（山东农业大学经济管理学院 山东泰安271018）

一、引言

中央和地方党委、政府始终高度重视经济发展和民生改善，为加快城乡基本公共服务均等化，持续扩大农村公共投资规模。随着农村公共投资的增加，出现了一系列问题，要解决这些问题，需要对农村公共投资开展经济性、效率性和效果性审查，即实行绩效审计。各级政府陆续出台一系列举措改进农村公共投资绩效审计，已收获一定成效。但在农村公共投资绩效审计中仍存在一些问题，如理解不深观念传统、制度规范不够完善、审计队伍有待加强、作用有限监督不力等，制约农村公共投资绩效提高和农村改革发展稳定。

依法推进农村公共投资绩效审计改革体现了全面深化改革、全面推进依法治国的精神，符合全面从严治党的要求，必将帮助我们早日全面建成小康社会。在这样背景下，深入系统研究农村公共投资绩效审计问题，以扎实有效方式方法优化农村公共投资绩效，使其制度化、规范化运行，对农村经济社会发展、改革发展、和谐稳定意义重大、影响深远。遵循发现问题、分析问题、解决问题思想，回顾当前我国农村公共投资绩效审计相关研究成果，可为改善农村公共投资绩效审计提供参考。

二、农村公共投资绩效审计的意义

农村公共投资绩效审计是审查农村专项资金运行全过程真实性、合法性前提下开展经济性、效率性以及效果性评价，对于协调推进“四个全面”战略布局具有重要的积极作用。

（一）农村公共投资绩效审计的概念。农村公共投资是政府等公共部门对农村生产生活设施和教育、科学、文化、社会事业等领域实施的体现公共物品性质的投入。绩效审计是审查项目预算和决算的真实性以及合法性前提下，实施经济性、效率性与效果性评价。

综上所述，农村公共投资绩效审计即针对政府为代表的公共部门面向农村体现公共物品特性的投资所实行的审计，包括真实性、合法性、经济性、效率性和效果性五个方面的评价。

（二）农村公共投资绩效审计的作用。农村公共投资绩效审计属于经济工作，可有效促进农村发展、农民增收、农业增效。农村公共投资绩效审计更是一项政治工作，涉及农民群众合法权益，关系广大农村的改革发展稳定。搞好农村公共投资绩效审计意义重大影响深远。

一是保证投入，助力全面小康。推进城乡协调发展，必须解决好“三农”问题，因此要加大财政帮扶力度，提升农村公共投资占公共投资总额的比重。合理完善的绩效审计将确保支农惠农资金精准投入，高效利用，防止侵占挪用，防范投资风险，从而有效促进农村生产生活条件改善和农民增收致富，为加快建设社会主义新农村、全面建成小康社会提供坚实保障。

二是规范高效，推动改革发展。健全的农村公共投资绩效审计可为投资决策和公共管理提供意见建议，加强制度建设，有效改进工作，引领和促进农村公共资金投入和监管制度改革，实现农村公共投资制度化、规范化、程序化运行，优化经济秩序和发展环境，加快全面深化改革步伐。

三是民主管理，推进依法治国。农村公共投资绩效审计有利于加强民主法治建设，全面推进依法治国。农村公共投资绩效审计制度规则的规范和执行体现了科学立法、严格执法要求，为社会主义法治国家建设提供有力支撑。开展绩效审计，实行民主理财，农民切实参与民主决策、管理和监督，政治权利得到尊重和维护，将密切基层党群干群关系，有效化解矛盾，维护和谐稳定。

四是公开透明，坚持从严治党。加强对农村公共投资的绩效审计，实现农村公共投资规范公开透明，严格监督基层干部，防治以权谋私、贪污受贿、铺张浪费等问题，保障公共投资落实，维护农民合法权益，促进党风廉政建设，是全面从严治党的需要。

