冯斌

摘    要： 自2012年7月《党政机关公文格式》（GB/T9704-2012）实施以来，我国的党政机关公文发展逐步走向标准化、规范化。但是，新《格式》中关于公文标题的规定仍然存在一些问题，这使得实践中的公文标题拟制、简化存在分歧。对公文标题格式进行分析，有利于推动党政机关公文进一步实现规范化。

关键词： 党政公文    标题    格式    转文式标题

党政机关公文标题要求用规范的语言概括出公文的主要内容，标题的简练、规范与否对于公文能否发挥应有的作用具有重要影响。本文以《党政机关公文格式》（GB/T9704-2012）为主要依据，结合实践中的通行做法对公文标题格式进行分析。

一、公文标题的一般要求

公文标题是对公文主要内容的概括，对于公文的检索、引用、处理都具有重要作用，一般由发文机关名称、事由和文种三部分组成。标题一般用2号小标宋体字，编排于红色分隔线下空二行位置，分一行或多行居中排布;回行时，要求词意完整，不能切词。例如，“指导”一词，不能“指”字在上一行，“导”字在下一行。

公文标题还要排列对称，长短适宜，间距恰当，排列时应当左右对称使用梯形或菱形，不得使用上下等长的长方形或上下长中间短的沙漏形。标题回行时，结构助词“的”不能作为行首字。一般在标题中应当尽量避免使用标点符号，但实践中一些情况下还是会用到书名号、引号、顿号、连接号和括号等标点符号。例如，《国务院办公厅关于印发全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）的通知》《国务院办公厅关于加快推进“三证合一”登记制度改革的意见》。实践中，为使标题庄重、美观，联合行文联署机关名称之间有时还会用到空格。例如，

中共中央办公厅？摇？摇国务院办公厅

关于××××的通知

中共黑龙江省委？摇？摇黑龙江省人民政府

关于××××的意见

另外，公文标题的文种部分有时会根据需要添加修饰词。例如，“××××的复函”“××××的若干意见”“××××的实施意见”“××××的指导意见”“××××的重要通知”“××××的紧急通知”等。一些学者认为，文种前添加修饰词会生造新的文种，我认为这种说法欠妥。文种前的修饰词主要起到修饰文种的作用，其目的是使文种更为具体，从而引起收文机关的关注。例如“紧急通知”就会使收文机关格外重视，从而优先从速办理。

二、公文标题的格式

（一）三项式标题

三项式标题指由发文机关名称、事由和文种三部分组成的标题形式。例如，《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》（国发〔2015〕27号），该公文标题中发文机关名称是国务院，事由是取消非行政许可审批事项，文种为决定，三部分是齐全的。标题三部分之间用介词“关于”引出事由，用结构助词“的”连接事由和文种。三项式标题是完整、规范的标题形式，实践中很常见。

（二）二项式标题

二项式标题指在三项式标题基础上省略发文机关名称或事由，仅保留两项的标题形式。二项式标题有以下两种：

1.省略事由。此种标题形式由发文机关名称、文种两部分组成，主要见于正文较短的公布性命令、公告、通告等公文中。例如，《中华人民共和国国务院令》《中华人民共和国公安部令》等。由于此类公文正文较短，如果在公文标题中加入事由一项，就会与正文重复。例如，《中华人民共和国公安部令》（第128号）正文为“修订后的《看守所留所执行刑罚罪犯管理办法》已经2013年8月20日公安部部长办公会议通过，现予发布，自2013年11月23日起施行”。通过正文，我们可以看出该公文事由是发布修订后的《看守所留所执行刑罚罪犯管理办法》。如果公文标题加入事由，就变成了“中华人民共和国公安部关于发布修订后《看守所留所执行刑罚罪犯管理办法》的令”。这样就会出现事由与正文内容的重复，削弱公文的严肃性，因此应该避免这种标题。

2.省略发文机关。此种标题由事由、文种两部分组成，主要见于规范性文件中和需要回复的公文中（除此之外，联合行文联署机关过多时，标题中发文机关名称也可以省略）。

（1）规范性文件。规范性文件一般不是法定公文文种，通常是不能独立行文的，需要用通知、命令等文种进行发布。使用事由加文种的形式为发布这些文件提供了便利。例如，《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》就是由《国务院关于印发2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案的通知》（国发〔2015〕29号）发布的。

（2）需要回复的公文。需要收文机关答复的公文，答复时首先需要把来文机关作为主送机关进行标注，然后引述来文标题。如所引述的来文标题同样有发文机关名称，就会与主送机关重复。

例如，《国务院关于同意设立四川天府新区的批复》（国函〔2014〕133号）这一文件中就存在这个问题。该批复首段是“四川省人民政府：《四川省人民政府关于将四川省成都天府新区批准为国家级新区的请示》（川府〔2013〕94号）收悉。现批复如下”。该文中，主送机关与引述公文发文机关名称都是四川省人民政府，这样就出现了重复。

