□吕永兴

1 农村土地制度改革概况

1．1 实行了“五统一”的农地征用制度

本文以湖北省武穴市为例。2009年以来，武穴市在农村土地征用制度改革方面进行了积极的探索。该市以土地储备供应中心为平台，通过实施土地收储制度，强化政府征收土地权力的唯一性，实现政府高度垄断土地一级市场。坚决实行建设用地统一规划、统一征收、统一储备、统一供应、统一管理的“五统一”制度。湖北省武穴市国土部门代表市政府行使征收土地主体职责，负责宣传征地政策、签订征地协议、组织报批材料；市土地储备中心负责土地统征前期事务性工作及土地储备；镇处村规划、国土部门只面对市土地储备供应中心一家。任何单位和个人不得与农户私订征地协议，或以租代征形式非法使用集体土地。具体征用标准见下表：

适用范围 年产值标准 征地补偿标准I类区域 武穴办事处1600元/667h m232000元/667h m2 I I类区域 刊江、田镇办事处、龙坪镇、1500元/667h m230000元/667h m2Ⅲ类区域梅川、花桥、余川、大金、石佛寺、四望、大法寺镇、万丈湖办事处1400/667h m2，23800元/667h m2执行文件依据《湖北省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（鄂政发【2009】46号）

1.2 建立了完善失地农民的安置机制

（1）实施被征地村实行留地安置、留地发展政策，保障农民政策选项权益。为了保持村级经济的可持续发展，市政府对于被征地面积较大的村实行留地发展政策。原则上按所在村（社区）版图面积的10%预留给村作为该村（社区）级集体建设用地。留用地由村（社区）集体用于商业、工业项目按规划自主开发经营，发展壮大村（社区）级集体经济。（2）加大民生倾斜力度，实行征地激励政策。市政府对武穴办事处、刊江办事处辖区范围内的村（社区）每征收一亩土地，一次性奖励1~2万元，对田镇工业新区、火车站工业园规划范围内的村（社区），每征收一亩土地，一次性奖励0.5万元。（3）逐步完善被征地农民保险政策，建立被征地农民保障体系。《市人民政府关于进一步加强城乡规划建设和土地管理工作的决定》(武政发[2012]15号)文件规定，自一个村（社区）一个区域内70%农户签订征地协议之日起，90日内由市财政局筹集资金、人社局负责办好被征地农民的基本养老保险。坚持同征同保的原则，被征地农民养老保险费中个人承担7000元，村（社区）集体部分的资金15000元由市财政承担。同时，建立被征地农民养老保险风险准备金，从土地净收益中拨付5%到市财政被征地农民社会养老保险基金专户。

1.3 积极推行土地增减挂钩连带制度

城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。实质是将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地，实现土地这一生产要素在城乡之间的流动。2011年以来，武穴市紧紧抓住全省城乡建设用地增减挂钩的大好机遇，以土地综合整治为抓手，稳妥规范推进挂钩项目，破解了用地难题。截止目前，全市共计整理复垦土地117hm2，保障了龙坪镇、马口工业园、刊江团山工业园等重大项目及时落地和基础设施用地需求。

2 现行土地征用制度存在的主要问题

2.1 建设用地增长态势迅猛，基本农田保护问题日益突出

土地是不可再生的资源。国家实行严格的耕地保护政策，法律明文规定各省划定的基本农田应占本行政区域内耕地的80%以上。武穴市工业经济较发达，近年来进行较大规模的工业园区、科技园区的开发建设，工业企业发展迅速，项目用地量越来越大；同时随着城市化进程的推进，城市规划正在相应作出调整，城市建设用和农民建房用地面积在不断扩大，这就给基本农田保护工作带来了较大的难度。

2.2 征用补偿设计标准偏低，失地农民的利益难以保障

由于我国对征地补偿实行的是“适当补偿”原则，土地补偿的范围过窄，只补偿直接损失，不补偿间接损失，且补偿标准过低。2004年11月，国土资源部下发了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，在农民征地补偿标准上有所突破，即使这个指导意见，其制定的农民征地补偿费标准仍然过低。按此标准，一亩粮田的补偿平均也就30000元左右，而这块地的使用权拿到二级市场上挂牌拍卖，最少的价格也有二三十万元，优等地还远不止这个数字。造成这种状况，主要原因有三：其一、现在国家实行的土地补偿费的标准依然由该耕地前三年的平均亩产值决定，没有能体现被征用土地的市场价格。其二、征地范围随意扩大。无论是国家公益事业建设项目，还是房地产开发经营、工业企业用地，都可以对农民集体土地实施征用，而且征地补偿标准是一样的。其三、土地收益分配上划。补偿收益分配政府上划，大量补偿收益用于城镇化建设，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。而且在目前的实际做法中，往往还存在各种理由降低征收补偿的手段，这就再一次使失地农民利益遭受损害。

2.3 农村社会保障制度责任主体缺失，影响失地农民的生活保障

我国是农业大国,土地是绝大多数农民的安身立命之本。由于农村不象城市那样建立起统一的社会保障。在农村,失地农民首先关注的是眼前利益,他们考虑的通常都是通过征地能得到多少征地补偿费用,由于习惯了“日出而做,日落而息”的传统耕作方式,再加上农村本身条件的局限性,他们不会也不可能对失地后的生活做出较好的安排,一般的农村集体经济组织也不会将本来就不多的土地补偿款给农民购买社会保险,且绝大多数失地农民属于没文化、没资金、没技术的弱势群体,想创业非常难。国家虽然针对失地农民采取了一定的安置措施,但这些安置措施只是风起云涌的征地潮中的杯水车薪,大多数失地农民都是领到一次性货币补偿费后自谋出路,于是很多失地农民拿着征地补偿费坐吃山空后生活就陷入困境。与其失地后过着那种毫无保障的生活,还不如守着自己的三分田，这也是为什么许多农民死活不同意征地的重要原因。