三、农村公共投资绩效审计中的问题

近年来，在农村公共投资项目绩效审计实践中，我国进行了大量探索，取得了初步经验，但是因为起步时间较晚基础相对薄弱，主要存在以下六个方面问题：

3.3.2 酶活性抑制作用相关的特征共有峰的确定 由图2可知，P5、P8、P10、P12、P15、P16号共有峰与紫荆叶提取物的酪氨酸酶活性抑制作用呈正相关，且相关系数较大（R＞0.1）[16]，这提示当这些峰代表的化合物含量增加时，紫荆叶提取物对酪氨酸酶活性的抑制作用增强；P2、P4号共有峰与紫荆叶提取物的酪氨酸酶活性抑制作用呈负相关，且相关系数的绝对值较大（│R│＞0.1）[16]，这提示当这些峰代表的化合物含量增加时，紫荆叶提取物对酪氨酸酶活性的抑制作用减弱。

（一）绩效审计意识方面。审计理念、思想意识指导绩效审计实践。但陈桂云等（2010）发现，受传统审计理念影响，农村公共投资项目审计还处在财务审计阶段，多是实施真实性、合规性、合法性微观审查，很少开展宏观评价；坚持消除舞弊改正错误的目标，无法真正认识绩效审计的意义，对经济活动效益性评价不足，在如何提升农村公共投资经济、社会、生态价值等方面没有进行针对性审计。而且绩效评价需要客观数据和资料作基础，当前我国各行各业法律意识、规范意识和绩效意识还不强，不遵纪守法，核算不正规，存在变造伪造现象，不真实、不准确、不完整的会计资料给推行绩效审计带来许多困难（秦贞婷等，2011）。

（二）评价指标体系方面。农村公共投资绩效审计指标体系是审计人员进行审计评价、形成审计结论的工具。齐兴利（2011）、王会金（2010）的研究显示，当前已有指标体系设置缺乏科学性，尚未形成统一、规范的方法和技术，表现为：多聚焦经济、侧重事后评价，很少关注社会民生和资源环境，没有进行事前预测；不同地域、单位的评价指标分散、孤立，无法协调指标间的关系，不能实现不同主体间的对比，形成的审计意见难以发挥系统分析、全面评价的经济功能。

（三）法律法规依据方面。农村公共投资绩效审计法律体系是审计实践的标准依据和坚强保证。何新容（2011）调研得出中国尚无专注农村公共投资绩效审计的法律，相关规范皆为地方性法规、部门规章与地方政府规章，在法律体系中效力不高，同绩效审计关联性不强，内容不够充实。且只关注投资的合法性，没有考虑其绩效（齐兴利，2012）。张秋慧（2011）和王会金（2010）得出，我国绩效审计立法不到位使得农村公共投资绩效审计依据不足、效率不高，难以做出权威审计结论。

（四）审计管理体制方面。按照委托代理理论分析，当前我国审计机关受同级政府和上级审计部门双重领导的管理体制导致审计机关因组织体系和自身利益影响，在审查同级政府经济活动时缺乏独立性，很难得到客观、公正的审计结论（王可为，2006）。

（五）工作队伍建设方面。农村公共投资绩效审计对象丰富，内容复杂，要求审计人员在掌握审计知识的同时还要用管理者、咨询师视角评价公共投资（余玉苗、何晓东，2005）。张秋慧（2011）、刘勇（2011）提出绩效审计工作者要有财务会计、审计监察、工程管理和公共财政等功底，但现实的绩效审计队伍多为年龄较大、观念不新的财务人员，知识、年龄构成不佳，没有制定科学的选拔和监督考核制度，不能适应绩效审计要求，导致绩效审计目标很难实现。

（六）监督问责机制方面。农村公共投资绩效审计问责以经济责任审计为基础，但农村经济责任审计职能不明确、对象不具体，范畴限制在对贪污受贿等行为的事后被动追究，缺乏事前主动预防和事中动态监管，结果公开力度不够，且以行政处罚的形式追究责任，缺乏约束力、强制力，影响了监督问责的效率和效果 （齐兴利，2012）。

四、改进农村公共投资绩效审计的措施

鉴于农村公共投资绩效审计的重要意义和深远影响，针对其中的问题，我们应采取相应措施认真加以解决，使之规范高效运转、充分发挥职能。

（一）转变观念。改进农村公共投资绩效审计，树立正确审计理念是前提，刘勇（2011）、宋常（2010）提出各级机关和国家工作人员特别是审计机关、审计人员要增强责任意识和纪律观念，树立对农村公共投资项目事前评估和过程管理并重的理念，把绩效审计贯彻落实到立项、建设、经营管理整个过程、每个环节，切实抓好跟踪审计；在审查农村公共投资项目真实性、合理性、合法性前提下推行经济性、效率性、效果性评价，用全面、深入的审计结论向政府提供制定宏观政策的依据。袁建华等（2014）建议向群众尤其是农民朋友宣讲农村公共投资绩效审计常识，动员社会各界参与，改进绩效审计，更好发挥职能。

