黄宏伟

摘 要：为有效贯彻相关行政处罚的实施和正确执行，相关法律规定、条文应当就其规制的主体、客体、事实内容等概念规定作出明确、细化的界定和释义。但是，就现实而论，从立法层面很大程度上却为裁量权开辟了一条“自由大道”，为权利滥用留下了漏洞，类如处罚弹性过度量化等，都在为司法腐败、执法不公等恶劣行迹的出现提供脱身之法；同时也为“利益至上”、“人情关系”等社会恶习提供了蔓延的温床。行政权滥用，即是行政主体对职务权利的滥用，是当今法制建设亟需解决的问题。鉴于此，本文将围绕行政处罚裁量权的基本执行原则、造成行政裁量权滥用的因素及其具体情形展开论述，并就此提出相关规制建议，以期丰富相关方面的研究，促进我国规范化、法制化社会主义发展目标的实现。

关键词：司法务实；法律规制；行政执法；自由裁量权

随着经济社会的迅速发展，但与之相关的法律制度却未能得到同步完善，由此引发各种社会与法律问题此起彼伏。譬如，行政机关在对某一事件作出处罚的时候，相关这个案件的每一个环节、执行的时间和方式以及执行的先后排序等，但因為与之相关的法律缺位，又或是法律条文的模棱两可，即意味在这一环节上的权利行使存在很大的任意性，故而也极易造成裁量权被不规范的使用，甚至是滥用，从而严重影响了涉案人员的合法权益。因此，对行政处罚裁量权的规制办法展开探讨与研究，极具现实意义。

一、行政处罚裁量权的基本执行原则

（一）目的适当性原则

就这一原则而论，笔者认为，在行使行政裁量权的过程中，不管行使主体的动机是源于哪一种原因，首先必须符合“授权法”的立法精神，且与立法目的相契合。法学界不少学者都提出了“行使行政裁量权应是出于善意、诚实且合乎法律目的的，否之不能视作其权利行使的合法。”，而这一学说也得到了广泛地认同。即判定行政主体在行使行政裁量权时是否合法，取决于当时行使权利的目的为何，同时还提倡权利的行为应本着“为民众服务”的公益理念。但现实中，仍然存在大量违反法律规定的越权行为、滥权行为，即便行为人没有故意、放纵或恶意的不良动机，但其对行政权的自由行使同样可能造成违反法律的后果。

（二）正当合理性原则

在行政法范畴的正当合理原则，可以说是对行政裁量权能否实现的根基，如果行政机关没有正当的理由、合法的依据，那么这种权利的行使自然也就于法无据、于法有悖了。针对这一项原则，笔者认为应借以法理学的视角来看待“正当合理”。也就是说，应将正当合理原则视作法治精神的主导指向之一。将这项原则在行政法领域内转化，可分作三大分支：平等适用原则、权利保护原则和比例原则。一言蔽之，上述三项就形同最稳固的几何形——三角形，当三者首尾相接时，便是最坚实的存在；一旦脱离某一部分，以往的固定便不复存在。由此可见，正当合理原则作为符合法治精神的基本观念、符合公正、公平、正义要求与社会经验法则，同时也是一个多层次、多元化的概念，是一种道德准则、文化习俗、自然规律。

二、造成行政裁量权滥用的主要因素

权利滥用的成因诸多，但并非依靠哪一面单方力量就能够促成滥用行为的出现。针对这一现象，可以尝试从权利的滥用起源入手分析，即是“谁”最初给了行政裁量权能够滥用的机会。究其本因所在，笔者认为主要有以下几点为行政裁量权的滥用开了“绿灯”：

其一，是行政法规对量刑的认定界限模糊。比如，对于法规中“较大”、“以上”、“以下”等都没有具体公式或规定指出何种情形对应数量应适用哪一种处罚、该罚多少等。从而这种“弹性空间”的存在，便给了行政机关裁量权“依法行使”的名义，虽然其可以填补执法机关在依法进行违法行为的查处与处罚过程中因为部分立法的不完善所带来的法律空白，但就目前现状而言，这种“奉旨”查案、服务于民的立法初衷频繁的遭遇到曲解，甚至是恶意的滥用，以致于对这项权利的认知与行使在分属不同部门的执法工作人员或是不同区域的执法机构，都有着较大程度上的差异性。

