◎龙宁丽

中国非政府组织：以治理促发展

◎龙宁丽

一、中外之争：中国存在一个市民社会吗？

中外学者对邓小平开启的中国经济改革是否产生了一个市民社会存有激烈的争论。其中，中国学者对中国的市民社会多持肯定和乐观态度，西方学者却认为共产主义体制以及传统儒家文化对权威的推崇不可能在中国催生出真正的市民社会，但市民社会的关键要素之一非政府组织，在数量和类型上的显著增长已经成为当代中国的一个显著社会现象。改革开放特别是20世纪80年代以来，大量的半官方和纯民间的非政府组织不断涌现，一改1978年以前完全由官方主导的社会发展格局。同时，一批更有效和更具影响力的非政府组织日益勃兴，在政府向市场和社会分权的过程中获得了广阔的发展空间，甚至其中的某些非政府组织，一度被认为是寻找中国市场经济改革作用下社会变迁萌芽的线索，解读市民社会中民主发育状况的隐喻，理解社团中政治因素影响的旁白，诠释中国从国家主义走向国家法团主义的注脚，在中国“总体性社会”格局解体的转型中极大吸引了公众的目光。

如果用西方的标准来衡量中国乃至世界其他地区的市民社会，毫无疑问会产生大量冲突甚至文化认同上的灾难。著名文学理论家与批评家萨义德指出，西方文化长期对亚洲和中东地区持有某种意识形态上的偏见，19世纪的西方国家常常在一种想象的浪漫中构建所谓的东方世界，在此种傲慢的价值评判下被创造出来的东方图景其实缺乏真实的根据。因此，他格外强调“东方主义”，所著的《东方学》就是要使产生于近代西方的“东方主义”，在确认对方的过程中更清晰地辨认出自己的本来面目。在众多的非西方传统中，日本经济发达但市民社会与其他发达国家相比却显得相对弱小，中国继承了孔夫子模式下对权威高度尊崇的儒家传统，印度有一个力量相对强大的市民社会，中东强调与伊斯

兰文化相容的民主机制以及志愿社会，撒哈拉非洲则一直处于社会结构、民主与政治机制严重冲突的失调状态。拉美的情况十分复杂，这些非西方的传统几乎普遍超出了西方理论框架的解释半径，甚至在西方的传统下，各国也发展出了不同的亚传统：美国走上了不受束缚的利益集团以及多元主义之路，盎格鲁-撒克逊国家继承了经典的社会契约主义，德国十分强调法律、行政和官僚机制，俄罗斯则毫不犹豫地将沙皇的绝对权威带入了现代政治秩序。可以看到，这些西方的传统之间也没有形成一个绝对统一的标准。这些差异不断地提醒我们，市民社会在不同的文化中有不同的表现形式，市民社会对不同的人来说也意味着不同的东西，我们尤其应当审慎地寻找想要的市民社会类型（Chambers&Kopstein，2001）。

知识链接

结社革命：20世纪80年代前后，非政府组织的数量无论是在发达国家还是在发展中国家都经历了空前的增长，成为世界范围内的一个普遍社会现象，非政府组织在解决社会问题、提供公共服务和社会福利等方面发挥了越来越重要的作用。美国约翰-霍普金斯大学第三部门研究的权威学者莱斯特-萨拉蒙，将这一以自我组织、民间性、志愿性、非营利性等为特征的非政府组织的结社行为，称之为一场自下而上的全球性结社革命。

二、中国非政府组织：一个发展评估

承认不同传统之间的文化环境差异，就等于承认全球的“结社革命”版图并非是按照西方的结社标准统一构建的单一图景，事实上，它由嫁接在独特文化基因之上的、表现形式各异的市民社会拼接而成。中国的不同之处在于，非政府组织过去几十年里一直在政府设定的空间内发展，但这并没有妨碍中国朝向构建一个更积极的、富有活力的、有本土特色的市民社会努力。据官方统计（民政部官方网站上公布的《民政部2013年社会服务发展统计公报》），截止2013年底，全国登记注册的非政府组织已经达到54.7万个，比上年增长9.6%；吸纳社会各类人员就业636.6万人，比上年增加3.8%；形成固定资产1496.6亿元；社会组织增加值为571.1亿元，比上年增长8.7%，占第三产业增加值比重为0.22%；接收各类社会捐赠458.8亿元。客观地看，这些数据与中国作为全球第二大经济体的身份及实力还有些不匹配，但这仅是对在官方登记注册组织的统计，学者何建宇（2004）等人指出，如果考虑到豁免登记、不予登记、备案登记以及未经登记等复杂情况，中国目前的非政府组织数量恐怕已达800万个，中国对二十世纪九十年代全球的“结社革命”做出了重要贡献。从这个角度看，有关中国不存在市民社会的判断，仅是一种以西方价值为中心的论调，事实上真正让多数西方学者感到不安的，是中国非政府组织在21世纪的发展证实了市民社会与共产主义体制的相容性，而他们恰恰对后者抱有某种天然的敌意与不宽容。

