。第三款规定：人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。这其实就是依法治国在我国的内涵。依法治国的内涵在宪法中有明确规定，而宪法是根本大法，可见，依法治国必须首先依据宪法。

二、我国历部宪法之下的依宪治国历程

从1949年新中国成立到现在，作为执政的中国共产党一直在探索治理国家的方略。依法治国中的“法”是良法，因此同理，依宪治国中的“宪”也必须是良宪。自新中国建立到现在，一共有四部正式宪法（1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》起临时宪法的作用），分别是1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法、1982年宪法。如果以四部宪法的颁布为标准，依宪治国可以分为四个阶段。但是，依宪治国与依法治国是紧密相连的，宪法是依法治国的基础，依宪治国的实现离不开依法治国的贯彻实施。考察我国依宪治国的历程，就必须首先厘清依法治国的各个阶段。从依法治

国这个概念出发，1997年是一个节点，因为1997年中共十五大报告中第一次提出了“依法治国”这个概念；2012年是另一个时间节点，十八大的召开，新一届中央领导人提出建设“法治中国”的目标，并且按照依法治国的目标进行了一系列的改革并取得了良好的成效。从这个角度看，依宪治国可以分为三个阶段。

1.第一阶段（1954年—1997年）：在这一阶段，产生了四部宪法，分别代表着我国的不同时期，依法治国经历了暖春和寒冬。

本文提出了一种基于PDMS柔性支撑材料的磁敏感加速度传感装置,通过应用MATLAB软件对磁场仿真分析以及应用有限元仿真的方式对PDMS薄膜应力分析,验证了加速度检测的可行性,实现加速度传感装置的搭建。并通过静态测试的方式验证对加速度检测的可行性,其灵敏度为4.68 Gauss/gn。最后对磁敏感加速度传感装置的分辨率及固有频率进行分析,得到传感装置的分辨率为8.57 μgn,固有频率为10 Hz。可以实现对低频加速度信号的高灵敏检测。

新中国建立后不久，第一届全国人民代表大会通过了中华人民共和国第一部宪法，即1954年宪法，这是中国共产党在治国方略上探索的结果。1954年宪法的颁布，奠定了社会主义法制的初步基础，确认了人民民主原则和社会主义原则，确立了新中国一些重要的制度，如民族区域制度；构建了国家机构，赋予了人民广泛的权利。这部宪法为以后的宪法结构确立了模式，吸取了中国立宪史上先进的内容，为巩固人民民主政权、促进社会主义经济起到了推动作用。在这部宪法统帅之下，到1957年6月，中央立法机关共颁布法律文件3870件，还开始着手起草一些重要基本法律，初步形成了社会主义法律体系。这几年，正是新中国各项事业开始起步的阶段，宪法作为根本大法起到了应有的保障作用。虽然当时没有依宪治国的概念，但是宪法和法律在国家治理中的作用是积极的。1957年以后，由于党内“左”倾错误，反右斗争扩大化，党内民主和人民民主遭到破坏，社会主义法制遭到严重毁坏。到了十年动乱时期，虽然通过了1975年宪法，但它的指导思想是“以阶级斗争为纲”，国家机构混乱，宪法变为一纸空文，公民权利失去了宪法的保障，国家机构遭到彻底破坏。这一时期，宪法已经失去了权威，法律更失去了作用。

十年“文革”结束后，为适应新形势，1978年3月5日，五届全国人大通过了1978年宪法。这部宪法恢复了1954年宪法的一些基本原则，重整国家机构，增加了公民的宪法权利。但是，由于拨乱反正刚刚开始，人们的思想还没有解放，1978年宪法没有完全摆脱“左”倾思想的影响。1978年12月，中共十一届三中全会召开，大会确立了解放思想、实事求是的工作方针，提出加强社会主义民主、健全社会主义法制的目标。“为了保住人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、持续性和极大的权威，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。”这十六字方针就是“依法治国”最初的基本内涵，为“依法治国”最终提出奠定了思想基础。在十一届三中全会思想的指引下，社会主义法制得到逐渐完善，立法工作得以开展。1979年全国人民代表大会五届二次会议对1978年宪法的8条条文进行了修改，通过了刑法、选举法等7部重要法律。1980年全国人民代表大会取消了1978年宪法中关于公民“运用‘大鸣、大放、大辩论、大字报’”的权利。