2.4 涉农政策监督机制尚不健全，损害了农民合法权益

当前由于农村集体产权关系混乱，产权主体不清，有些地方甚至存在村干部凭借权力分割征地补偿款，致使农民不能享受到应有利益。为有效保护被征地者的合法权益，其它国家和地区除设立土地决策、咨询、执行机构外，还专门设立仲裁机构裁决征收者与土地所有者之间的争议，以保证土地征收的合理性与公平性，如香港设立土地审裁处，法国设立征收裁判所等。我国就缺乏这样一个机构来裁决征收过程中的争议，矫正不当、违规征地行为进而保护农民权益。对农地征收补偿款的分配、使用监管不到位，导致补偿金发放不畅、分配混乱，克扣、贪污屡禁不止，极大损害了农民合法权益，严重影响耕地保护，阻碍市场经济的健康、和谐发展。

3 深化土地征用管制制度的改革路径与优化

3.1 合理开发利用优化配置土地资源

快速的经济发展和城市化进程的推进，建设用地的供求矛盾是不可避免的，而国家规定的基本农用田保护率，在今后的几年中不可能有较大的调整和突破。那么，应当积极利用现有的土地政策，因地制宜，统一规划，合理开发，优化配置土地资源。一是大力整理土地。进一步制定和完善土地整理规划和计划，建立征地调节基金制度，并制定相应的配套措施和奖励措施，以最大限度地弥补全市建设用地指标的缺口。二是科学规划，合理开发现有土地资源。经营土地是政府经济管理活动中的重要内容，经营土地不能简单地只是“以地生财”，应该包含土地资源和土地资产并重管理两方面内容。通过科学规划，合理开发，实现土地资源的优化配置，为城市经济长期、稳定、健康发展提供资源保障。三是坚决禁止圈地现象，提高工业用地利用率。对于那些没有明确的建设项目，或资金没有落实的项目，要严格禁止征地行为，违者要依法严肃处理。

3.2 出台征收以土地使用费主导的涉农土地保护门槛政策

起征土地使用费，制定单位面积投资强度、产值、税收、安置就业人数、就业人员工资收益等量化指标，根据项目的投入资金量确定建设面积，项目投产后，对单位面积产值、税收、安置就业人数、就业人员工资收益未达到标准的征收土地使用费。同时加大对集体土地的管理力度，对擅自改变集体土地用途，按标准征收土地使用费。

3．3 运用以市场价格为基础进行征地补偿的导向刚性杠杆

土地是重要的生产要素和稀缺的资源，市场机制是实现其有效配置的基本途径。征地补偿必须以土地的市场价格为依据，按市场50%的标准进行补偿。土地征用是对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民将永远失去土地的经营权，失去生活的可靠来源和保障。因此在土地补偿中应考虑这一特殊性，实行土地收益二次分配制度，使补偿收益更多地偏向失地农民和农村集体经济组织。农村集体经济组织所得份额应用于本集体经济组织内的生产建设，如兴修农田水利建设，购置农机具，帮助农民引进先进的农业科学技术，更新品种，提高农业单产，同时还可进行乡镇企业的建设，为失地农民提供更多的就业机会。总之，土地补偿收益必须进行合理的分配和使用，真正体现农民的利益，只有这样，才能真正体现产权工作的经济利益。

3.4 建立被征地农民的养老保险制度

解决失地农民长远生活保障问题，根本途径是建立和完善失地农民社保制度。要从政策上、经济利益上引导农民积极自愿参加社保。一是参加养老保险的资金负担。完善建立征地农民养老保险基金制度，资金来源原则上从土地出让金中划出一部分。这样，就能在很大程度上减轻农民缴纳养老金的负担，也能促使绝大多数农民自愿参加养老保险。二是对男60岁以下，女55岁以下的被征地农民的生活保障问题，可以从征地补偿费中的“基本农田投入补偿费”中列支，将这部分资金按最低生活费逐月发放给被征地农民，用于解决这些年龄段的失地农民的基本生活问题。三是应积极培育社会就业的中介机构，对被征地农民进行就业培训，培训经费可以从土地出让金中列出一小部分，提高失地农民的劳动技能，帮助他们就业创造条件，从根本上解决失地农民的生活问题。

3.5 拓宽失地农民安置途径

实行先安置，后征用的土地征用安置办法，采取多元安置途径，优先进行农业安置，规范留地安置，推进被征地农民社会保障资金的落实。在一些通过土地整治增加了耕地以及农村集体经济组织预留机动地较多的村，征地时应优先采取农业安置方式，将新增耕地或机动地安排给被征地农民，使其拥有一定面积的耕作土地，维持基本的生产条件和收入来源。在区位优势较好地区，探索建立农民经济合作组织，创造收益后农民可入股分红。

3.6 建立征地补偿款预存制度

为防止拖欠征地补偿款，确保补偿费用及时足额到位，应建立征地补偿款预存制度。在组织用地报批时，根据征地规模与补偿标准，测算征地补偿费用，由政府提前缴纳预存征地补偿款。用地经依法批准后，根据批准情况对预存的征地补偿款及时核算，多退少补。征地批后实施时，按照确定的征地补偿安置方案，及时足额支付补偿安置费用；应支付给被征地农民的，要直接支付给农民个人，防止和及时纠正截留、挪用征地补偿安置费的问题。