童　伟



俄罗斯军事战略的变迁及其社会影响

童伟

俄罗斯国家安全战略的变化鲜明地体现在国家财政政策及其支出结构的变化上。本文通过对俄罗斯国防财政支出决策、规模、方向及结构的全方位剖析，探寻俄罗斯军事发展战略在国家社会经济发展中的沿革与变迁，并对俄国防支出最新发展态势及其社会影响进行全面的探讨。

一、俄罗斯军事战略的演变与国防支出的变迁

苏联时期的经济曾被称为“世界上最军事化的经济”*引自戈尔巴乔夫1991年2月的讲话。，国家军事支出在财政支出总额中所占比重极高，几乎占到国家财政支出的三分之一。苏联时期军事支出的不断膨胀严重影响了社会经济的全面协调发展，国民经济其他领域的支出受到极大挤压，成为苏联社会经济各种矛盾冲突日益尖锐的根源，也成为导致苏联经济增长速度放慢直至停滞和衰落的主要原因。为此，去军事化成为俄罗斯独立以后公共财政体制构建、财政制度转轨的重要标志与特征。

(一)公共财政体系构建时期去军事化特征显著(1991—2000年)

苏联解体后，俄罗斯的军队也经历了最为严峻的考验。新组建的俄罗斯军队陷入重重危机之中：备战程度和作战能力急剧下降，政府拖欠军费，军队凝聚力不强，军事改革迫在眉睫。

然而，独立后的俄罗斯国家财政却难以承担起保障军事改革如期进行的重任。俄罗斯向公共财政制度的转轨，使国防支出在此阶段不再享有国家财政的优先保障，俄罗斯国防军事发展亦随之进入举步维艰的困难时期。1992年5月，俄罗斯启动独立后的第一次军事改革，希望能够建立起一支“精干、强大而又便于指挥的现代化职业军队”*俄罗斯此阶段的军事改革目标为：在1992年底完成国防部、总参谋部和其他指挥机关的组建工作，清点现有装备，削减军队员额，制定军队结构、编成、部署和裁减计划；1995年底完成军兵种结构调整，陆军向旅级结构过渡，原苏军驻扎部队撤回，向混合兵役制(义务兵役制与合同兵役制相结合)过渡，将俄军队员额裁减至150万以内等。。然而，由于未能得到国家财政的支持与配合，俄罗斯这一军事改革未能如期开展。1992年，俄罗斯国防部提出1.1万亿卢布预算申请，财政部仅批复0.4万亿卢布，批复率36%。虽然年中又追加了一部分预算拨款，但国防支出需求与实际拨款额之间的缺口仍然相当大。此后数年间，俄国防资金保障率持续下降，徘徊在30%—70%之间。1997年，俄国防支出陷入前所未有的窘境，年初国防部申请预算260万亿卢布，财政批复104.3万亿卢布，批复率40%，实际拨付率更低，仅81.4万亿卢布，不到申请额的31%。*河山：《2005年：俄罗斯军事改革进入快车道》，载《中国国防报》2005年1月11日。

俄罗斯国防支出保障水平的连年下降，使其占国内生产总值的比重不断下降，由5.3%下降到3.5%，下降了近三分之一。国防支出的窘迫不仅严重影响了俄罗斯军事改革的进程，也严重制约了俄罗斯军队的发展。俄罗斯继承了苏联时期约80%的军力，但此时俄罗斯军队的“战斗素养几乎被彻底颠覆。由于没有资金建设新的军事城、训练场和住房，俄最有战斗力和装备最好的部队痛苦不堪。军官们数月拿不到津贴，几万军人被解职，将军、上校、中校和少校的数量超过了上尉和中尉的数量。国防企业停产，很多最珍贵的专家流失。”*普京：《变革中的世界与俄罗斯:挑战与选择》(下)，载《当代世界与社会主义》2012年第3期。俄军的作战能力下降到了历史最低点，整体上处于维持状态，战备水准只达到规定值的40%。

与此同时，经费下滑、生产转轨、体制结构变革等多重危机，也使俄罗斯的国防科技工业如临深渊，武器装备生产和研发能力急剧下降，军事装备现代化程度仅达到20%，不足同期欧洲军事装备现代化的1/4。正如普京在2006年国情咨文中所指出的，这期间“俄罗斯军队在地图上行军，军舰停在岸边，飞行队停在机场”。

1998年，随着俄罗斯政局渐趋稳定，国内经济逐步回升，俄罗斯制定出新一轮军事改革计划，希望能使俄罗斯武装力量的结构、战斗编成和人数达到最佳状态；提高军队技术装备的性能水平和战斗准备程度；切实改善军官队伍状况，改进军官的培训和保障；加强军事科学体系和军事基础设施建设；为军人及其家属提供可靠的社会和法律保障。在这一改革方案的支持下，俄罗斯于1998年初确定了818亿卢布的国防支出预算，但其后金融危机的全面爆发，使俄国防支出只实现了69.3%(567亿卢布)，仅为国内生产总值的2.1%，为独立后最低值。

