中国（海南）改革发展研究院课题组

从规模城镇化走向人口城镇化
——2020：城镇化转型升级大趋势

中国（海南）改革发展研究院课题组

在扩大内需成为拉动我国经济增长主要驱动力的背景下，到2020年城镇化还有多大的发展空间？如何估计城镇化对扩大内需、拉动经济增长的重大作用？未来城镇化将何去何从？客观分析和解决好这些问题，不仅事关城镇化成败，而且牵动影响经济转型升级的全局

▲长江经济带将全面推进新型城镇化发展，使其尽快成为我国经济持续健康发展的支撑带，长江经济带城镇化也面临着转型升级的新机遇

城镇化仍是我国发展的最大红利

（一）我国城镇化处于较快发展阶段

城镇化正在快速推进。统计显示，2013年我国的名义城镇化率为53.73%，全国31个省区市中除上海（89.6%）、北京（86.3%）、天津（82.01%）等19个省区市名义城镇化率超过50%外，其他12个省市名义城镇化率大都在50%以下。无论是名义城镇化率，还是实际人口城镇化率，未来5-10年，我国大部分省区市都处于城镇化快速推进阶段的“加速期”，而人口城镇化率只有36%，发展空间巨大。2013年，全国中小城市及受其影响和辐射的区域的经济总量高达48.07万亿元，占全国经济总量的84.6%；总人口达11.56亿，占全国总人口的85.4%。但中小城市的平均城镇化率仅为35.1%。未来5-10年，中小城市将成为提升城市化质量、推进人口城镇化的主要载体。

区域协同发展引领城镇化合理布局。随着“京津冀协同发展总体规划”的出台，将全面破除三地协同发展的体制机制障碍，加快实现三地互补格局的形成。2014年，《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》提出，长江经济带将全面推进新型城镇化发展，使其尽快成为我国经济持续健康发展的支撑带，长江经济带城镇化也面临着转型升级的新机遇。

“一带一路”大战略推动中西部城镇化发展。“一带一路”战略的实施将加大对铁路、公路、港口等基础设施的投资力度，提高城镇承载力，为做优做强兰州、西安等西部中心城市提供发展机遇。“十三五”中西部地区名义城镇化率有望保持年均1.2%～1.5%增长速度。

（二）城镇化是扩大内需的最大优势

城镇化是扩大投资的最大载体。据预测，如果名义城镇化率从2013年的53.73%提高到2020年的60%，由此带来的投资需求将达到42万亿元人民币。

城镇化将拉动13亿人的消费需求。2013年我国城乡居民人均消费差距为3.1:1，以此推算，城镇化率每提高1个百分点，意味着近900万余人将从农民变为市民，这将直接带来近1400亿元的新增消费规模。到2020年，名义城镇化率提高6.3个百分点，将累计带来8800亿元左右的新增消费规模。

城镇化将释放农村内需大市场潜力。随着城镇化进程加快，农民工工资的增加和农民人均收入水平的提高，未来10年，我国农村将会重现过去10年城市发生的消费升级、消费扩张，消费潜力巨大。根据测算，如果农村基础设施搞好了，农民用上自来水，推广沼气，道路硬化，全国都搞起来，大概需要4-5万亿元。

（三）以转型升级破解城镇化“雾霾”

城镇化进程中需要解决“城市病”的共性问题。在欧洲城镇化的历史进程中，也曾出现环境污染、交通拥堵、失业激增、住房短缺等“城市病”。汲取教训，我国城镇化不能急于求成，要通过不断完善公共政策、创新城市治理模式、借鉴城镇管理新技术来避免“城市病”。

“城市病”与传统经济发展方式转型滞后直接相关。以往的城镇化与传统的经济发展方式直接相关，这种城镇化模式在推动经济增长的同时也积累了产能过剩、资源浪费、环境破坏等突出问题。

（四）2020年是城镇化转型升级的关节点

城镇化的转型升级是一个大趋势。城镇化约束条件发生深刻变化，低成本扩张模式难以为继。我国已成为世界最大的能源消费国，碳排放总量世界第一。随着资源要素与环境约束条件的深刻变化，规模城镇化的代价和风险逐步增大。全社会对城镇化的需求和期望也发生了深刻变化，低质量的城镇化难以为继。

