王继福 宋一雄

摘 要：2005年《关于司法鉴定管理问题的决定》的出台标志着我国的司法鉴定管理模式将由过去的分散型模式向统一型模式转变。针对我国现行司法鉴定管理模式的不足，应尽快从管理体制、管理机制以及相关法律法规等方面对其进行完善，以促进司法公正。

关键词：司法鉴定；管理模式；管理体制

中图分类号：D926 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2015）10-0103-02

一、司法鉴定管理模式的界定

（一）司法鉴定管理模式的内涵

司法鉴定管理模式是指以一个国家范围内的鉴定机构、人员、程序、技术标准以及司法鉴定职业道德、职业纪律等内容为主的行政管理或者行业管理的体制以及司法鉴定活动的运作机制[1]。司法鉴定管理模式是一国行政权力、社会权力、法制传统以及诉讼模式等诸多因素共同影响和作用的结果，具有社会性、自然性、历史性、地域性等特点。

（二）相关概念的辨析

（1）司法鉴定管理体制与管理机制。一是二者所体现的内容不同：前者体现的是司法鉴定管理主体与客体之间在宏观管理上如何合理地界分各自的权限的问题，其本质是一种“谁隶属于谁”的关系；而后者是指在一个司法鉴定管理系统中，管理主体在管理过程中与其他主体之间相互作用的过程、方式和关系。二是二者所涉及的问题的范畴不同：前者主要涉及管理的最核心问题，即实行集中管理还是分散管理的问题；后者主要涉及管理主体在管理过程中与其他相关主体的相互作用是否协调、如何协调的问题。（2）司法鉴定管理模式与管理制度。前者包含了管理体制和管理机制两方面的内容，是关于“如何管理”问题的方案、方式；而司法鉴定管理制度是在司法鉴定管理活动中所形成的法律制度的总称，是以管理体制为基础而形成的制度框架，其主要包括鉴定机构、鉴定人、鉴定程序和标准以及执业监督等管理制度的内容。司法鉴定管理制度是管理模式外在的、规则化的表现形式。

二、我国现行司法鉴定管理模式的不足

2005年全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》）的颁布标志着我国的司法鉴定管理模式将由过去的分散型模式向集中型模式转变。以此为基础，现行的管理模式得以形成。我国的这一司法鉴定管理模式存在着以下不足：

（一）统一的管理体制未完全形成

《决定》对司法鉴定的统一管理起到了指导作用，但由于各主体的理解不同，在实践中“自设职权”、“各自为政”的情况依然存在。其中管理主体的不统一是引发众多问题的根源。《决定》明确了侦查机关的鉴定机构“设立权”，但未明确“设立权”是否包括“管理权”，为各主体之间的管理冲突埋下了隐患。《决定》出台后，司法部、公安部和最高人民检察院基于种种因素的考量并从各自的利益出发，分别制定了各自的鉴定机构和管理办法。三套司法鉴定管理体制阻碍了统一的管理体制的形成，鉴定管理职能与侦查、起诉职能未能完全分离。

（二）“两结合”管理机制不完善

其一，缺少“两结合”机制规定。我国现阶段实行司法行政部门行政管理为主与行业协会行业管理为辅相结合的机制，但是在立法上，我国对“两结合”管理机制只以“应然”的方式对待，缺少“实然”的规定[2]，这在实践中可能造成管理上的冲突或缺位。其二，“两结合”管理机制因行政和行业管理的不平衡而难以实现。行业协会应该是相关行业的人员自我管理的行业自律组织，其应接受政府部门的监督但不受政府的直接干预。但是，在我国的实践中，司法鉴定行业协会的领导多由业务主管部门的行政领导兼任，对自身的功能和定位认识不清，忽视了其本应发挥的服务功能，反而被施加了过度的行政干预，甚至成为了政府部门的延伸。可见，我国现阶段的司法鉴定协会并不是真正意义上自律管理的独立组织，它们往往依附于政府，二者不是“指导、合作”的关系，实际上是以政府的行政管理为主。

（三）“备案登记”有悖法制的统一

根据相关规定，我国现阶段对侦查机关的鉴定机构和鉴定人以及侦查机关以外的鉴定机构和鉴定人分别采取了不同的登记管理方式，对前者实行部门管理与司法行政机关备案登记管理相结合的管理模式，对后者实行司法行政机关的审核登记管理，这种根据设立机构的主体不同而采取不同管理方式的做法不利于法制的统一。“备案登记”管理违背了《决定》第二条从业务范围上对鉴定机构和鉴定人进行登记管理的规定，对法制的统一性造成了不利影响。另外，从“两高”“三部”《关于做好司法鉴定机构和司法鉴定人备案登记工作的通知》（以下简称《通知》）的规定可以看出，经过司法行政机关备案登记、编制名册和公告的公安、检察机关鉴定机构，可以以某某鉴定中心的名义依法开展司法鉴定工作，这种“备案登记”的本质可能会有悖于司法鉴定的统一管理。

（四）管理与使用机制不完善

根据现行法律规定，司法行政机关对鉴定机构和鉴定人的执业活动有管理和监督的权利，这些权利和职责决定了它是司法鉴定的管理者。而审判机关的基本职责是依据证据对案件事实进行认定以及确保法律的正确适用，因而它是司法鉴定的主要使用者[3]。司法鉴定执业活动是否规范、合法，鉴定意见的质量如何，在很大程度上取决于管理者与使用者之间能否进行及时有效地沟通和协调。在我国，由于二者的衔接机制不够完善，导致司法鉴定管理与使用的配合存在问题。了解鉴定机构执业情况的使用者对执业活动没有管理和监督的权利；而管理者的性质和作用决定了其仅凭自身难以对鉴定机构和鉴定人的具体执业活动有深入和全面的了解。在管理者与使用者之间缺乏必要的沟通、协调机制，不利于对执业活动的监管以及鉴定质量的提升。