虽然经过修改，1978年宪法还是不能适应十一届三中全会以后国家经济、政治和文化的变化。这也是1982年宪法产生的背景。1982年宪法确立了四项基本原则为指导思想，扩大了公民的基本权利，其中第五条规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严”，这是依法治国最初在宪法中的表述。宪法成为治国安邦的总章程，成为党执政的最高行为准则。在宪法和法律的规定下，立法工作开始大力推进，在以经济建设为中心，同时高度重视社会主义精神文明建设的指导思想下，立法机关先后制定了一些重要的民事、经济法律，为改革开放和社会主义现代化建设提供了坚定的法律保障。

随着改革开放带来的经济上的发展，政府对社会经济文化的干预越来越多，不可避免的影响到公民权益，在传统的“官压民”的情况下，公民对公权力的侵权行为是无能为力的。然而，市场经济不仅带来了物质上的丰富，也推动了法制建设的步伐。1989年《行政诉讼法》的出台就是一个重要的标志。从此以后，“民告官”成为可能，老百姓和政府在法律天平上

是平等的，政府的权力不能再像以前那样任意支配，只要侵犯了公民的合法权益，就必须负法律责任，这可以看作是我国法治政府建设的开端。“官”“民”平等，这是“法律面前人人平等”的宪法宣告；“官”的权力受到限制，“官”必须为“民”做主，为“民”谋福利，这正是宪法的核心所在。从此，“依法行政”提上日程。1993年，中共十四届三中全会正式提出“各级政府都要依法行政，依法办事”，建设法治政府从此成为我们法治建设的重点。随后，相关法律如《国家赔偿法》的出台、宪法的修订，更是有力地推动了这一进程，党和人民依法治国的观念越来越强。这个时期，我国的法制建设逐步完善，为依法治国方略的形成奠定了基础。

2.第二阶段（1997年—2012年）：依法治国正式成为中共治国理政的方略，依宪治国也逐步深入人心。

“十六字方针”的贯彻，最终迎来了“依法治国”这个概念。1997年，中共十五大明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略。大会报告指出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。”依法治国方略的提出是中共中央对过去治国理政理念的升华，标志着党的治国理念进入新的时期，“法”不仅仅再是一种工具，更是国家制度与党的政策制定的依据。“法治”与“人治”相对立，成为一种行为方式，一种按规则办事的制度。

1999年，九届全国人大二次会议审议通过了新的宪法修正案，在现行宪法的第五条中增加了一款“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。这标志着“依法治国”方略具备了宪法上的效力，从根本大法上确立了治国方略的地位，使其具有稳定性、制度性。虽然“依法治国”首先体现在党的报告中，但党的文件毕竟不是法律，一旦入宪，则具有法律上的保障，这就体现出宪法、法律的重要性，凡事要按宪法、法律去办，这就是依法治国、依宪治国的基本要求所在。

依法治国、依宪治国不仅是治国理政的要求，也是治党管党的要求。中共十六大提出了依法执政的思想，完善党的领导方式和执政方式，2004年中共十六届四中全会提出坚持依法执政、科学执政、民主执政思想，标志着在新的历史时期，党的执政理念发生了根本的转变。

2004年3月，第十届全国人民代表大会第二次会议对现行宪法进行了第四次修改，内容涉及到国家的政治、经济制度、公民权利、国家权力、国家象征方面，是对1982年宪法涉及范围最广的一次修正。对非公有经济政策的调整，“国家尊重和保障人权”入宪，土地和财产征收补偿条款的确立以及建立社会保障制度等内容的加入，增强了宪法对人权保障的力度，扩大了宪法对人权保障的范围。在依法治国方略的指引下，在宪法的框架范围内，我国的立法工作深入开展。2011年，我国社会主义法律体系正式形成。这是一个以宪法为统帅，以宪法相关法、民商法、行政法等法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的体系，国家各个方面基本上做到了有法可依，这是我国法治建设的一个重要里程碑。立法工作的深入也促进了行政法治的发展，《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》加强了对政府执法活动的监督，依法行政的步伐加快，法治政府建设取得重大成就，“阳光政府”、“透明政府”为公民监督政府提供了有利的途径。为适应依法治国的需要，司法改革也逐步推进，最高人民法院发布的人民法院改革纲要、检察院推出的改革措施对实现司法公正独立、维护司法权威、保障人权起了重要的推动作用。这些都是依法治国的应有之意，更是依宪治国的基本要求。