2020年城镇化转型升级成败牵动全局。城镇化牵动投资结构转型、经济结构转型升级和橄榄型社会格局的形成。“十三五”如果以农民工市民化为重点的相关改革能够取得突破，新增城镇人口将达4亿人左右，成为新增中等收入群体的“后备军”。

规模城镇化不可持续。若继续走以做大GDP总量为主要目标、以土地批租为主要特点的传统规模城镇化发展道路，不仅难以走下去，而且也难以支撑公平可持续的经济增长。“唯GDP是从”的城镇化将是场灾难。

2020：形成人口城镇化新格局

（一）由人口城镇化走向人的城镇化

人口城镇化是“人的城镇化”的首要任务。实现“人的城镇化”，首要的是要加快推进“人口城镇化”进程：一方面是实现“量”的改变，推进农业转移人口由农村向城市的空间迁移；另一方面是实现“质”的提升，使农业转移人口在经济、社会、文化、价值观等各方面从传统农业社会向现代城市社会转型。

新型城镇化的核心是人口城镇化。2013年，我国的名义城镇化率为53.73%，人口城镇化率仅为36%，远低于2012年世界人口城镇化52%的平均水平。要实现“人的城镇化”，首先要使人口城镇化率达到一定水平。

人口城镇化的“重头戏”是农民工市民化。城镇化要实现包容性增长，“重头戏”是解决好农民工市民化的问题。到2020年着力解决好“三个1亿人”问题，前两个“1亿人”的主体是农民工，后一个“1亿人”中也有不少是农民工。

（二）“十三五”：形成人口城镇化新格局的重大任务

把人口城镇化率达到50%作为约束性目标。通过制度创新，以人口城镇化率不低于2.3%的增长速度，实现人口城镇化率达到50%左右，常住人口城镇化率达到60%，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距控制在10个百分点左右，并初步形成人口城镇化的新格局，接近2012年52%的世界平均城镇化水平。

建立全国统一的居住证制度。1-2年内，剥离户籍制度的福利分配功能，在中小城镇全面取消户籍制度，建立人口登记制度。3-4年内，除某些特大城市外，其他大中城市的户籍制度基本放开，全面实施居住证制度。到2020年，全面实行以身份证代码为唯一标识的人口登记制度，让户籍制度退出历史舞台。

总体实现城乡基本公共服务均等化。综合考虑城乡经济发展、生活水平上的差距，城乡基本公共服务的底线水平大致相当，到2020年总体实现城乡基本公共服务均等化。

让农民工成为历史。农民工市民化已经到了临界点，农民工长期融不进城市社会，长期享受不到应有的权利，累积了大量的社会矛盾和风险。

形成大中小城市和小城镇协调发展的新格局。把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构和空间结构的重点任务和突破口。基本形成“两横三纵”为主体的城镇化战略格局。

推进大中小城市公共资源配置均等化

（一）以公共资源配置均等化促进大中小城市协调发展

户籍制度形成的公共福利“洼地”。

把公共资源配置均等化作为中央地方财税体制改革的重点。适当提高县级政府增值税分成比例，同时实施消费税共享政策；加大各级政府对中小城镇的转移支付力度，实现新增财政城市建设资金主要用于中小城镇，实质性地提高中小城镇人口集聚功能。

改革用地制度。用地计划指标要向保障性住房、医疗卫生、教育、社会保障等领域倾斜，提高中小城镇人口承载能力；尽快实施服务业用地与工业用地“同地同价”政策，推动中小城镇服务业发展和乡镇工业转型升级，提高中小城镇吸纳就业的能力。

重点改善中小城镇的公共基础设施。将特大城市的交通、供水等基础设施向周边中小城市和小城镇延伸，用综合交通网络和信息化网络把大中小城市和小城镇连接起来；设立专项资金，加强中小城市和小城镇基础设施建设；发挥政策性金融的优势，加大对小城镇公共设施、公共服务、城镇民生等具有公益性领域的金融支持。

