蒋兴海

摘 要：行政监察是国家监督体系的重要组成部分，它的功能和作用主要体现在负责对国家行政机关、国家公务员以及国家行政机关任命的其他人员的行政活动进行监督检查，主要是在行政系统内部设置专门的机关掌握监察职能，是行政系统内部的一种自我监督手段。自行政监察产生以来，其在提高政府的执政效能、保证政府官员及其工作人员的依法行政，以及促进政府整体工作的开展和保障政府的廉洁性等方面起到了不可磨灭的作用。

关键词：行政监察;越位;缺位;独立性;权威性

中图分类号：D630.9   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）27-0005-02

行政监察作为我国监督体系的重要环节，它的作用和地位是毋庸置疑的。然而我国的行政监察工作中也存在着一些不足，本文通过对这些不足的理性分析，提出了相应的对策，希望为行政监察工作提供一定的理论参考。

一、行政监察的含义

从文字的构成角度看，“行政”和“监察”相融合构成了“行政监察”。其中，“监察”的范围被“行政”所限定，而“监察”则是其中的一个最主要的词汇。最早的监察的渊源，是中国古代的“监察御史”。当今，对于行政监察定义的具体界定，既要结合我国的制度现状，又要符合我国的实务，其定义一定要完整全面。所以，可对其做如下诠释：所谓的行政监察是一种综合性的监督活动，是指政府设置专门的监督机构或是国家权力机关，依照法律法规针对国家行政机关的工作人员或任命的其他工作人员所执行的法律法规和政策决定情况以及相关违纪违法行为所进行的监督、纠举及惩戒活动。其定义主要重点强调两个方面，首先监察对象要受到监督、检查与保证，从而能够使其依照法律法规行使其权力并且能够履行相应的义务;再次，对于监察对象的滥用职权、乱纪违法以及不履行义务的行为和现象，要予以相应的纠举与惩戒。

二、我国现行监察工作中存在的问题与不足

（一）监察工作中存在“越位”和“缺位”现象

其中“越位”现象主要表现在监察机关参与得过多，对政府的其他监督部门的工作进行包揽，甚至做了本该是监察对象从事的监察工作，完全忽视了对这些监管者实行监督是自己的职责所在。在现实的工作中，尤其是联合执法中，在很大程度上，监察人员却履行了其他部门的工作职责，从而在一定程度上行政监控的主导作用被淡化，介入其中却走了过场。

另一个就是“缺位”现象。“缺位”现象主要是指行政监察机关由于各种主客观原因很少实施甚至是不介入本应依法介入的监督领域。在实际的监察工作中，缺少对有权行政机关的监督，尤其是对于其所制定的行政法规、规章以及其他的规范性文件。行政行为是否有依据往往是现实中监察机关所要重点监督的，但是却几乎不考量其是否合理合法。

（二）行政监察机关缺乏独立性、权威性

1.独立性的缺乏

行政监察机关的独立性由于条块的双重领导体制而降低。在我国，行政监察机关监督的对象主要是针对本级的行政机关和工作人员，当然也包括本级政府及其政府领导。在行政监察的工作实务中，行政监察机关是与本级政府领导相互监督、相互制约的;但是本级政府手中却掌握着行政监察机关的财权与人事权，而且有些案件又需要报请政府审批，这就很大程度上使得监察机关执行权力监督任务作用和力度的独立性受到影响。除此之外，行政监察机关依法行使行政监察权的独立性往往也会受政府领导对此案件态度的影响。所以，双重领导体制制约着行政监察机关监察权的依法独立行使。由此可见，所在政府的支持与配合决定着监察机关是否能够有效地发挥监察作用和功能。

2.权威性的缺乏

行政监察机关的权威性由于合署办公的领导体制而降低。1993年，在行政监察方面，国家实行了“一套人马，两块牌子”的体制，换言之，就是将国家监察机关和党的纪律检查机关相融合，形成了这样的办公方式，即一个领导班子，一套工作机构，两个机关名称，总称是纪检监察机关。这样的举措利于监督的整体功能的充分发挥，利于监督力度的加大以及监督质量和效率的提高。但是，由于在行政监察工作的实务中存在着许多不合理的做法，从而一定程度上制约和降低了行政监察机关的权威性。

（三）行政监察中配套法律法规的欠缺

其实在行政监察的法制建设方面，自从行政监察机关重建后，我国在此方面做了大量的工作。一系列法律法规的出台，可见行政监察的法律体系框架的核心和基础是《行政监察法》，同时还有其他规范性文件相配套，这样的法律体系框架为监察工作的开展提供了法律保障。然而随着改革开放的不断深入以及国家经济形势的不断变化，这还不能够满足当前的形势与需要。与此同时，《行政监察法》的弊端，派出机构法律地位和职责权限的模糊，相关配套法律法规不到位、不系统、层次低且权威性不够以及墨守成规等诸多弊端显现。

（四）监察机关的监督权力难以实行

1.监察机关权限不足

地方政府制约行政监察工作的开展和落实。作为各级政府的职能部门，监察机关的人事以及财务等方面都要受制于地方政府。地方政府领导往往习惯于对监察机关的正常工作进行干预，有一些政府领导甚至介入监察机关的日常工作，为违法违纪者开脱责任，其实更多的是为本地利益，为了保政绩。与此同时，其他职能部门对监察机关的干扰和牵制也是经常发生的。因为，监察部门与其是兄弟单位，也没有被授予综合管理的职权，在涉及人事、财务等具体问题时，就会受到一定程度上的牵制，从而导致行政监察职能的难以落实与履行。