尽管有了明显进步，但中国非政府组织的总体发展程度仍偏低，数量少、资金匮乏、能力弱、类型及结构分布不均衡，除受行业自身发展水平阶段限制外，一个重要原因就是制度环境的抑制：税收优惠政策匮乏、利益表达机制不畅通、相关立法滞后及立法质量低下、寻求业务主管单位作为纵向联系机构的双重管理体制等，导致非政府组织志愿市场的低效甚至严峻的合法性生存危机，并让公众对国家是否真正有诚意促进市民社会发展感到疑虑。甚至有人指出，“非政府组织就好比是政府工作这道‘大菜’中的花椒茴香等大料，做菜的时候必须要放一点提提味，但在吃的时候却又要拣出来”。

上述问题确实不同程度的存在，政府也已经意识到了并将之纳入了公共政策改革议程。例如，国家“十二五”规划明确提出要改进社会组织管理，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，中共十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》进一步明确，2017年要基本实现这一目标。在双重登记管理制度上，正逐步试行对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行民政部门直接登记制度，一改过去沿袭已久的“归口登记、双重负责、分级管理”体制。在

政府支持非政府组织发展方面，2012年财政部、民政部印发了《中央财政支持社会组织参与社会服务项目资金使用管理办法》，2013年国务院公布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，逐步加大了对非政府组织的资金扶持以及资金使用监管力度。但正如市场经济体制在中国的建立要历经思想上的从辩争到统一，制度上的从无到有、从不完善到完善，行动上的从迟缓到迅速的漫长过程一样，发展中的问题必然要在发展中解决，非政府组织发展制度环境的营造也必然经历类似的曲折过程而逐步走向完善。

三、非政府组织：以治理促发展

随着外部制度环境的不断改善，对非政府组织发展的关注日益聚焦于组织自身的治理。讨论非政府组织治理并非是要赶上一场国际时髦，事实上，治理的无效或低效已经成为非政府组织发展的绊脚石。一些有全球影响力的非政府组织因资金滥用及腐败、筹资中的欺骗行为、对易受影响人群滥用权力、信息不公开、过度商业化等不当行为而受到严厉抨击，中国的非政府组织在这场“神话的破灭”浪潮中也未能独善其身。事实上，非政府组织的治理危机在中国本土已经相当严重，不断爆发的公益界丑闻正在侵蚀一个高度依赖信任、对声誉极其敏感的脆弱新生领域，人们日渐意识到，非政府组织并不必然比政府更有效率，也不必然免遭第三方利益的侵蚀影响，更并不必然不追求营利，有关“志愿失灵”、“谁来监管监管者”的呼声加剧了非政府组织社会信任下滑的速度，并进一步强化了怀疑和不信任的论调。好在中国社会已经觉醒，开始要求对非政府组织进行更有效和更良善的治理，更突出的是，非政府组织自身也意识到了治理的必要性，开始积极寻求重构社会信任的发展基石。

从可持续发展的角度看，无论如何强调非政府组织治理的重要性都不为过分。就市民社会本身而言，非政府组织总是与代表性、合法性、权利、民主、公正等概念联系在一起，作为一种自我任命、自我选定的志愿联合形式，它们尤其需要透过一套有效的治理机制和良好的治理绩效证明自己与市民社会价值理念的相容，为争取到公众的信任与资源支持付出持续努力。非政府组织是广义的公共治理中集体行动的有效供给者。从更大的公共治理范畴看，非政府组织治理是当代分散化的公共治理的重要组成部分，在政府重新定位其角色以应对新技术革命挑战的背景下，满足社会不断变化的需求，解决社会层出不穷的问题，更有赖于各个社会行为者的行动。

组织管理的一般理论认为，所有权与控制权的分离是理解一切组织治理问题的关键。所有权与控制权的分离产生委托—代理关系，要想解决委托—代理过程中产生的问题，必须建立一套确保权力分立与制衡、并在实践中真正运转的制度，防范各类不当行为对各利益相关人合法利益的侵蚀，有效降低代理成本和代理风险，而这正是治理的目标和出发点。事实上，对非政府组织而言，不仅存在所有权和控制权的分离，还存在所有权、控制权与受益权三者的分离——捐助人一旦完成捐助行为即丧失对捐助财产的所有权和经营控制权，受赠人作为财产受托人负有对资产的处分、经营、管理等权利，但这种使用权受到了严格的约束，而作为非特定对象的受益人又是一个虚拟的社会主体，缺乏一种保证受益权实现的有效机制。这就不难理解为什么不同类型的非政府组织会存在这样或那样的问题。例如，行业协会受制于出资方的控制，产生了会员主导的精英治理机制或由政府主导的行政化治理机制，民办非企业单位存在借公益之名大肆敛财等违背非营利性刚性约束的行为，基金会的项目执行脱离受益人的真实需求而表现为出资方的傲慢与偏见，等等。从这点看，在三权分离所带来的所有者缺位、受益者不明确、受托人存在自利倾向的情况下，如何保证将非政府组织肩负的社会责任转化为对整个社会而言具有约束机制的具体责任，恰是非政府组织治理义不容辞的职责和义务。

（龙宁丽，中共中央编译局世界发展战略研究部副研究员/责编 刘玉霞）