以县域为重点的中小城镇发展潜力巨大。中小城镇将成为吸纳农业转移人口的主要载体，其巨大的消费潜力、投资潜力，将成为支撑可持续增长的重要推动力。

公共资源配置不均成为大中小城镇发展失衡的突出因素。中小城镇基础设施发展滞后，2012年底，全国还有20%的小城镇没有集中供水，有80%的小城镇没有污水和垃圾处理设施；县域城镇建成区平均人口只有7000人左右，相当多的建制镇居民不足5000人。

根源在于行政等级化的城镇管理体制。我国城镇化模式的显著特点是政府主导型，行政等级化的公共资源配置机制，不仅造成中小城镇公共资源配置严重不足，缺乏吸引力，也是造成大城市快速扩大、盲目扩张的重要体制性因素。

公共资源配置的“行政等级制”导致城镇空间失衡。在行政等级化的城镇管理体制下，公共资源配置的行政中心偏向和大城市偏向的“双重偏向”特点突出。一些城市发展超出了资源环境承载能力，“旧账未还、又欠新账”，人口、土地、资源、环境的矛盾日益突出。另一方面，由于中小城市和小城镇行政等较级低、规模小、基础设施落后、公共服务缺乏，城镇人口承载等综合功能较弱。

（二）以公共资源配置均等化促进人口城镇化

公共福利、资源配置重点向中小城市和小城镇倾斜。大中小城市公共资源配置均等化重要路径，既要填平户籍制度形成的公共福利“洼地”，也要填平非

从人口城镇化走向城乡一体化

（一）以人口城镇化带动城乡一体化

以新型城镇化辐射带动农业现代化。城镇化所带动的城乡居民消费结构升级，农业发展在保障粮食安全的基础上，不能再停留在“温饱型农业”，全社会对农产品的品种、品质、安全、营养提出了更高要求，迫切要求农业结构由“生产导向”向“消费导向”转型。

以人口城镇化促进城乡消费一体化的大趋势。统计数据表明，如果1.3-1.5亿新增农业转移人口如果能顺利实现市民化，到2020年有望释放至少5万亿元的潜在消费需求。随着电子商务、云计算和大数据、跨境电子商务、物联网等技术的应用，城乡“数字鸿沟”在逐步缩小，城乡消费市场一体化将是大势所趋。

以人口城镇化带动城乡社区一体化。加快城乡社区一体化是推动“物的新农村”与“人的新农村”建设齐头并进的重要举措。从现实看，农村公共资源配置不足、城乡差距大成为农村社区发展滞后的重要原因。以城乡卫生资源配置为例，根据《2013年中国卫生统计年鉴》，2012年占全国人口60%以上的农村居民，其医疗卫生费用仅占全国卫生总费用的24.3%，而占全国总人口少于40%的城市居民却花费了75.6%的卫生费用；我国人均卫生费用2056.6元，其中城市2969元，农村1055.9元，城市是农村的2.8倍。

（二）城乡建设用地“平等入市、同权同价”

改变城乡二元土地制度。在城乡土地市场分割下，农地流转主要处于无价格的非正规交易，不同类型的农村土地按不同的准入规则进入市场。2008-2010年，城市建设、国有土地收益基金、保障性安居工程三项支出占土地出让金收益，平均为69.56%，土地出让收益用于农村的部分合计3年平均为9.52%。农地转为非农地过程中，主要实行政府征收，在城乡二元的土地增值收益分配制度下，地方政府、房地产开发商等土地占有者获得土地增值收益的大头，被征地农民不仅补偿标准低，更重要的是丧失未来土地增值收益分享权。根据《2014中国统计年鉴》，2013年农村居民家庭人均财产性收入只有293元，仅为城镇居民家庭的36.2%。土地不能变为财富是户籍制度改革和城乡一体化的阻碍之一。