3.第三阶段（2012年至今）：依宪治国正式写入执政党的文件中。

2012年，中共十八大召开，大会选举产生

了新一届的中央领导层，新的领导人将依法治国与依宪治国的重要性提到了前所未有的高度。十八大提出了依法治国新的目标，即到2020年实现全面建成小康社会时，实现依法治国方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障，小康社会全面建成的目标和依法治国目标的同时提出凸显了依法治国的重要性。

十八大以来，在全面深化改革推进的同时，依法治国方略进一步展开。十八届三中全会提出要简政放权，厘清政府与市场和社会的关系，转变政府职能，压缩政府审批权限，规范政府权力，加大对违法失职行为的惩处力度，加快建设法治政府。在改革与法治关系方面，中央领导人提出改革必须要有法律依据。十八届三中全会提出的实现国家治理体系与治理能力的现代化，更是离不开依法治国，“现代化”与“法治”有天然的相互依赖关系，现代化不仅仅是科技与物质上的现代化，更重要的是治国理念、社会风尚的现代化，后者恰恰需要宪法与法律，需要法治这种行为方式。

十八届四中全会的召开，使依法治国方略得到了党的空前的重视，大会提出了建设社会主义法治体系和社会主义法治国家的目标，不再满足于“健全的法律体系”与“有法可依”，更要实现“科学立法”、“严格执法”“公正司法”、“全民守法”，这是一个完整的过程，包含法治政府、法治国家、法治社会三位一体的目标建设。这次大会还提出坚持依法治国首先要依宪治国。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“坚持依法治国首先要依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，这是第一次将依宪治国写入到党的正式文件中，对依法治国的落实有先导作用。宪法是党领导人民制定的根本大法，党领导人民依法治国必须要首先依宪治国，只有这样，依法治国才不是无源之水，无根之木。此次决定对法治政府建设和司法改革也提出了一系列新的措施。积极推进政府法律顾问制度，建立重大决策终身责任制及责任倒查机制，深化行政执法体制改革等；最高法院设立巡回法庭，改革法院案件受理制度为立案登记制，探索设立跨行政区划的人民法院和检察院，建立领导干部干预司法活动的记录、通报、责任追究制度等。

十八届四中全会确立的法治政府改革和司法改革在改革的广度和深度上超过以往历次改革，这是依法治国方略的进一步探索与落实，也是实施宪法的重要措施。难能可贵的是，作为执政党的中国共产党也逐步认识到依法执政必须首先要依宪执政，这是党执政方式的源头，也是党执政方式的完善。

同时，依宪治国的要义不仅在于立法、行政及司法领域的改革，更在于宪法自身的实施。十八届四中全会《决定》指出：“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”通过完善的宪法监督制度，才能保证依法治国当中的“法”是“良法”。正如《决定》所指出的“良法是善治之前提”，而“良法”的本质要素是符合宪法。所以宪法监督制度完善既是依宪治国的必要内容，也是依法治国的前提。

不管是依法治国，还是依法执政，它们的源泉都在于依据宪法。没有宪法做支撑，没有宪法的引导，依法治国就会失去方向，依法执政就会倾覆。历史惨痛的教训已经让我们清醒。法治从来不是西方专有的名词，依法治国在社会主义国家也能实现，实现这个目标，我们任重道远，怎样实施宪法，实现宪法监督功能，不仅仅是设立一个“宪法日”就能实现的。但是，一路走来，我们经历了很多，也成长了很多，相信只要我们吸取教训，踏实地走好每一步，法治的春天就会到来，宪法的光芒就会普照中华大地！

（姚国建，中国政法大学法学院教授、宪法学研究所所长/责编 刘玉霞）