1999年，俄罗斯国防支出937亿卢布，约合47.2亿美元，仅为同期美国军费(3000多亿美元)的1.6%，只够84万兵力(总兵员120万人)的基本维持费用,史称“死亡预算”。随着国防支出一次又一次跌入谷底，俄罗斯国防军事力量遭受严重打击。

(二)国家财政状况改善，国防资金保障率逐步提高(2000—2007年)

普京执政后，秉持“没有一支强大的军队，俄罗斯就没有‘竞争力’，就不能保卫自己国家或盟国，并且可能会被经济上和军事上更强大的国家所征服”*郭朝蕾、马杰：《俄罗斯的大国意识与“冷和平”》，载《国防科技工业》2007年第10期。的理念，做出了大规模军事改革的决定，希望通过改革军事机构，增加军事拨款，研制现代化武器装备，把俄军建成一支有能力以较小的伤亡和更先进的装备应对各种威胁的职业化军队。

由此，俄罗斯新的国家安全战略被确定为：“集中有限资源，着力建设一支与其世界性大国地位相称的强大的武装力量，即人数较少、装备精良、训练有素、机动灵活、能给来自任何方向的侵略者以毁灭性回击的职业化、现代化军队。”*马建光、张明：《俄罗斯军事改革任重道远》，载《国防科技》2009年第5期。以此为出发点的俄罗斯军事改革将其主攻方向确定为：

(1)全面改革机构。裁军20万，改变官兵比例不协调、高级军官比例太高、非战斗人员太多的落后状况。

(2)增加军事拨款，优化支出结构。调整武器装备研发与人员供养之间的支出比重，使其由此前的2∶3转化为3∶2，增加的军事拨款优先用于先进武器的采购和研制。

(3)向职业化部队迈进。对三分之二以上的部队进行合同兵役制改革，包括115支常备部队，15.53万个军士和士兵岗位。

由于得到财政资金较为充足的保障，俄罗斯这一时期的军事改革进展较为顺利：合同兵役制如期启动，部队作战训练强度和质量得到提高，陆军和空军接到第一批新型升级武器，官兵薪水连续增长，军饷拖欠现象消除。

这期间，俄罗斯国防支出呈现出如下特征：(1)国防支出规模不断扩大；(2)支出保障水平不断提高；(3)支出结构发生了一定的变化。

(三)国防支出增速加快，所占比重逐步回升(2008—2012年)

尽管普京上任伊始就不断推进军事改革，但积重难返的俄罗斯军队仍存在诸多弊端，2008年8月8日爆发的“俄格五日战争”，更使俄深刻地认识到，俄军在战争理念、指挥架构、武器装备等方面已无法适应现代战争的需要。

2008年12月，俄罗斯正式颁布《2009—2011年俄罗斯军事改革规划》，*Алексей Арбатов,Владимир Дворкин.Bоенная реформа России :Состояние и перспективы.Москва.,2013.期望在军队规模结构、领导指挥体制、部队编制、院校体制、干部制度、社会保障等多个领域推动全方位改革，在2012年前将俄军建设成为一支编制体制合理、机动能力强、武器装备先进和待遇优良的职业化军队。*张国风、吴雄文：《俄罗斯的军事经济安全问题》，载《国外理论动态》2002年第4期。俄罗斯将这一时期的军事改革战略确定为：(1)以非对称原则，突出发展重点。(2)核常兼备，提高遏制能力。(3)不断提高官兵素质，提高军人社会地位是增强军队作战实力的基础。

为促进这一军事改革的顺利进行，俄罗斯国防支出得到了独立后最为充分的资金保障。自2009年开始，俄罗斯成为世界上国防支出增速最高的国家，快速增长的国防支出使其超越英国和日本，成为世界上第三大国防支出国。国防支出由2008年的10408亿卢布增长到2012年的18140亿卢布，提高了74.3%，年均增速超过17%。虽然这一增速低于2000—2007年间的23.4%，但这一增长是在国际金融危机全面爆发，俄联邦财政收入大幅下降，财政赤字重现的情况下进行的，显得尤为不易。2010—2012年，俄国防支出增长速度达到联邦财政支出增速的1.5倍。

