文│杨怀伟（北京市房山区动物卫生监督所）

浅析动物卫生监督执法中的“经营”

文│杨怀伟（北京市房山区动物卫生监督所）

动物卫生监督行政执法不是咬文嚼字，但是执法也离不开清晰的法律概念。“经营”就是其中一个需要认真对待的法律概念，但是因其内涵外延并不明确一致，使得动物卫生监督行政执法工作受到困扰。

一、“经营”的一般抽象解释

“经营”在《畜牧法》中有47处，例如《畜牧法》第二条有“在中华人民共和国境内从事畜禽的遗传资源保护利用、繁育、饲养、经营、运输等活动，适用本法。本法所称畜禽，是指列入依照本法第十一条规定公布的畜禽遗传资源目录的畜禽。”繁育、饲养等很显然是“生产”，和“经营”分开并列，在这里“经营”是不包括生产的。显然，这是窄化的“经营”，其含义仅限于企业的经营，而且是与“生产”彼此相对应的名词，因此，窄化的“经营”是指企业的生产活动以外的活动，不包括生产、饲养、繁殖等活动环节。

但在《畜牧法》第五条有“畜牧业生产经营者可以依法自愿成立行业协会，为成员提供信息、技术、营销、培训等服务，加强行业自律，维护成员和行业利益。”这里，“生产经营”合在一起使用，没有分开，无论在法律条款里，还是法律责任上，“生产经营”都是一个行为。更值得注意的是，“生产经营”在《畜牧法》中有45处，只有第二条独立使用了“经营”，而第三条的是“推进畜牧产业化经营”，难以判断产业化经营的经营包括还是不包括生产。

二、《防疫法》中“经营”的内涵外延

“经营”真正的问题来自《防疫法》，因为“经营”本身直接关系到动物卫生监督的具体行政行为。“经营”在《防疫法》中有23处，涉及15条规定，3条非常重要的罚则，但是没有直接定义“经营”的内涵外延。

例如《防疫法》第一次出现“经营”是在第十五条第三款规定“动物疫病预防控制机构应当按照国务院兽医主管部门的规定，对动物疫病的发生、流行等情况进行监测；从事动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏等活动的单位和个人不得拒绝或者阻碍。”类似还有第十七条规定“从事动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏等活动的单位和个人，应当依照本法和国务院兽医主管部门的规定，做好免疫、消毒等动物疫病预防工作。”

《防疫法》中的“经营”大多数是与饲养、屠宰、隔离、运输、生产、加工、贮藏等活动相对，分开并列出现，意味着在这里“经营”的意思是非常狭窄的，但是也并没有确定“经营”的含义。

其实，“经营”概念容易造成歧义，早在1997年的《防疫法》中就已经存在。

现行的2007年《防疫法》第二十五条 “禁止屠宰、经营、运输下列动物和生产、经营、加工、贮藏、运输下列动物产品：㈠封锁疫区内与所发生动物疫病有关的；㈡疫区内易感染的；㈢依法应当检疫而未经检疫或者检疫不合格的；㈣染疫或者疑似染疫的；㈤病死或者死因不明的；㈥其他不符合国务院兽医主管部门有关动物防疫规定的。”

对应着1997年《防疫法》第十八条“禁止经营下列动物、动物产品：㈠封锁疫区内与所发生动物疫病有关的；㈡疫区内易感染的；㈢依法应当检疫而未经检疫或者检疫不合格的；㈣染疫的；㈤病死或者死因不明的；㈥其他不符合国家有关动物防疫规定的。”

从修订前的“经营”到“屠宰、经营、运输”似乎更加明确、全面，但是，这是以“经营”概念本身窄化的代价换来的。在此“经营”是不包括“屠宰、运输”的，自然也不包括饲养，因此，相关规定降低了饲养环节的监管力度，留下隐患。

三、窄化《防疫法》“经营”的弊病

把《防疫法》中的“经营”与饲养、屠宰、隔离、运输、生产、加工、贮藏等活动相对，也就是“经营”不包括生产、饲养等环节，这造成了动物卫生监督行政执法中有几个弊病。

弊病一，在执法中，《防疫法》中的“经营”被进一步具体的窄化，想当然的理解“经营”仅仅是买卖，如果没有动物销售、买卖行为，有关“经营”的法律规定就不去考虑，不在监督管理范围内，因此，造成《防疫法》第七十六条、第七十八条、第八十三条等的执法空白、监管空白，造成法律闲置。

弊病二，窄化“经营”活动，使得“经营”性违法取得证据困难。在执法中，对养殖场户检查，往往是在生产、饲养、养殖阶段，此时发现问题，例如，生产、饲养、养殖的动物未附有检疫证明，也没有销售、买卖的直接证据，很难对“经营”取得违法证据，因此，在饲养环节对这类违法行为只能批评教育，很少处罚。

弊病三，弱化了生产、饲养等环节的全面全程监管和执法。生产、饲养等环节是常态，时时刻刻在进行，但是动物销售、买卖行为只是一个时刻，如果有关“经营”的处罚不包括饲养、生产等活动，势必造成监管困难，不利于日常监管，如果一味在时间上增加监管工作，人员、执法成本都会面临困难，而人海战术、突击运动等办法的效果并不理想。

弊病四，国家法律、法规不统一，《防疫法》和有关规定互相抵触。除了《畜牧法》和《防疫法》对“经营”的不一致，还有很多法律、法规分歧。例如，国家工商行政管理中工商登记的《企业法人营业执照》《个体工商户营业执照》都注明经营范围，经营范围是指国家允许企业生产和经营的商品类别、品种及服务项目，反映企业业务活动的内容和生产经营方向，是企业业务活动范围的法律界限，体现企业民事权利能力和行为能力的核心内容。《营业执照》明文证明了当事人经营范围是养殖蛋鸡、养殖生猪等。另外，《动物防疫条件合格证》“经营范围”一栏由申请人根据从事经营活动范围填写，如：“生猪养殖”“生猪屠宰”等。很显然，养殖本身也是“经营”，这是有依据的。

弊病五，粗放型法治，不良的示范，阻碍动物卫生监督“精细化”管理的推进。窄化《防疫法》“经营”问题是粗放型法治的体现，留下了遗迹和隐患，粗放是精细的对立面，放任“粗放型”顶替“精细化”，一定会在具体工作中阻碍动物卫生监督深入开展。

四、走出“经营”性违法行为的执法误区

去除窄化《防疫法》中“经营”的弊病，走出“经营”性违法行为的执法困境，是一种技术细节，也是“精细化”管理的内在要求，“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”

首先，立法明确法律上精准的“经营”概念，需要正确的理解什么是“经营”，正面解释“经营”。“经营”应该包括饲养、生产，反过来看，饲养、生产会不会必然发生“经营”呢？不一定，不是一切饲养、生产都会进行经济性的经营，但是在市场经济高度发达的情况下，这些情况会越来越少，“推进畜牧产业化经营”也是一种自然而然的过程。但因为不一定，因此需要明确定义，做出法律本身的定义十分必要。“经营”性违法行为的执法误区在立法阶段就已经产生了，立法进入了窄化、模糊“经营”的误区，明确法律概念非常必要，应该尽早完善法律或者作出司法解释，明确定义《防疫法》的“经营”包括生产、饲养、买卖等活动，这是源头和前提。既不要让违法者钻法律的空子，也不要让执法者面对法律留有巨大的漏洞，对于执法和守法都是必要的。

其次，规避风险，敢于执法。在技术层面，对第一线执法人员讲解清楚“经营”概念的内涵和外延，步步为营推进“精细化”管理。应让“经营”概念回归包括生产、饲养等的本意。