（五）有關管理模式的法律法规不完善

我国现阶段司法鉴定管理模式的规定体现出分散性、不系统性和临时性的特点，其主要来自《决定》以及国务院行政许可的授权，同时包括司法鉴定管理部门规章、地方性法规以及相关司法解释和规范性文件，除了这些以外，还见于三大诉讼法等法律规定中。这些规定的适用范围和效力有限，缺乏统一的法律规范，这显然不利于我国现行司法鉴定的管理。《决定》对管理工作所进行的调整与安排更是难以得到落实与保障。总之，我国司法鉴定管理模式缺乏位阶更高的、系统的、能够有效地规范鉴定活动的法律规范。

三、完善我国司法鉴定管理模式的建议

（一）确立统一的管理体制

首先，应明确司法鉴定管理主体。根据《决定》，国务院司法行政部门主管全国鉴定机构和鉴定人登记管理工作。确保司法鉴定管理主体的统一是改变以往“自我授权”、“各自为政”的分散管理的状态、建立统一的司法鉴定管理模式的前提。其次，应将侦查机关鉴定机构纳入全国统一的司法鉴定管理体制中。应明确侦查机关仅对鉴定机构有“设立权”，《决定》并没有为侦查机关鉴定机构可以不接受司法行政机关的统一管理提供法律依据。第三，从司法鉴定机构的中立性出发，应完善司法鉴定管理职能与诉讼职能的分立分设，待条件成熟之时侦查机关鉴定机构应不再隶属于侦查机关，而是应合并到社会鉴定机构中去。一方面，鉴定部门和侦查部门分离，分开设置，能够弥补鉴定机构中立性不足的问题；另一方面，公安、检察机关可以保留一定数量的技术人员，在侦查需要时为其提供相关的技术支持和指导，就侦查所涉及的专业问题提出技术性的参考意见。这样，就能从根本上截断鉴定机构对侦查机关的隶属和依附，使鉴定管理职能与侦查、起诉职能分离

（二）完善“两结合”的管理机制

其一，应在立法中确定“两结合”管理机制。在立法中对司法鉴定行业协会独立、中立的法律地位作出规定，明确司法鉴定行业协会的法律地位有利于其与政府之间的合作、监督，是建立“两结合”管理机制的前提。其二，合理划分管理权限。要明确司法行政机关与司法鉴定行业协会各自的管理内容与责任，充分发挥行业协会的自律管理作用及其服务功能，合理有效地减少政府对行业协会的行政干预，确立二者之间“合作、指导”的关系，分阶段、分步骤地建立司法鉴定“两结合”管理机制。

（三）完善“备案登记”管理机制

（1）对“备案登记”的执业范围予以限制。应严格执行《决定》的规定，将“备案登记”限于“三大类”的鉴定事项。对于一些诉讼需要、较为成熟的鉴定类别，是否对开展这些业务的侦查机关的鉴定机构进行“备案登记”管理，应当依据《决定》的规定，由国务院司法行政部门“商两高”确定，以免出现“备案登记”管理与《决定》相冲突的情形。（2）限制“备案登记”鉴定机构的受托范围。《通知》规定的公安、检察机关鉴定机构可以以鉴定中心的名义依法开展司法鉴定的相关工作，其中的“依法”必须符合《决定》的规定，仅限于侦查工作需要开展司法鉴定相关工作，不得接受社会委托。（3）明确法律责任。司法行政机关对侦查机关鉴定机构和鉴定人进行的备案登记行为能够对外产生法律效力，其对备案登记的侦查机关鉴定机构和鉴定人应当承担相应的责任。

（四）完善管理与使用相衔接机制

应完善以管理、使用、监督为内容的司法行政机关与司法鉴定使用部门之间的衔接、配合机制。如司法行政主管机关应通过与审判机关主动沟通协商，建立定期磋商研讨机制，积极寻求司法鉴定管理和使用中存在的一系列重大普遍问题的解决办法；应建立定期反馈机制，司法审判机关向司法行政部门及时反馈鉴定机构和鉴定人的执业情况，以规范它们的执业活动，提高它们所提供的服务的质量。

（五）完善管理模式的立法

司法鉴定统一管理模式的发展，仅仅靠对体制和机制的调整难以实现，需要制定比《决定》位阶更高的《司法鉴定法》将统一管理模式的内容和要求确定下来。此外，还应对司法部、公安部和最高人民检察院制定的相关规定进行修改，在法律法规的层面上遏制与消除“自设职权”、“各自为政”的根据与可能性，以保障全国的司法鉴定活动都在司法行政部门的统一管理的范围之内。

参考文献：

〔1〕霍宪丹.司法鑒定管理模式比较研究[M].北京：中国政法大学出版社，2014.15-16.

〔2〕蔡杰，肖伟.论司法鉴定人混合型管理模式之完善[J].中国司法鉴定，2007，（1）：78.

〔3〕霍宪丹.论司法鉴定体制改革的实践与探索[J].中国司法鉴定，2007，（1）：6.

（责任编辑 徐阳）