还如，《国务院关于同意将黑龙江省齐齐哈尔市列为国家历史文化名城的批复》（国函〔2014〕98号）这一文件就避免了该问题。该公文的首段为“黑龙江省人民政府：你省《关于申报齐齐哈尔市为国家历史文化名城的请示》（黑政呈〔2012〕12号）收悉。现批复如下”，行文非常简洁、清楚。

（三）转文式标题

公文行文时，有时需要把现有文件转给下级机关或有关单位，使其了解或执行，称为转文。发文机关在转文时为使收文机关了解转文的背景和目的，需要在被转公文之前进行说明或安排，这样的公文被称为转文式公文，其标题被称为转文式标题。转文式标题是一种复合式标题形式。

转文分为印发、转发、批转三种。印发，指发文机关把本机关用非法定公文文种制定的文件（或领导讲话）转给下级机关。转发，指发文机关把上级机关或不相隶属机关的文件转给下级机关。批转，指发文机关把某下级机关的文件转给其他下级机关。

1.转文式标题的一般形式。转文式标题的形式一般为：发文机关+关于+印发（转发、批转）+所转文件+文种。例如，《国务院办公厅关于印发国家城市轨道交通运营突发事件应急预案的通知》（国办函〔2015〕32号）。该公文中发文机关为国务院办公厅，所转文件是《国家城市轨道交通运营突发事件应急预案》。若所转文件标题有“关于”二字，则去掉印发（转发、批转）前的“关于”二字，从而避免重复。例如，《国务院印发关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案的通知》（国发〔2014〕64号）。该公文所转文件为《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》，由于所转文件标题中出现“关于”二字，故去掉“印发”前面的“关于”。一些学者认为，当所转文件标题有“关于”二字时，应该去掉所转文件标题中的“关于”，保留印发（转发、批转）前的“关于”。我认为这种做法欠妥，因为印发（转发、批转）前的“关于”是起连接作用的介词，而所转文件标题中的“关于”是所转文件标题的一部分，其重要性远大于前者，去掉后会使所转文件标题不够完整。还有学者认为，不存在“关于”该不该省略，怎样省略的问题。我认为这种看法机械性地理解了《党政机关公文处理条例》中关于“标题由发文机关名称、事由和文种组成”的表述。因为发文机关名称、事由和文种这三个要素之间是需要“关于”“的”等词语进行连接的，否则公文标题就会显得很松散。实践中，“关于”并不是任意省略的，也证明了这一点。

2.转文式标题的简化。转文式标题作为复合式标题有时会出现过长的问题，需要进行简化。一般的转文式标题的简化可以通过去掉重复词语和书名号、简化被转文件的发文机关名称、发文字号代替被转文件等方法来实现。

方法一，例如《国务院批转发展改革委关于2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知》（国发〔2013〕20号）这一文件中，国务院批转的是国家发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》，转文标题省去了被转文件标题的书名号、批转前重复的“关于”、意见前重复的“的”字（省略前为“国务院关于批转发展改革委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》的通知”）。

方法二，当被转文件的发文机关多于三个（不含）时，一般写做排列在前的发文机关名称加“等”的形式，即“××等部门”。例如，《国务院办公厅转发文化部等部门关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》（国办发〔2015〕37号）中用文化部等部门指代了“文化部、财政部、新闻出版广电总局、体育总局”这四个部门。

方法三，当被转文件标题过长时也可以用该文件发文字号来代替。例如，《哈尔滨市人民政府办公厅关于转发黑政办明传〔2014〕2号文件的通知》。

实践中，有时会出现多层次转文，因此就存在多层次转文式标题简化的问题。例如，省人民政府转发国务院文件给市人民政府，市人民政府再转发给下级机关，就会出现“××市人民政府关于转发《××省人民政府关于转发<国务院关于××的通知>的通知》的通知”这样繁杂的标题就需要进行简化。下面以该标题为例说明转文式标题的简化的步骤：

第一步，省去中间层次转文机关。在标题中省去中间层次转文机关的转发文件，直接转发最高一级文件（或批转最低一级文件），在该例中可省略省人民政府的转文通知，直接由市人民政府转发国务院通知，该标题就可以写成“××市人民政府关于转发《国务院关于××的通知》的通知”。

第二步，去掉重复词语和书名号。“××市人民政府关于转发《国务院关于××的通知》的通知”这一标题中存在书名号。公文标题中的书名号一般在标题中出现规范性文件或书刊等特殊情况下使用。该标题中被转文件并非规范性文件，因此书名号可以去掉。重复词语“关于”“的”“通知”应该去掉第一个“关于”（所转文件标题有“关于”）和第一个“的”、“通知”。这样，该标题就改为了“××市人民政府转发国务院关于××的通知”，简化过程完毕。

三、结语

党政机关公文标题是公文的一项要素，是对公文主要内容的完整概括，标题的简练和规范程度直接影响公文的效力，务必要高度重视。推动公文标题格式的规范化需要我们进一步努力。

参考文献：

[1]王凯，赵雪迟.行政公文写作：规范、技巧、最新例文[M].北京：中国纺织出版社，2014.

[2]GB/T9704-2012，党政机关公文格式[S].2012.