2.监察建议权缺乏强制性，效能监察不到位

行政效能是影响各级政府的重要因素。截至目前，行政效能低下的问题一直深深困扰着各级地方政府。有些政府干部在廉洁自律等方面做得非常好，但是政绩平平，工作的责任心不够。而有些干部的严重失职、渎职，在很大程度上给国家造成了严重的经济损失和恶劣的政治影响。可见，加强行政效能监察工作是监察机关的当务之急，然而在行政监察的工作实务中，却存在着工作不到位的问题，且效能监察本身同当前的改革发展需求相差甚远。当前的效能监察工作，存在着事后监察较多，事前的防范和事中的监察较少等问题，所以制止失职等问题是难以实现的;且在具体的工作方法上，缺乏创新，只是停留在听取介绍、了解情况、查看会议记录等老方法上;在开展具体工作之时，缺乏有效的监察程序和法律标准，且监察人员的工作随意性较大。

（五）行政监察人员队伍有待优化

对于行政监察人员的人才培养，是我国自监察制度建立以来就十分重视的。当今看来，我国的行政监察队伍存在以下不足：第一，监察人员的总量不足。尤其是我国的纪检与监察合署办公后，监察工作人员的人数与监察的任务不相协调，失衡比较严重，致使不能完美地完成监察任务和监察效能。第二，监察队伍的结构有待优化。随着我国监察队伍老龄化的日趋加重，再加上新人的经验缺乏以及监察队伍的专业结构不合理，尤其是缺乏法律、金融等方面人才;另外，在人才的培养方面，系统培训的缺少，轮岗锻炼的忽视，导致监察人员的能力水平低下，适应新时期的监察工作困难。第三，工作的建制方面也存在诸多问题。例如，程序、规范、激励、考核等配套制度的缺乏。

三、解决我国行政监察问题的对策

（一）完善相关检查监督处分机制

对于监察工作中存在“越位”和“缺位”现象，一定要严肃处理，做好日常的监督与检查。因为行政权力能否得到有效应用，决定了行政管理能否依法有效运行，可见，行政监察机关的主要职责是监察权力对行政权力的管理和约束。所以要完善相关检查监督处分机制，来防止和杜绝监察工作中存在“越位”和“缺位”现象，从而保证行政监察体系的协调高效运行。

（二）将双重领导体制改为垂直领导体制

目前，现行的双重领导体制存在弊端，影响了监察工作的有效开展。根据我国的实际情况，从行政系统中将监察机关划出，实行垂直领导体制是明智之举。并且应该做到如下几点：首先，使监察机关具有独立性，和党纪机关分离，并且要依法独立行使监察职能，并且直接向所在的人大负责;再次，将监察机关打造成独立的系统，并且将内部的双重领导体制改革为单一的垂直领导体制，即下级的监察机关直接受上级机关的垂直领导。

（三）完善配套的法律法规

近些年来，我国制定和颁布了行政监察方面的法律法规，特别是随着《行政监察法》和《行政许可法》的颁布和实行，对于行政监察的法制化进程发挥了重要的促进作用。然而面对我国的实际监察工作需要，现有的行政监察法律法规过于羸弱。所以，要适时根据社会发展的需要，做到与时俱进，将原有的法律法规推陈出新，提高法律法规的有效性和科学性，从而提升其权威性。在此基础上，配套的法律法规与规章的制定是当务之急。例如，《政府信息公开法》等。从而使行政执法做到有法可依，有法必依，把行政监察工作纳入法制化与规范化的进程，能够使得监察机关依法监察，做到不失职，不越位，最大程度地发挥其监察功能，快速推进法治进程。

（四）扩大监督权力，增强强制性

针对监察机关权限不足、监察建议权缺乏强制性等问题，我们必须要扩大监督权力，增强建议权的强制性，从而促进监督权力的实行。反腐斗争一直是世界各国的重点工作之一。中国现阶段虽然在反腐倡廉的工作上取得了成效，但是却没有从根本上解决腐败问题，腐败现象依然盛行，所以一定要以廉政建设为重点来开展行政监察的职能工作，同时党风廉政建设责任制要认真贯彻执行，重要领域和关键环节权力的运行要规范。为了进一步严明行政纪律，同时规范权力的运行，一定要严肃查办违纪违法案件。

（五）优化行政监察人员队伍

在我国的反腐倡廉建设中，行政监察机关担负着重大的责任和使命，而广大的行政监察干部则是认真履行职责、切实开展工作的党风廉政建设中的中坚力量。作为党和人民信任的队伍，加强学习、严格要求自己、脚踏实地以及不断地提高自身的政治和业务素质是非常必要的，从而能够建设一支高能力、高素质的队伍，来适应新形势的需要。因此，创新监察队伍的培训机制、不断地优化队伍的管理机制、提升监察的专职权力，是我们加强队伍建设的关键环节。

四、结语

作为我国重要的监督体系，行政监察已日趋完善。与此同时，必须清楚认识到行政监察在我国处于起步阶段，其权威性尚未达到应有的程度，诸多问题尚未达成共识。为此，随着社会形势的发展变化，我们需要不断地在行政监察的工作实务中发现问题，解决问题，不断否定现有的监察制度，来适应时代的需要，为实现社会主义现代化贡献力量。

参考文献：

[1]张晋藩.中国监察法制史稿[M].北京：商务印书馆，2007.

[2]蒋云根.公共管理学[M].上海：东华大学出版社，2005.