（二）完善制度。完善制度是改进农村公共投资绩效审计的基础。李凤雏等（2012）、宋常（2010）建议进一步加强绩效审计的法律、法规和制度建设。法制保障是推行绩效审计的重要因素，目前，绩效审计有关内容已纳入审计准则，但相较于法律和行政法规，其权威性有待进一步增强。在全面推进依法治国时代背景下，要通过科学推进绩效审计法律法规建设，明确任务目标、内容范围、权利义务，营造规范有力的法律制度环境。同时，应及时出台相应的实施细则和配套措施，使绩效审计相关制度更有针对性、可行性和合理性。

（三）理顺体制。当前的体制无法确保审计机关独立地位，刘勇（2011）指出应当深化改革，优化体制，增强审计机关独立性。要调整国家审计机关管理体制，地方审计机关由审计署垂直管理，保证组织上的独立性；审计系统工作经费实行单列，统一纳入中央财政预算，实现经济方面独立性。

（四）优化队伍。农村公共投资绩效审计内容丰富，环境复杂多变，李凤雏、王永 海、赵刘中（2012），刘勇（2011）认为审计机关可以采取专门学习、在岗培训等方式，普及财务会计、审计监察、工程管理和公共财政等专业知识，分享方法交流心得，使其在整体上达到知识结构和技能的优化。张秋慧（2011）表示可以建立健全审计人员任用机制和考评制度，完善审计人员民主推荐、公开竞选和德、勤、能、绩、廉考核机制，搞好审计队伍管理。同时，邀请专家学者、注册会计师等外部人员参加农村公共投资绩效审计，积极出谋划策，提供智力支持。

（五）强化监督。刘家义审计长在2011年全国审计工作会议上指出，全面推进经济责任审计，促进领导干部守法守纪、守规尽责。农村公共投资绩效审计要与领导干部经济责任审计有机结合，依法评价公共资金利用情况，明确领导干部应负责任，使经济责任审计更加真实有效 （齐兴利，2012）。针对目前我国绩效审计监督力量主要局限于审计机关内部监督，制约着农村公共投资绩效审计质量，也影响公众对绩效审计工作的认知等问题，袁建华等（2014）提出建立内容规范形式合理的审计结果公告制度，向群众公开农村公共投资项目及其绩效审计具体情况，明确问题，及时整改，提升绩效审计中农民群众理解、支持程度。

五、结论

农村公共投资是我国公共投资的重点领域，农村公共投资绩效审计已成为我国审计工作的重要组成部分，加强农村公共投资绩效审计对于落实“四个全面”战略布局、实现中华民族伟大复兴中国梦具有至关重要的意义。

农村公共投资绩效审计是在审查农村公共投资真实性、合法性前提下实现经济性、效率性与效果性评价，发现被审计单位存在的问题，及时纠正加强管理，具有规范农村公共投资、落实支农惠农资金、加强农村民主法治、促进党风廉政建设等作用。但在理论上和实践中，存在绩效审计意识、评价指标体系、法律法规依据、审计管理体制、工作队伍建设、监督问责机制等方面的问题，需要出台相应对策，使其更规范更科学。

从上世纪四十年代绩效审计这一概念被提出至今，诸多学者积极从事相关理论研究和推广应用，取得了丰硕的成果。但多数文章将研究的焦点集中在农村公共投资绩效审计的某一方面，特别是评价指标的构建，难以实现各部分、各流程的有机联系，没有形成完整的农村公共投资绩效审计体系，无法充分发挥全面分析、系统评价的作用。

作为相对独立的审计领域，我国农村公共投资绩效审计起步时间晚，理论成果还不丰硕，实践经验也相对缺乏。今后的研究分析应立足其特点，构建全面、科学、规范的绩效审计体系，为政府改进农村公共投资绩效审计、促进农村经济发展与社会和谐稳定提供有益参考。