二、俄罗斯国防支出及军事战略近期发展态势

2012年初第七届总统选举前夕，普京发表长文《强大是俄罗斯国家安全的保证》，针对俄罗斯面临的国家安全挑战进行了专题论述。普京认为，在全球转型过程中隐藏着各种风险，这些风险使俄罗斯在任何情况下都不能放弃战略遏制潜力的发展与巩固。“如果不能保卫俄罗斯，如果不能预计到可能面临的危险，不能保证国家的军事独立，不准备对某些挑战在军事上做出应有的回应，俄罗斯将不能巩固国际地位、发展经济和民主制度。”为此，普京提出，2020年前保障国家军事发展应成为俄罗斯未来国家政策最重要的优先方向。

俄罗斯由此将2020年前的军事发展战略确定为：(1)为武装力量装备全新的武器，到2020年军队中新式武器的配比不低于70%，继续服役的武器系统也将逐步升级改造。(2)现代军队要有文化，训练有素，会使用最先进的武器。军人应该拥有全套的社会保障，要与其巨大责任相符。军人的津贴应相当于主要经济部门的专家和管理者的工资，或者更高。(3)建立职业化的军队。2017年，在100万人的武装力量中，70万人应是职业军人，包括军官、军事院校毕业生、军士和合同兵。到 2020 年，应征入伍的人数要减少到14. 5万人。(4)发展军工企业，保持技术、工艺和组织优势，推动军事部门和军民两用部门发展基础学科和应用学科，促进技术改造和新武器的研发。为配合普京的这一军事改革战略，2013年俄财政部制定了独立后增长幅度最大的国防支出预算，希望在5年内将国防支出提高67.4%，使其占联邦财政支出的比重上升到20.9%，占GDP的比重提高到4.0%。

但俄罗斯的这一军事改革战略及国防支出未能如期执行。2014年，乌克兰事件爆发，西方对俄罗斯实施了一系列制裁。俄罗斯陷入近20年来最大的政治经济危机之中，与西方的对立与冲突不断加剧。为适应新的安全形势，在综合考量俄军发展现状及国内外安全环境之后，2014年底，俄发布了系统性战略报告《军事学说》。报告明确提出，遏制和防止军事冲突，完善武装力量，改进武器装备，确保俄在北极地区的国家利益，强化太空防御能力，建立和发展军事基础设施是俄军事发展的优先任务，俄国家财政有义务为此提供必要的资金和物质支持。为此，在石油价格暴跌、卢布汇率下降、预算收入大幅度萎缩、预算支出全面紧缩的情况下，2015年俄国防支出继续走高，占财政支出和GDP的比重均出现了较大幅度的提升，分别达到23.0%和4.2%，攀升至独立后最高值。

三、国防支出膨胀对俄罗斯社会的影响

财政支出结构的变化既反映了国家的战略选择，也体现了政府的施政重点及活动方向的转变。在总量既定的情况下，财政支出中任一组成要素的变动都会对其他要素产生相应影响，俄罗斯国防支出的大幅度提高，势必引发其他连锁反应。

向市场经济的转轨使俄罗斯政府职能发生的最大转变，就是政府公共职能不断增强，民生服务类支出不断提高，民生服务支出占联邦财政支出的比重由苏联时期的不到30%，逐步上升到2010年的45%，增长了近50%。但在2013年大规模军事改革启动后，俄罗斯财政支出结构发生了显著变化：(1)国防支出大幅增长，国防支出成为俄联邦财政支出中唯一一个高速增长的支出项目，并由排名第三跃居为第二。国防支出的这种增长态势使其如普京所希望的那样，成为俄国家政策最重要的优先保障方向，也使俄经济军事化倾向进一步加重。(2)社会政策支出缓慢下降。俄罗斯在住房、医疗、教育等领域支出的这种下降态势，使民生服务成为俄罗斯财政支出结构调整中利益受损最为严重的领域。民生服务在财政支出总额中所占比重迅速下降，由最高值点2010年的45.8%，下降到最低点2015年的33.1%，降幅高达到27.7%，几乎重新退回到苏联时代。(3)国民经济支出降幅显著，其占财政支出比重由2011年的16.8%下降到2017年的13.9%，降低了17.3%，排名也由第二下降到第三。(4)民生服务支出大幅下降。住房、医疗和文化支出所占比重降幅分别达88.5%、61.5%和46%。就连俄罗斯传统上一向得到较为充足保障的教育，其支出占比的降幅也超过了1/4，接近28%。

从上述分析可以发现，俄罗斯国防支出的扩张和膨胀，并非如普京所宣称的那样，对国家的经济力量不发生任何损害。俄罗斯国防支出的扩大已实实在在地对俄罗斯的社会民生、国民经济产生了显著的负面影响。这样一种与社会生产的目的和需求相悖、束缚社会生产力发展的财政支出模式，是非常不利于俄罗斯国内社会经济发展的。

中央财经大学财经研究院