统一城乡建设用地市场。实行统一的土地权属登记，对两种所有制土地所享有的权利予以平等保护，实现宪法和相关法律保障下的“同地同权”。以用途管制为唯一的市场准入制度，实现城乡建设用地平等入市，建议在《土地管理法》第九条中增加一款“县级以上地方人民政府应当建立城乡统一的土地市场，主要通过市场配置土地资源”，为农民土地使用权的流转提供法律依据和制度保障。 改变政府垄断土地供应现状，在严格用途管制和规划约束下，真正形成由供求决定价格的机制，并建立征地拆迁的“负面清单”和统一的承包经营权抵押交易市场。发放城乡统一的、具有法律效力的宅基地证书，改革宅基地使用制度，积极稳妥解决“小产权房”，逐步打通城乡住宅市场。

（三）城乡社会保障制度并轨

人口城镇化迫切要求城乡社会保障制度融合统一。在规模城镇化和劳动力城镇化的发展阶段，城乡二元的社会保障制度将2.6亿农民工中的绝大多数被排斥在城市社保体系之外。同时，劳动力自由流动业需要转续无障碍的社会保障体系。

改变“碎片化”的社会保障体制安排。目前，虽然社会保障各区域之间的转移接续已在部分省市间展开，但由于社会保障待遇在各个省市之间存在明显差距，各个险种的统筹层次参差不齐，跨地区转移续接总体尚未破题，亟须改变社会保障的地区分割体制。

打破城乡二元的社会保障体制。到2017年，将符合条件的各类人群纳入制度体系，重点做好农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员的参保工作；提高保障水平，缩小待遇差距，实现对重点人群“保基本”的目标。到2020年，整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度、城乡最低生活保障制度，实现制度统一、转移续接无障碍，构建起公平可持续的社会保障制度，基本实现基本公共服务均等化。

（四）推行城乡统一的“二孩”政策

老龄化与低生育率的叠加。统计显示，2013年我国60岁以上人口已超过2亿，占比为14.91%，我国已进入老龄化阶段。根据联合国人口数据测算，到2020年我国60岁以上人口规模将达到2.42亿人，占比达到16.9%；到2030年，60岁以上人口规模将达到3.46亿人，占比达到23.8%。而目前总和生育率只有1.4，远低于更替水平2.1，已经非常接近国际公认的1.3的“低生育陷阱”。如果低生育率不改变，到本世纪中叶，我国一半人口在45岁以上，年轻劳动力将持续下降一半，只有一孩的60岁老年夫妇将超过50%，由此带来的是老龄人口抚养比的上升。国际经验表明，所有落入这一“陷阱”的国家，都难以重新达到人口更替水平。

“十三五”实行城乡统一的“二孩”政策。目前，“单独二孩”对改善人口结构是“杯水车薪”。“单独二孩”政策实施后，并未出现大量申请现象。从2014年1月17日开始，各省陆续实行单独二孩政策，截至2014年9月30日，全国只批准单独二孩申请70多万例，并且申请人数在逐月递减，职能部门所担心的“单独二孩”政策所带来的补偿性生育的人口反弹并没有出现。同时，“单独二孩”政策适用家庭比例不高，全国符合“单独两孩”政策的家庭有1100万。在人口红利减少、老龄化加速的背景下，人口政策的放开将在一定程度上延长人口红利期。根据中国社科院预测，如果从目前的“单独二孩”政策过渡到“全面放开二孩”政策，甚至更大幅度的政策调整，对经济潜在的增长率产生的短期“负效应”最多达0.2个百分点，但产生的长期“正效应”却能达到0.4～0.5个百分点。

“十三五”人口政策的转型。首先，考虑到目前提交申请二胎的人较少，放开全面二胎的时间不能太迟。第一步，“十三五”初期，可以考虑分区域放开二孩政策。第二步，到2020年，建立城乡统一的人口政策，实施“全面放开二孩”政策；少数民族地区仍执行现行的“三孩政策”和不限制生育等特殊政策。其次，人口政策转型重心由计生工作转向人力资源管理与公共服务。由侧重控制人口数量向促进人口均衡发展转变；由单一计生工作向统筹解决人口素质问题转变；实现从控制管理型向公共服务型转变。

本篇执笔：夏锋，系中国（海南）改革发展研究院院长助理