其二，是行政法规对处罚标准的解释含糊。比如，对于所谓“减轻处罚”的解释，多数都只有这四个字的出现，之后再无其他的更进一步地指引，那么不由得引发更多的疑问，到底该怎么样“从轻发落”？认定可以“从轻发落”后又该作出怎么样的处罚？等等。究竟怎样来减轻，减轻多少又没有了下文，只能依靠行政机关自行推断认定

其三，是对事实情节的认定混乱。当前很多行政法规、政策制度中都含有大量类如“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”、“情节恶劣”等模糊性字眼，但是，与本文上述所提出的质疑又出现了，即到底是出现了怎样的行为、情节便可以认定为属于“情节较轻”，又是怎样的一种违法事实可认定为“情节严重”，法律对此“点到即止”，没有向人们例举相应的范本，从而使得就这一情形的量性标准一直缺乏权威的、详尽的、可指引的具体量性标准，为权力滥用埋下了更多隐患与突破口。

三、规制行政处罚中裁量权滥用的法律构想

行政处罚自由裁量权的合理运用和有效控制，对于提高行政执法水平、维护社会公共秩序以及保护行政相对人合法权益都有重要意义。因此，下文将对其如何规制提出如下建议：

（一）透明执法，明确违法情节“量化”标准

基于上述已说明了行政裁量权的滥用，很大程度上可归咎法律设置的概念模糊、界定不清、指引不尽等问题所引发。由此，要从本质上扑灭滥用现象的“苗头”，首要将执法过程透明化。回看当前立法，已经清晰的规定了“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”及“情节恶劣”四种不同程度的违法事实分别该对应哪一种处罚，按照逻辑学的推断，既然知道什么是“较轻”、“较重”、“严重”及“严重”，也就是说已经对情节“量”的程度与标准有了认定，之所以还会出现权利遭受滥用，那就证明了规定还不够细化，不能理所当然的“对号入座”。由此，要解决这一问题，就应制定能够让执法机关、执法人员，乃至人民群众都能一目了然、通俗易懂的“量化”标准，让广大群众能够直观的看到一旦做出了哪一种行为，犯了什么事就要受到法律的制裁，从而在群众乃至整个社会中，形成一种威慑力，约束着人们的行为举止，保持社会良好的风序良俗。与此同时，执法的公开透明，也是一种权利滥用的有效抑制剂，有助于人民群众对执法队伍的全面监督，促进社会和谐安宁与公平公正。

（二）细化标准，建立科学处罚裁量基准制度

直接地说，与其漫无目的等着立法趋于完善，还不如在这个等待的过程中积极、合理地利用与完善现行制度，制定出符合当前现状与国情的具体处罚与裁量标准。比如，可以视各个地区的治安水平与经济情况来“因地制宜”的设定处罚幅度，制定出不同却与相匹配的具体的处罚细则与量化标准。需要注意的是，在这一标准的审议过程中，必须要坚持“过罚相当原则”，瞻前之时也要顾后，系统地考量、评定疑似违法行为的性质、危害程度、社会反响、当事人的主观意识，还要将当事人事后有无自首或悔过情节一并纳入考量范围，有针对性的作出相应合适、合理、合法的裁量基准制度。

（三）完善程序，严控处罚裁量权的行使过程

虽然相关法律法规中对于行为人作出的告知、听证权利有明确规定，但在现实中，这类权利基本形同虚设，要么根本不执行，要么不按规定执行，难以满足立法初衷。就以“听证制度”为例，这是一种保护涉案当事人应享有的法律权利的制度，除此之外，其还具有监督与管制自由裁量权的行使、减少社会行政纠纷事件发生等的职能作用，是具有预防性质的应急策略之一。但是，由于适用范围、主体素质、程序环节的原因，其实质性作用难以有效发挥。对此，笔者认为，可以将行政处罚所适用的听证程序的范围扩大，将类如行政拘留也纳入听证范围，从更广泛地层面来有效控制处罚裁量权的行使。

四、结语

综上，行政裁量权滥用不仅会侵犯公民的个人利益，还会侵犯社会公共利益。就实际性質而言，侵犯社会公共利益和侵犯公民的个人利益是一致的，如果行政主体的行政裁量权滥用损害社会公共利益，就应当纳入司法审查的范围中，以更好地让政府部门为社会提供更好的公共服务。与此同时，将抽象行政裁量权滥用纳入司法救济范围之内，也是大势所趋，是对宪法基本精神的贯彻，有利于切实维护公民的合法权益，更是推动依法行政、法治中国建设的重要一步。

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